鄉村振興視閾下糧食困境的效益溯源與糧食安全的體系構建

宋承鈺

(吉林大學法學院，吉林 長春 130012)

引言

我國作為擁有優良耕作歷史的現代化農業大國，農業農村農民問題始終是考驗歷屆政府施政能力的硬骨頭；社會主義初級階段小康社會構建的最大戰場在廣大鄉村，現代化經濟體系的發展完善亦同時依賴著鄉村基礎供給的支撐。2017年黨的十九大首次提出鄉村振興戰略，2021年4月，十三屆人大常委會通過了《鄉村振興促進法》，作為我國第一部以“鄉村振興”命名的法律文本，將鄉村振興戰略正式納入法治軌道。該法作為硬法軟法兼備的綜合性促進法，有助于提升政府現代化治理能力以及包括鄉村在內的社會各階層的積極參與。

然而，隨著鄉村振興戰略的縱深推進，某些地方政府與基層群眾性自治組織以經濟效益為導向，違背國家耕地用途管制與耕地利用優先序，大肆調整種植結構，或者為振興當地經濟活力而大規模建設產業集群、鄉村旅游、農業現代化示范園等項目，擠占基本農田。與此同時，隨著城鎮鄉村之間融合壁壘的逐漸緩除，農村青年勞動力自主流動與動態遷移，糧食耕作利潤率逐年走低，綜合促使傳統農戶群體產生職業分化的現代變革。另外，對于工商資本投資農業的利益分配管控機制的立法缺位，以及對于農業經營者的糧食耕種補助與風險防范保障的體系滯后，進一步導致“糧食困境”的發展趨向。

1 糧食困境的現狀與成因：鄉村振興背景下的效益溯源

1.1 地方政府的偏位解讀：鄉村振興推進與基本農田保護的失衡

2018年國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，對鄉村振興戰略的推進路徑與格局構建作出了整體部署；2022年初，國務院繼續發布聚焦“三農”問題的中央一號文件《全面推進鄉村振興重點工作的意見》，對當前國家糧食安全的堅實保障與規模性返貧的遏制防范措施作出了宏觀性引導和制度性設計，進一步助力鄉村振興與農業農村現代化的貫徹落實。

當脫貧攻堅遇上鄉村振興，如何通過產業革新與種植結構調整提升當地農副產品的市場競爭力，如何通過發展鄉村旅游與休閑農業打造具有本土特色的現代化第三產業鏈，如何通過招商引資與創業平臺搭建拓寬農民就業機會，如何通過資源整合與多重分配創新經營管理模式并帶動農民整體富裕，是擺在地方政府官員與基層群眾性自治組織管理人員的歷史性考驗。既要實現脫貧攻堅的階段性實效，服務全面建成小康社會大局，又要切實調動當地資源配給，確保不發生規模化返貧，進一步助力鄉村持續振興與產業融合發展，為此，國務院于2021年頒布了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，為推動農業供給側結構性改革與城鄉融合發展作出了統籌安排。

盡管鄉村振興的頂層制度性設計已初見脈絡輪廓，但地方政府官員及基層群眾性自治組織管理人員對于政策內涵的認知仍然停留在以經濟效益為導向的基礎上。

1.1.1 種植結構調整與耕地用途管控的失序

實踐中，某些縣域為追求經濟效益最大化，對耕地的種植結構做出大規模調整，更換為農業附加值更高、產銷更好、迎合市場需求的經濟作物，通過行政措施進一步限縮糧食作物的原有種植規模，甚至不惜侵害基本農田。

