淳安縣鄉鎮村限額以下工程交易管理的發展現狀與對策

余忠敏，錢 霞，徐高福

(1.浙江省淳安縣行政審批管理委員會辦公室，浙江 淳安 311700；2.浙江省淳安縣行政審批管理委員會辦公室，浙江 淳安 311700；3.淳安縣新安江生態開發集團有限公司，浙江 淳安 311700)

1 引言

鄉鎮村限額以下工程(俗稱“小額工程”)項目是指按國家發改委2018年第16號令中規定的必須招標項目之外的其他工程項目，主要以項目預算預審金額的為限區別必須招標項目(施工類的400萬元以上，貨物類采購200萬元以上，服務類采購100萬元以上)。范圍涵蓋了房屋建筑、市政公用、水利、交通、邊坡治理等以及相關的中介服務采購項目，隨著社會經濟的不斷發展，國家發改委將不定期地進行調整。主要特點表現在個體項目金額不大、項目總量及涉及行業眾多、與農村居民生產生活密切相關、對群眾直觀影響深遠等特點，是一個值得重點關注的課題。

2 文獻綜述

20世紀90年代，在部分市縣以上政府機構中建立了建設工程管理中心，經過近10年的實踐，鄉鎮等地方建設也納入整個公共資源交易平臺[1]。2010～2019年，陸續有研究對浙江基層的公共資源交易管理進行了調研，由于缺乏法律法規的支持和保障[2]，鄉鎮限額以下村級小額工程存在不民主、工程超限、信息公開少、缺乏監管等問題[3]。期間，寧夏建筑工程投標招標管理中心介紹了打造陽光招標，引導誠信和公平競爭的經驗[4]。高藝珊提出為確保工程交易在陽光下進行，推廣網上招投標，以有效遏制圍標、串標[5]。李慧敏等對建設工程交易費用進行較為系統的研究[6]，并提出了交易模式與機制設計框架[7]。王俊昌、朱偉軍等先后對鄉鎮公共資源交易平臺存在的問題與對策進行了思考[8，9]。李德品對工程項目流標原因進行了分析[10]。張文君從鄉鎮公共資源的金融支持角度進行剖析[11]。孫偉認為山東蘭陵縣探索出“公司+協會”管理、縣鄉村三級網格監管模式值得借鑒[12]。政府管理層面，江蘇省、廣州市先后出臺了《江蘇省建設工程交易中心服務導則》和《廣州市小額建設工程交易管理試行辦法》[13，14]。10余年的發展與實踐，為鄉鎮村限額以下工程交易管理積累了豐富的經驗，但仍然存在一些問題。

3 研究地概況

淳安縣位于浙江省西部，全縣46萬人口，土地總面積44.1761萬hm2，距縣城60 km以上路程的鄉鎮有7個，占鄉鎮總數的30%，是典型的山區縣。鄉鎮村投資特別是限額以下工程項目是當地關注的課題之一。以2020年為例，鄉鎮村必須招標項目近100個，限額以下工程項目卻達1600個。為進一步深化“放管服”改革，優化營商環境，維護公平競爭的市場秩序，淳安縣按項目預算金額分縣鄉兩級交易平臺進行交易活動，并通過嚴格議事決策、簡化并統一規范流程、網上全程電子交易和加強行政監管，能大大節約交易的各項成本，有效防范圍標、串標等違法行為，營造了風清氣正的招標投標市場環境，為鄉村振興提供了有力的社會保障。

淳安縣鄉鎮村限額以下工程經過10余年的實踐推進和探索，管理機構和管理制度進一步完善，各項工作流程進一步規范，交易中心配備的各項設施得到進一步完備，各方主體的法治意識和法治思維有了明顯的提高，服務水平與質量提升明顯。但在縣級制訂的規范性的管理辦法、行業管理監督責任落實以及各方從業人員的素質水平等方面都還存在現實的訴求。進一步理順平臺的運行機制、加強交易監管以及交易的數字化改革成為當下工作的熱點、難點。

