縣域城市信用體系建設路徑研究
——以山東省煙臺市為例

牛 萌,秦偉廣

(魯東大學 商學院,山東 煙臺 264025)

1 引言

2019年山東省地區生產總值超71067.53億元。其中，人均可支配收入31597.0億元，人均消費支出20427.5億元。城鎮居民可支配收入42329.2億元，人均消費支出26731.5億元；農村居民可支配收入17775.5億元，人均消費支出12308.9億元。全省縣域經濟在山東省經濟中占據重要地位。

山東省發布公告，強調要規范和支持信用服務行業健康有序發展。同時作為自貿試驗區、RCEP、“一帶一路”倡議的重要支點，完善縣域城市信用體系建設，對加強山東省信用體系建設、促進山東省競爭實力起著舉足輕重的作用。因此，推進縣域基層治理與信用體系建設是縣域城市需要關注的焦點。

2 文獻綜述

國內的研究主要集中在兩方面。一方面主要從整體層面探討社會信用體系的建設。首先，必須從國家戰略高度進一步提高對信用體系建設的重視度(吳維海，2018；俞思念，2018；邵川，2021；段金鎖，2021)。社會信用關系的正常性，在降低經濟與社會運行成本、減少信用障礙方面起著重要的作用。其次，發展征信市場，推動信用信息公開和共享，以市場化的方式建立失信懲戒機制，這是社會信用體系建設的重要一部分(韓家平，2018；俞思念，2018；沈巋，2019)。

另外，良好的信用并不是自發形成的，是依賴于夯實的信用制度，信用體系的建設是緩解信息不對稱，對當事人的行為進行法律上、制度上與道德上的約束。信用體系建設應當有一定的邏輯層次，不能隨意想當然的提出建設路徑，應該要形成“政府主導、社會共建、信息共享、實時互動、行業自律、廣發應用、高度智能”的新格局(張建平、胡小文，2018；田華，2018；謝新水、吳蕓，2019)。最后，社會信用體系的建設需要協同治理，在政府的主導下，市場和社會中介機構的多方參與下，分類、分步驟的推進(張衛、成婧，2012；黃曉曄，2014；王翊亮、郭文波，2018)。

另外，從個別地方城市發展角度思索社會信用體系建設的路徑。為了更好地發揮城市作為社會信用體系建設的重要作用，一些示范城市在探索過程中采取的方法與路徑一定程度上值得全社會的學習(連鎮殿，2015；于鳳霞，2018；祝麗麗，2019；郭瑛琰、郝明剛，2019；何珊、金兵兵、馬小林，2020)。連鎮殿(2015)總結了榮成市、德州市寧德縣的經驗做法，認為縣域城市信用體系建設過程中要以培育信用市場為著力點，把發展信用服務業作為重要組成部分。肖振宇、翁后茹、孫陽(2020)總結了義烏市、榮成市的示范經驗，提出了江蘇省昆山市的縣域城市信用體系建設的思考。發現建設過程中存在信用管理法律支持力度相對薄弱、信用信息共享機制不夠完善等問題，并對此提出了相應的改善建議。

通過對整體文獻的梳理發現，大部分學者已經意識到了社會信用體系建設離不開政府的帶頭作用，但是對于其路徑建設還沒有一個較為普遍統一的邏輯架構，尤其是關于社會信用體系建設對經濟發展(立足于整個省市區)、現代化治理體系作用的研究較多，而聚焦縣域城市信用體系建設的研究較少，對于全省縣域城市的信用體系建設路徑缺乏系統的考量。因此，本文致力于探索構建可復制、可推廣、可創新的縣域城市信用體系機制路徑。