如，貴州省人民政府于2018年頒布《關于打贏種植業結構戰略性調整攻堅戰的通知》，通知要求全省各縣域大規模調整種植結構，爭取將旱地基本農田全部改為耕種農業附加值更高的經濟作物，并要求在全省范圍內徹底改變以往耕種玉米的傳統農業模式。凱里市舟溪鎮舟溪村作為享有一定自我管理權限的基層群眾性自治組織，為傳達省政府上述通知精神繼而以村委會名義向村民印發了《調整玉米種植結構通知》[1]。該通知要求，明令禁止在村內多處農田區域內及公路沿線范圍內種植玉米，如有違反，則免去私自種植玉米者的3年合作醫療補貼，并剝奪其享受國家惠民政策優待的權利。

貴州省地處烏蒙連片特別困難山區，是國家新一輪扶持脫貧攻堅的主戰場之一。貴州省為順利完成脫貧攻堅，結合當地自然稟賦與資源優勢，通過發展并推廣優勢經濟作物以期調整本省傳統的種植結構模式，從目的上來看，符合國家脫貧攻堅“發展資源”與鄉村振興“產業興旺”的總體要求，但在政策的制定與落實過程中逐漸偏離上級部門規范性文件的架構內涵。

2016年，農業部編制并印發了《全國種植業結構調整規劃(2016—2020年)》，該規劃針對我國西南地區玉米種植做出了“調減云貴高原非優勢區面積”的整體引導[2]。貴州省地處我國喀斯特地貌發育最為典型的云貴高原，根據第三次全國國土調查數據顯示，貴州省耕地面積347.26萬hm2，占全省總面積的26.68%[3]，作為我國糧食產銷平衡區的典型代表，在本區域內肩負著保糧食面積、保糧食產量、保糧食自給的重要任務，不能因為產業扶貧與種植結構革新而影響國家口糧的基本供給。然而，貴州相關政府部門對于國家農業部所提出的指導原則與政策精神的解讀出現錯位，以經濟效益為導向，大規模大批量調整種植業結構，將旱地基本農田全部改種成茶葉、草本中藥材、菌類、精品水果等經濟作物。享有一定自治管理權限的凱里市舟溪鎮舟溪村，該村管理人員為執行上級部門關于種植業結構戰略性調整的政策指示，非法剝奪本村農戶的合作醫療補貼與享受國家惠民政策補助的權利，以期禁止村民在本村基本農田內種植玉米，進而逼迫其改種為上級主管部門重點指導的優勢經濟作物。根據《基本農田保護條例》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》相關規定，貴州省政府的主要負責人是本行政區域內耕地保護的第一責任人，應當統籌協調本省基本農田的劃定與保護，嚴格控制一般性耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，不得占用基本農田等優質耕地發展林果業。

1.1.2 產業建設用地需求與基本農田保護的失衡

某些縣域為發展特色鄉村旅游及休閑農業娛樂項目，違法占用大量的永久基本農田與一般耕地，大肆改變農用地用途，未經審批違法興建眾多景觀娛樂設施、配套建筑設施、倉儲電力設施等非農業設施，對耕地耕作層的地力水平造成嚴重破壞。如，油坊村美麗鄉村建設項目作為湖北省咸寧市通城縣13個鄉村振興項目之一，雋水鎮政府在2018年10月—2019年9月期間未經批準擅自占用雋水鎮油坊村耕地3.78hm2(其中包含永久基本農田3.144hm2)，為實施該項目而占用基本農田興建觀光步道平臺、文化展覽場館、餐飲配套設施、娛樂休閑廣場、停車場等[4]，對基本農田耕作層的地力水平造成不可逆損害。上述占用基本農田大搞鄉村振興旅游建設的違法行為，歸因于地方政府官員對于鄉村振興戰略與基本農田保護的偏位解讀，當地領導班子尚未樹立基本農田保護的第一責任人意識。