4 鄉鎮村限額以下招標投標的現狀

4.1 健全管理機構和管理制度

淳安縣各鄉鎮全部成立了以主要領導為組長的公共資源交易領導小組，由分管領導具體負責的鄉鎮限額以下工程交易管理，交易范圍包括鄉鎮村及下屬單位的各建設工程交易、資產處置、采購貨物與服務等事宜。縣級層面統一制定出臺《淳安縣限額以下公共資源交易管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，各鄉鎮可根據具體情況予以細化。《辦法》具體規定了交易范圍、交易方式、交易程序，以及異議、投訴處理程序等， 特別是對施工項目的評標規則、評標專家組建及評委評標管理進行了統一規范。

4.2 加強鄉鎮限額以下交易平臺建設

各鄉鎮都成立了相應的限額以下公共資源交易中心，由鄉鎮負責本級和村級項目的交易管理工作，同時加強了交易平臺建設，制定“鄉鎮全流程電子化硬件設施標配清單”，統一全縣鄉鎮限額以下工程項目交易全流程電子化的標準化配備系統軟件、網絡寬帶；統一鄉鎮限額以下工程項目交易中心標識名稱、管理制度；統一開標評標電腦、打印機、搖號機、電子投影儀、電子監控設備等硬件設施；統一行政監管等系統。

4.3 統一網絡信息發布和系統運行

全力推進限額以下工程項目交易全流程信息化、電子化，整合“淳安縣公共資源交易網”和“淳安縣限額以下公共資源交易網”，統一將信息通過淳安縣政府門戶網-縣公共資源交易版塊“一張網”對外發布；采用網上全流程電子化招投標系統，參與投標的企業可以將招標資料從網上下載、投標文件在網上編制并加密上傳、解碼開標、網上評標，實現全過程“跑零次”，這對淳安縣提高相關工作效率意義重大。

4.4 規范非公開交易和村級操作

為進一步簡化工作流程和工作量，對20萬元以下的施工項目及相關的中介服務類項目、應急搶險救災工程，由領導班子會議集體研究確定施工單位。對村(社)5萬元以下的項目由行業主管部門會同行政監督管理制訂辦法，加強對村(社)“三資”管理。對于特殊且符合法定非公開交易情形的其他工程項目，專門制訂議事規則研究決定。同時鼓勵集體資金項目和社會投資項目進入縣鄉公共資源交易中心進行公開招標投標。

4.5 交易成效明顯

淳安縣自從規范鄉鎮村限額以下工程交易管理以來，特別是運行全流程電子化招投標系統后，每年為投標企業節省投標成本近40萬余元。單個項目開評標時間縮短至30 min以內，大大提高了項目交易效率。近年來，鄉鎮公共資源交易中心的年交易項目達1600個左右，交易的金額約7億元，沒有出現投訴、訴訟等不良影響事項發生，保證了公開、公平、公正的市場環境，對保障工程施工質量和施工安全起到了十分重要作用。

5 存在的問題

5.1 制度設計尚未鍵全

縣級層面，淳安縣根據實際情況，專門統一制定了限額以下工程項目相應的管理辦法和配套工作機制，但鄉鎮村的建設工程項目名目繁多，涉及房建市政類、水利、交通、農業、國土等多個行業，行業間管理規范差別較大，僅靠縣級層面的管理遠遠不能滿足公開招標的要求。

鄉鎮層面，鄉鎮交易中心工作人員具體操作過程中，如遇到了管理辦法中未予明確的投訴議異程序、關鍵崗位的管理及市場與現場聯動的信用評價體系等問題，只能參照國家、省市的相關規定進行處理，在處理問題過程中又往往水土不服，加大了交易管理的難度。

