食品安全市場監管效果的檢驗及分析

楊學莉，王慧欣，白俊花，吳 賢

（1.伊金霍洛旗市場監管綜合行政執法大隊，內蒙古鄂爾多斯 017200；2.伊金霍洛旗農畜產品質量安全中心，內蒙古鄂爾多斯 017200；3.伊金霍洛旗檢驗檢測中心，內蒙古鄂爾多斯 017200）

1 食品安全及其監管的概念與重要性

《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）中指出食品安全即為食品無毒無害、不會危害人體健康且與相關的營養要求相符[1]；而國際食品衛生法典委員會則指出食品安全是食品沒有潛在病毒和其他有害物質，不會導致人體出現不良反應，也不會引發急性中毒等危險[2-3]。食品安全監管工作是指為了建立和維護良好、有序的食品市場，我國政府對市場經營主體及其行為依法進行監督管理，并進行相應的行政執法。

食品安全是保障廣大民眾生命健康的根本，我國政府以及多數企業在早期并未對食品安全予以足夠的重視，而是將重心放在了改善落后的食品生產管理上，直至1980—1989年間才逐漸開始關注食品安全。發展至21世紀，頻頻發生的食品安全問題如染色饅頭事件以及三鹿奶粉事件等引起了全國的關注。

2 國內外食品安全現狀

近些年來，由于流動人口的增加、城鎮化進程的快速發展以及人們日益變化的生活習慣，全國范圍內開始頻頻發生食品安全事件，由此進一步增加了預防食品安全工作的壓力。進入21世紀，我國的食品安全問題已經十分嚴重，而且多數問題都是養殖以及種植過程中的源頭污染問題，與此同時，在食品的生產加工、儲藏以及批發零售等各個環節都存在諸多問題，因此強化食品安全監管勢在必行。根據世衛組織的數據，每年全球約15億的腹瀉患者中，引發孩童死亡的人數高達300萬，其中，由于致病性微生物污染食品而致死的人數占比高達70%。而近些年來，陸續發生的一些重大安全事件，如“瘋牛病”“二噁英”等都引發了全球性的恐慌[4]。

3 食品安全市場監管中存在的問題

3.1 缺乏系統而完整的食品安全法律規范

現階段，我國食品安全方面的法律，基本是由安檢標準及其法規、食品生產與流通安全標準等相關文件構成。我國目前已經頒布了《食品安全法》《中華人民共和國產品質量法》等十多部有關食品監管的法律法規。盡管如此，但由于是分段立法，各種有關食品安全的法律條款都較為分散，單個食品安全相關的法規范圍就更為狹窄。即便是有一些法規的范圍稍微寬泛點，但卻沒有確定定義以及使用時的約束與限制。

3.2 多頭執法，權責不清，協調機制相對較差

多頭執法，沒有明確界定食品監管部門的職權與責任，而且協調機制的運作效率相對較差，各食品流通環節存在較為嚴重的交叉、重疊現象，這樣較難界定每個職能部門的職權與責任。而造成這些問題的主要原因在于：①食品安全監管缺乏有力的協調機構，為統一管理食品安全監管，國務院設立了相應的監管協調機構——食品安全委員會，但卻并沒有規定其具體的職責；②同一事物由多個部門共同管理的機制，導致我國食品安全的監管效率低下，也使各部門間在工作上無法形成合力，而且在工作的聯動與協調上也存在很大的缺陷。

3.3 缺乏責任追究機制

在《食品安全法》中，缺少約束和責任追究主體失職的相關機制，監管機構僅對個人責任有明確的規定，也就是說，我國的監管部門目前在食品安全監管領域中的責任追究以及行政問責等相關的機制均不健全，而且在立法上，相應的法律規章也不完善。因此我國的監管部門在具體監管食品安全的實踐中，暴露出不少問題，如客體不清、職權不明、缺失問責主體、多同體以及異體問責等。

3.4 沒能充分發揮食品行業協會和消費者的監督作用

食品安全方面的問題，需要廣大消費者以及食品行業協會一起監督管理，僅靠政府的監管是無法徹底解決所有食品安全問題的。從食品行業協會的角度來講，近些年來，食品行業協會幾乎很少參與到食品安全監管中。與此同時，各級政府對于食品行業協會也沒有明確的定位，甚至還存在錯位。從消費者的角度來看，其批評建議權流于形式。《食品安全法》中也沒有行使批評建議權之后的保障制度以及這一權利的范圍等。而實際上，當監管與被監管主體在出現失職或違法行為后，消費者的批評與建議并未能讓其承擔不利的影響與后果[5]。