1.2 工商資本滲透與種植結構的逐利驅動：基于效益考量的耕作調整

1.2.1 土地承包經營權與土地經營權的法律限定性自由

農戶的土地承包經營權在權利性質上屬于用益物權，農村集體經濟組織成員基于“社員”的身份屬性而享有對承包土地占有、使用和經濟收益等權利。依據相關規定，承包人在不給土地造成永久性損害的前提下，有權自主決定組織生產經營和耕作種植，并維持承包土地的農業用途。作為發包人的農村集體經濟組織或者村民委員會有權監督承包方在法律法規框架內合理利用和保護土地，但不得違法干涉承包方耕作種植的自主經營權。

隨著2018年《農村土地承包法》第2次修正，以及《民法典》的編纂出臺，土地經營權流轉制度進一步強化與完善。土地經營權作為第3級的用益物權，具備用益物權的基本功能屬性[5]。工商企業等社會資本為迎合國家脫貧攻堅戰略與鄉村產業振興計劃，通過與承包戶簽訂協議等流轉方式進而取得原本屬于農村集體經濟組織成員的土地經營權，借以發展適合企業化、規模化的現代種植業。土地經營權人有權在合同約定的范圍和期限之內占有承包地，并有權自主決定在該片區域內自由開展農業生產經營與耕作種植活動，但不得改變所涉土地的農用地性質。

對于承包范圍內的永久基本農田，國家實行嚴格的耕地用途管制，明令禁止在基本農田內發展林果業和挖塘養魚等破壞農地耕作層的行為。但對于現狀基本農田內種植棉、油、糖、蔬菜等經濟作物的，為鞏固鄉村產業機制運行實效與農民效益持續穩定，在不改變農地“農用”的前提下，可繼續維持不變[6]。而對于承包范圍內的一般耕地則實行限制性用途管控措施，在不破壞一般耕地耕作層且不違反“耕地利用優先序”的基礎上，經過法定審批程序，可將一般耕地轉為林地、園地、草地等其他農用地，但不得在一般耕地內挖湖造景、種植草皮。

1.2.2 農業機械化、集約化不足，傳統農業附加值利潤偏低，生產投資與土地流轉成本逐年攀升

鄉村農業機械化耕作程度偏低，傳統小農耕作模式仍未改觀，人工勞動力成本所占比重較大。在經濟結構普遍較為脆弱的農村地區，尤其是西南山區與黃土高原地帶，地理條件與自然稟賦欠佳，有效土層厚度及土壤有機質含量低于糧食主產區的優良耕地，部分農田缺乏穩定的水源灌溉系統。據《全國耕地質量等級情況公報》數據顯示，黃土高原區內評價為7～10等的耕地面積為620萬hm2,占該區耕地總面積的54.76%[7]，該類區域地表起伏坡度大、水土流失嚴重。西南山區內評價為4～6等的耕地面積為1180萬hm2,占該區耕地總面積的56.21%，該類區域內土層質地偏黏、酸化突顯、立地障礙較為普遍[8]。西南山區與黃土高原區作為我國糧食產銷平衡區的主體部分，省域內經濟基礎薄弱，產業結構單一化，地表起伏坡度大，耕地質量層級較低，農田水利配套設施存在較大缺口，眾多農民受限于當地資源短板與地理劣勢，只能延續零散耕種、規模受限、人力為主、自產自銷等非機械化的傳統耕作模式，大量人力勞動資源的投入導致耕種成本攀升，難以提高區域內土地資源的利用率。

傳統糧食作物農業附加值較低，種植效益收支失衡。隨著國際化肥市場頻繁波動，受市場需求與運輸成本的影響，農資產品價格漲幅較大。據中國農資流通網(中國農業生產資料流通協會)價格監測數據顯示，我國尿素、磷酸二銨、氯化鉀、國產復合肥的全國平均批發價格同比分別上漲34.85%、15.81%、88.91%、36.26%[9]，導致農戶前期生產投資成本越來越高。根據國家發改委公布的《2021年全國農產品成本收益資料匯編》數據顯示，早秈稻現金成本為600.7元·667m-2，現金收益為389.2元·667m-2，凈利潤為負值，成本利潤率為-13.47%。小麥現金成本為516.05元·667m-2，現金收益為493.82元·667m-2，凈利潤同樣為負值，成本利潤率為-1.62%。棉花現金成本為1222.29元·667m-2，現金收益為845.71元·667m-2，凈利潤仍為負值，成本利潤率為-10.38%。而種植蘋果、柑、黃瓜、西紅柿、露地菜花的成本利潤率分別高達31.96%、38.46%、77.88%、96.87%、121.08%[10]。傳統糧食作物的收益難以彌補前期的生產投資成本，利潤逐年虧損，而在同一地域內種植蔬菜、水果、茶葉、晾曬煙等經濟作物所帶來的盈收效益顯著提升。