5.2 各方監管存有漏洞

行業監管層面，各行業主管部門對金額小、數量眾多的限額以下工程項目未能根據行業的特點和實際情況給予規范管理。如，2020年以來鄉鎮交易中心發現2起投標企業存在上述投標過程中弄虛作假等問題，在上報行業監管部門時，行業監管部門以超出監管范圍為由，不予受理，造成非必須招標項目的招標投標市場上不法行為無人監管的尷尬境地。行政監管層面，非公開交易項目的檔案一般是由項目鄉鎮分管線上人員直接提交申請會議研究確定的，為了方便施工管理，檔案資料都暫時存放在具體管理項目的科室單位，很容易造成資料遺失。因縣鄉兩級交易中心沒有行政隸屬關系，行政監管部門在監管上無權查閱除檔案之外的其他資料，僅在2020年檢查中就有2個鄉鎮現場無法提供相關資料，造成監管極為被動。村級管理層面，2020年以來的檢查中發現5個行政村存在項目施工決策階段存在不規范、集體決策的會議記錄會后添加以及參加會議人員達不到法定要求等；3個行政村在信息公開上，村務公開欄中很少有項目相關擬交易項目信息、中標候選人信息的公開；在實際施工監管中，存在對項目的關鍵崗位人員的到崗率監督力度不夠，影響工程質量等問題。

5.3 法治思維不強

從招標人角度分析，部分招標人認為限額以下交易項目相對金額小，不受關注，便無視項目招標投標的相關法律法規，為達到能指定施工企業對招標項目的資質設定條件進行干涉，還有的招標人以各種理由打“擦邊球”進行直接交易或提交申請進行直接交易，影響了項目招標投標的公正性，2021年對全縣鄉鎮的100余個項目進行督查檢查，發現存在拆分標問題涉及15個項目。從投標人角度分析，因受限額以下交易項目的評標辦法的影響，投標人為獲得更大的中標概率，成立由多個自然人擔任法人的，而實際由同一人控制的施工企業，或借用多家公司的資質同時對同一項目進行投標。2020年以來有2家投標單位同時被否決投標，已經構成圍標、串標，嚴重擾亂本地招標投標的市場環境，增加了規范交易管理的難度。

5.4 業務水平有待提升

業務水平不足的原因包括以下幾個方面：一是鄉鎮村交易管理工作人員調整較為頻繁。各鄉鎮公共資源交易中心負責本級和村級項目的交易管理工作人員并沒有專項編制，一般由鄉鎮工作人員臨時兼任，人員調動、調整較為頻繁。如，淳安縣2020年以來，分管領導和工作人員調整的占比50%以上。二是招標代理機構工作人員不穩定。有7家招標代理機構代理鄉鎮限額以下交易項目，因鄉鎮村招標項目數量多，任務重，情形復雜，且來往的交通不便，所得報酬不高，影響代理機構工作人員的積極性，每年進行人員調整占比30%達以上。三是評標專家隊伍業務水平參差不齊。鄉鎮交易中心評標的經濟類、技術類的專家主要集中在鄉鎮6個中心鎮的鎮政府及部門派駐單位，符合條件的人員較少，最大的鄉鎮也就10余人符合條件。因受專業的限制，對較為復雜的項目評標，往往需要從縣公共資源交易中心的專家庫中進行抽取，影響鄉鎮交易中心交易的正常進行。

縣級監督管理部門和行業主管部門雖然每年都對從事鄉鎮村交易管理的工作人員、招標代理機構工作人員及評標專家進行2次以上業務培訓，但因人員調整過于頻繁，培訓頻次跟不上人員調整速度，造成鄉鎮交易中心工作人員整體業務水平不高，在交易過程中僅2021年就發生18次低級問題，影響了交易工作效率。

5.5 數字化水平有待深化

一是資金缺口較大。目前使用的全流程電子化招投標系統全部是由縣公共資源交易中心一家單位自籌資金開發維護，每年的費用達20余萬元以上，而縣公共資源交易中心屬自收自支的事業單位，在減費降稅的大政策環境下，幾乎沒有相應的費用收取來源，其有限的財力將無力支撐系統的正常運行提升維護。二是軟件功能還不能滿足需求。特殊類型的項目模塊未能全面覆蓋，影響系統功效的充分發揮。現有的全流程電子化招投標系統項目監管的智能化水平有待進一步提高。三是軟件的兼容性問題。現使用的全流程電子化招投標系統是由3家軟件企業共同開發的，在大力推廣電子產品國產化的趨勢下，因部分軟件的兼容性問題而不能正常運行，致使23個鄉鎮交易中心配備的電子設施不能正常使用，影響數字化改革成效的進一步顯現。