4 提高食品安全監管效果的有效措施

4.1 構建系統而又全面的食品安全法律體系

①食品安全標準體系應統一。為使安全標準與其對應的法規更配套，也更具有一致性，要對沒有制定或已經制定的食品安全標準分別進行合理的補充和及時的修訂，這樣才更有利于監控和執行食品安全相關的法律規范[6]。②將食品安全標準中存在矛盾和重疊的部分理順。為此，可安排相關的技術部門，清理各類定位不合理的食品安全標準，如推薦性標準以及行業和國家標準間存在交叉與矛盾的地方；明確制定食品安全標準的相關主體，這是統一食品安全標準與解決其職權交叉與矛盾等問題的前提[7]。如此以來，食品安全的各類標準與結構會更為協調與合理。

4.2 避免各監管部門的職權交叉、重疊以及權責不清

①為使食品安全委員會充分發揮出其監管職能，要提高其權威性。食品安全委員會可要求相關的監管部門，履行其之前沒有履行的監管職能，這樣便能使該委員會沒有實權的局面徹底發生改變。②要確定監管主體的具體職責，并對各監督部門間的工作進行協調，在此過程中，可通過法律解釋或修改法律的方式，確定食品安全的監督管理權，如用法律解釋“小作坊”等名詞，并對每個部門監管的范圍加以確定。基于上述條件更有利于落實每個監管部門具體權責，促進每個部門間的合作與銜接，并消除掉每個部門之間存在的分裂，消除多頭監管帶來的不足，并使食品的生產、銷售以及消費等整個過程的監管效率大幅度提高。與此同時，也能有效減少全程監管食品安全的行政成本。

4.3 創建和加強食品安全責任制

在食品安全領域，創建和加強食品安全責任制，并通過如下幾個方面完善監管部門與其職員的追責。①明確問責主體，加強異體問責主體。我國現階段多是以相關的行政機關體系為問責主體，如此使得問責機制形同虛設，政府也因此而失去了公信力。②確定問責對象。食品安全監管部門及其監管人員的職責要求要根據“誰主管誰負責，誰負責誰擔責”這種責權一致的原則進行確定，與此同時，也要加強追究食品安全事故責任人的責任。③擴大問責范圍。如“染色饅頭”這一事件中，應該對此承擔責任的部門主要有食品藥品監管、衛生以及工商等相關的監管部門，然而最終卻僅有寶山區相關的質檢員受到了處罰，所以要問責上述所有的監督部門，就要進一步擴大問責范圍。

4.4 加強消費者與食品行業協會監督食品安全的可操作性

雖然《食品安全法》中指出消費者與食品行業協會有監督食品安全的義務，但不具備可操作性，可從以下幾個方面進行改善和強化。①從消費者的角度來講，舉報食品安全要建立完善的保護與獎勵制度，使得消費者的合法權益與安全能得到有效保護。②從食品行業協會的角度來講，其要對本身有更為合理的定位，這樣才能將這一行業自律監管的特征和優勢充分發揮出來，同時我國政府也應對食品行業協會監督和管理食品安全進行專項立法，規定食品行業協會及其相關協會的性質和地位，最后要獎罰分明，在依法處罰違規違法企業的同時，優秀的企業也應給予獎勵和表彰。

5 結語

食品安全問題是一個全球性的難題，尤其在我國食品安全問題更為嚴重，我國之前一直采用傳統的政府監管模式，雖然歷經多年實踐，但食品安全監管的效果依然不佳。為此，本文深入分析了食品安全監督和管理等方面的問題，指出我國當前的食品安全監管存在的不足之處，如多頭監管、監管不力以及相關的法律缺失等。因此，為使我國在監管食品安全的效果上有所突破與提高，要強化和普及食品安全教育，引導民眾積極參與食品安全監管，與此同時，我國政府也要建立高質量、高素質的監管團隊，加大食品安全監管執法的強度和力度，并保證每一個食品安全監管環節的暢通無阻，如此便可保障我國生產與銷售食品的安全性，從而進一步推動我國食品業長期穩定的發展[8]。