土地經營權流轉成本攀升，工商資本投資收支失衡。根據江蘇省農業農村廳發布的《2021年四季度江蘇省農村土地經營權流轉交易價格指數》數據顯示，從平均價格的走勢看，2021年四季度農村土地經營權流轉交易價格呈現“穩中略升”趨勢，2021年四季度平均價格相較于2018年一季度的上升幅度為8.32%；從交易品種看，其中耕地、養殖水面、四荒地價格分別高達913.05元·a-1·667m-2、819.02元·a-1·667m-2、688.11元·a-1·667m-2[11]。逐年攀升的土地流轉成本，外加農業生產投資收益期限過長、自然災害風險過高等因素，促使工商企業轉向種植效益更高的經濟作物。

1.2.3 回應市場需求與經濟效益提升，對種植結構做出調整

雖然國家已出臺一系列政策激勵措施，以支持部分工商社會資本深入鄉村腹地從事規模化種植或發展與農民利益緊密結合的其他產業項目，但對于該類投資行為的配套規制體系與經濟利益分配規則仍然存在立法模糊空間。現行的工商資本投資規范體系更側重于“將蛋糕做大”的激勵與促進，對于“蛋糕的分配”卻不夠清晰。

資本的逐利本性決定了資本投資農業的“雙刃劍”特性，資本與農戶的利益摩擦會對后者產生排擠效應[12]。由于約束性管控制度的缺位，工商社會資本利用其占據的資源優勢與市場地位，全方位控制產業鏈條的供給端。

近年來居民膳食結構的改變進一步推動工商資本調整種植結構。據《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測(2020—2021)》[13]與《2021年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，2020年、2021年全國居民恩格爾系數分別為30.2%、29.8%[14]，膳食結構變化十分明顯，居民對蔬菜、水果、禽肉蛋奶的需求逐年攀升，進一步促使工商資本集中投資到回報期限更短、附加利潤更高、市場產銷更好的經濟作物。

1.3 產業融合與城鄉融合：建設用地激增與傳統農戶的現代化變革

1.3.1 農村一二三產業融合發展，建設用地激增，擠占基本農田

2015年中央一號文件首次提出“推進農村一二三產業融合發展”[15]，2020年頒布的《全國鄉村產業發展規劃(2020—2025年)》再次推動農村一二三產業融合政策的縱深拓展[16]。通過產業鏈條的延伸與勞動力要素、資本要素的多向流動，聚焦特色資源與市場供給需求，極大地促進農戶經濟增收，為鄉村振興與產業興旺提供持續驅動。與此同時，為實現融合發展所建設的產業集群、鄉村休閑旅游、現代農業示范園區等項目，導致建設用地需求激增，占用大量耕地和基本農田。

1.3.2 城鎮鄉村融合推進，勞動力遷移導致傳統農戶的現代化變革

根據國家發改委發布的《國家新型城鎮化報告(2020—2021)》和相關公報數據，我國城鎮化發展迅猛，2021年末常住人口城鎮化率已達到64.72%[17]。區域經濟失衡與資源分配不均的客觀實際，促使農村富余勞動力轉向醫療保障體系健全、教育資源條件優渥、工作崗位機會較多的城市地區。為改變傳統城鄉二元分置結構的割裂局面與遷移壁壘，國家早在2014年便出臺了《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，2022年3月發改委公布《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，對新型城鎮化農業人口的轉移擴大做出了進一步部署[18]，上述制度性措施進一步推動了農業人口的遷移趨勢。