6 對策建議

6.1 加強限額以下工程項目上位管理制度的支持

建議參照政府采購管理模式(對招標采購方式和非招標采購方式分別制訂相應的規章規范)，對必須招標項目管理和限額以下工程項目管理放在同等重要位置，從某方面講，限額以下工程項目的交易、施工管理對政府的形象有直接的影響，是政府在基層的一面鏡子，建議從基層治理的角度出發，出臺相關的規章制度或文件，作為縣鄉管理限額以下工程項目規范管理的依據。

6.2 加強并重視限額以下工程項目的行業管理

進一步加強和規范限額以下工程項目的管理工作和制度建設，樹立項目無大小，管理無輕重的原則，制訂符合縣域縣情的管理辦法和規定，做到招標管理以及市場與現場聯動上都按原則和要求辦事，加大力度遏制和依法查處圍標、串標、假借資質、轉包、違法分包行為，將企業施工現場表現與市場活動聯動起來，使守信激勵和失信懲戒都有章可循。

6.3 強化法治思維的培養，做到人人依法辦事

建立有效的監管體制機制，引導人們樹立法治思維，加強對參與項目招標投標的各方主體以及相應工作人員的法治教育，時時灌輸依法辦事等基本原則，使招標人依法擔當起主體人的責任，做到不錯位、不越位，投標人依法響應招標人要求，交易中心工作人員、招標代理機構工作人員以及評標專家依法履職，規范操作，真正建立一個公平公正的交易市場環境

6.4 加大對基層招投標管理工作在人、財、物上的支持力度

建議加強交易平臺建設，建立一支相對穩定的交易管理工作隊伍，重視招標投標工作人員整體素質地提升，加強對工作人員的培訓力度，加大對鄉鎮等基層交易中心各項基礎設施的投入力度，特別是電子化交易、項目監管功能、軟件相互兼容等方面，切實讓企業、群眾感受數字化改革帶來的巨大實惠，也讓縣鄉公共資源交易平臺成為構建公平公正營商環境的一個重要載體。

6.5 將所有建設工程項目檔案全部納入統一管理

建立項目檔案管理專柜，制訂相應的檔案入檔、保管以及借閱等管理制度，將鄉鎮、部門所有政府投資項目(不區分方式交易)檔案按照既定的歸檔要求，在完成項目決算后，裝訂成冊，連同項目立項、設計規劃、招投標備案、項目合同、施工竣工及財務資料等全過程管理統一歸口入檔管理。

6.6 加大交易、監管的全過程數字化改革力度

在實現全流程電子化交易的基礎上，加大數字化改革，建立招標開標現場、評標記錄、中標企業等所有招標投標環節中的相關數字進行抓取、分析和展示，接受相關厲害關系人和廣大群眾的監督，做到工作透明化。同時利用監管平臺對出現的異常情形及時進行提示和預警，以利于監管機構有的放矢，做到清廉交易。

7 結論與討論

通過10多年鄉鎮村限額以下工程交易管理實踐，堅持依法依規，建章立制，化解廉政風險是原則；程序化實施，全過程監督是前提；加大對基層招標投標管理工作在人、財、物上的支持和數字化改革力度是保證。

隨著經濟發展和營商環境的持續改善，國家對必須招標項目額度將不斷提高，范圍不斷縮小，限額以下的招標項目將越來越多，對鄉鎮交易中心及相關監管部門的職責權將進一步提高，且對招標人的主體責任將進一步明確。如何對限額以下交易項目加強管理和監督，進一步落實招標人主體責任及預防腐敗，將對相關行業提出更高的要求。