從全球看，各國鄉村都經歷了或正在經歷工業化和城鎮化沖擊，并突出表現為因城鄉之間日益拉大的差距而迫使農村青壯勞動力等生產要素流出鄉村，引發日趨嚴重的鄉村衰退和城鄉矛盾[19]。城鄉融合發展與大量勞動力外遷，促使傳統農民群體進一步職業分化，越來越多的傳統農戶逐漸演變成“兩棲型”兼業農戶或“剝離型”非農戶。“剝離型”非農戶已完全融入非農化就業結構中，不再從事農業生產活動。“兩棲型”兼業農戶在轉向非農化領域就業的同時，對原集體經濟組織的土地承包經營權仍存有眷戀，季節性地從事農業生產活動。實踐中，眾多“兩棲型”兼業農戶基于傳統小農耕作效率與成本投資收益的權衡，逐步退出農業生產活動，又不愿將其土地經營權進行流轉。參照舒爾茨提出的理性小農假說，面對耕地邊際化現象的出現，保有土地承包權的農戶將通過不斷改變生產要素的組合方式來追求自身利益的最大化[20]。整體而言，兼業農戶對于農業經營的關切程度要低于純農戶，當農業經營行為弱化時耕地利用效率也會降低[21]，導致棄耕撂荒，造成大量耕地閑置，進一步影響我國農地耕作規模與糧食總體指標的實現。

2 鄉村振興與糧食安全的動態協調與體系構建

2.1 通過政策扶助調動農戶生產積極性，切實消除糧食原產隱患

2.1.1 調整糧食政策補貼模式，統籌糧價宏觀管控

中央自2004年實行最低收購價的糧食托市政策以來，經過近20a的發展與變革，針對不同階段的糧食行情走勢而逐步上調或下壓糧食最低收購價，有效促進了糧食增產。根據《中國的糧食安全》白皮書[22]與國家統計局發布的《2021年糧食產量公報》數據顯示，我國2021年全國糧食總產量68285萬t，糧食總產量已連續7a穩定保持在6500萬t以上[23]，隨著糧食最低收購價持續推進與糧食作物穩步增產，同時帶來了優劣品質趨同、市場供求失衡、儲量存廢激增等問題。為此，國家于2016年對《中央儲備糧管理條例》進行第2次修訂，于2021年對《糧食流通管理條例》進行第3次修訂。2022年中央一號文件明確提出“適當提高稻谷、小麥最低收購價,穩定玉米、大豆生產者補貼和稻谷補貼政策”[24]，通過各種政策的統籌銜接，積極探索以市場供求為導向的價格形成機制與“價補分離”模式。

原有的糧食最低收購價機制缺乏彈性力度，難以全面反映糧食市場供需關系與運行實效，易導致政府儲糧的滯后與被動，不利于提升糧食價格的市場競爭力。隨著“價補合一”最低收購價機制的弊端顯現，中央政府已逐步探索基于市場資源配給的“價補分離”機制，由傳統的“價補合一”逐步轉向“價補分離”，進一步核定并管控政策糧的收購規模，推行目標價格補貼與實際生產者直接補貼政策，切實發揮市場資源配給與生產主體反饋參與的關鍵作用，逐步減少政府對糧食價格的直接性行政干預。

2.1.2 健全農業保險險種，擴大覆蓋范圍，完善風險防范與分散機制

2021年財政部、農業農村部、銀保監會3部門聯合印發《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》，2022年中央一號文件進一步明確“實現三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產省產糧大縣全覆蓋”。當前已取消具有過渡性質的農業大災保險，并初步建立包括適用于自然災害和病蟲害的糧食作物完全成本保險、適用于農產品產量與價格波動的種植收入保險以及處于基礎性地位的直接物化成本保險在內的“中央保大宗、地方保特色”的3大支柱農業保險體系。后期應逐步延伸3大農業保險的覆蓋范圍，回應傳統農戶與新型經營主體的保險訴求，擴大中央與地方財政的農業保險負擔比例，努力實現農業保險由“成本基礎保障”向“效益增收保障”的轉變。

2.2 法律體系整合與建構，遏制耕地違法亂象傾向

2.2.1 加快推進《耕地資源保護法》的制定日程

回溯并端視我國農業領域關于耕地保護與“非糧化”、“非農化”管控的立法進程，對于耕地用途管制的基礎性規范條款零散分布于《農業法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等基本法律之內，條文的宏觀綜合性、指導分散性、輻射局限性較為突出，各部基礎性法律之間缺乏有效銜接，難以發揮其運行實效；針對耕地保護與用途管制的專門性規范文件以國務院《土地管理法實施條例》、《農村土地經營權流轉管理辦法》、《基本農田保護條例》等行政法規、部門規章為主，并輔以國務院各部委的政策性規定，如《防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》、《全面實行永久基本農田特殊保護的通知》、《嚴格耕地用途管制的通知》等眾多零散性的部門規范性文件，體系化較差、變動性較大、效力層級較低、調整范圍局限，不利于耕地政策與糧食安全戰略的統一協調與持續穩定。鑒于當前我國耕地用途管制與糧食安全保護的法律體系現狀，有必要出臺一部立足農業實際的統一性《耕地資源保護法》，以彌補當前農業法律體系分布失序與銜接失衡的困境。在2021年十三屆全國人大四次會議期間，多位代表提出關于耕地保護與糧食安全制度化完善的議案，目前《耕地資源保護法》制定工作已邁入立法前期論證階段。

2.2.2 強化對耕地違法亂象的配套執法與處罰制度

如前所述，我國當前階段耕地規制體系與糧食保護制度以行政法規、部門規章、部門規范性文件為主，各類文本之間對于“非農化”、“非糧化”的規制模式與調整措施存在差異，不利于農業行政執法部門的層級配套履責與執法效能落實。為此，農業農村部于2021年出臺了《農業綜合行政執法人員依法履職管理規定》，并于2022年3月起草了《農業綜合行政執法管理辦法(草案)》，目前正處于面向社會公開征求意見階段，預計本年底將正式出臺落實，屆時將有助于進一步提升農業綜合配套執法的效能發揮。

2.3 落實進出平衡，探索跨省域占補平衡，緩解土地資源短缺

針對某些土地資源較為緊張的地區為推進鄉村振興而大量種植經濟作物，經審批后將耕地轉為其他農用地的情形，或者為發展畜牧養殖而將耕地轉為農業設施建設用地的情形，縣級政府應結合本域內的土地資源條件與耕地保有量等因素，統籌編排本縣各轄區內年度耕地用途轉用的“進出平衡”方案并嚴格落實。

針對某些地區為振興當地經濟活力而引進重大建設項目等非農業建設的，若確實難以避讓基本農田，必須嚴格落實“先補后占”、“占補平衡”。同時，要進一步規范省域內耕地補充指標的調動管理，進一步促進經濟發達地區與資源優勢地區之間的地域互動與動態協調，進一步探索中央統籌下的跨省域占補平衡。

3 結束語

盡管我國當前糧食總量較為充裕，但糧食供給的“緊平衡”態勢仍不可忽視。通過對當前農業數據的整合與配套法律法規的梳理，有助于解答鄉村振興推進過程中糧食困境的孕育驅動因素及其作用機理。后期相關部門應及時調整糧食扶助政策與風險保障體系，并加快相關立法進程，以期更好地“端牢中國飯碗”。