3 煙臺市信用體系建設的現狀及存在的問題

3.1 煙臺市信用體系建設的現狀

第一，落實頂層制度的建設。山東省煙臺市堅持落實《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》(國辦發〔2020〕49 號)、《山東省“十四五”社會信用體系建設規劃》及《山東省社會信用條例》的任務要求，先后印發了《2021年煙臺市政務公開工作要點》關于貫徹落實國辦發〔2020〕49 號文件、《煙臺市關于實施信用管理“百企示范、萬企規范”工程的意見》(煙信用辦〔2021〕9號)等文件，出臺了一系列關于信息公開質量及規范、信用修復、信用信息安全管理、新型信用監管等領域信用管理實施方案，力求完善某些重點領域信用制度，同時培育和發展信用服務市場。

第二，營造健康的金融環境。 為解決中小企業融資貴、融資難的問題，建立“應急轉貸基金”。截至2021年一季度，累計轉貸金額1300多億元，服務中小企業1045家，平均轉貸時間3.42天，為中小企業降低費用支出約53億元。

第三，多領域推進社會信用體系建設。萊州市從多領域入手推進社會信用體系建設。例如，強化從業人員的誠信建設，實施分管負責到人小組機制；健全工作人員誠信檔案；定期聽取并解決信用體系建設過程中的問題；推進服務信息公開，強化檔案領域誠信監管；積極開展誠信宣傳教育，強化其引導作用，增強群眾對守信的認同感及責任感。

第四，建設一體化信用信息共享交換樞紐。煙臺市建設全市統一的公共信用信息平臺，努力實現公共信用信息跨區域、跨部門、跨系統共享，應用大數據、云計算等現代信息技術提升煙臺市信用平臺建設和應用水平。實現煙臺公共數據開放平臺訪問量達1768553次，數據下載量723707次。

第五，樹立企業信用管理典型。定期公布信用體系建設誠信“紅榜”。例如煙臺市已有205戶市場主體自愿簽署《市場主體金融活動信用承諾書》、公布首屆煙臺市誠信示范創建企業名單，多達89家工業類企業。公布“守合同重信用”企業名單，包含近300家企業。有助于更多市場主體加入高信用群體中，推進社會信用體系建設。這是構建信用互信，樹立合作共贏理念的有效路徑，也是增強企業市場競爭力的有力舉措。

3.2 煙臺市信用體系建設過程中存在的問題

第一，各縣域地區以本區域為主、各自發展，平臺重復建設，制度匱乏等現象明顯。目前，有關信用體系建設管理的辦法(方案)大部分還停留在試行階段，起步較晚。認可的信用服務機構數量多達60多家，但實力規模相對有所欠缺，一定程度上會影響評級結果的公正性及客觀性，還容易造成市場的紊亂，不利于系統化的監管與長期發展。其主要原因可以歸結于部分縣域城市還未從根本上意識到信用體系建設的重要性，并未從硬性(政策導向、制度建設、法制建設)及軟性(信用倫理、信用道德、信用文化)條件上強調信用體系的建設。

第二，數據公開共享有待進一步提高。例如，某些縣市的信用信息資源相對匱乏、公開數據只顯示前30條，平臺數據儲備不足，并且數據查找過程復雜繁冗，辦公便民效率低下。

第三，信用信息安全體系建設有待完善。市工業和信息化局等部門多是針對法人或其他組織進行信息公開，并未覆蓋全行業、全領域、全公民的信用信息，很多公民甚至不清楚自己的征信狀況。其主要原因在于多數公民雖能意識到信用信息的重要性，但對于信息公開管理平臺的信任度匱乏，加之有信用信息盜用等情況，寧愿選擇封閉自身相關信息，導致機構采集信用信息的難度有所增加，不利于信用信息安全體系的建設。

第四，獎勵懲戒機制還需更加完善。多部門多機關共同牽頭負責信用體系建設，就可能會出現監管漏洞，導致“失信違約成本低廉”。目前煙臺市尚未進行信用風險防范的法制建設，信用監督機構的責任明確化與執行力的規范化有待進一步完善。

4 山東省縣域城市信用體系建設的路徑建議

4.1 對于山東省的縣域城市信用體系的創新建設要從理念入手

新時代社會信用體系建設要以新思想、新理念為統領，堅定“四個自信”，緊緊抓住社會信用體系建設的機遇，推進山東省縣域城市信用體系建設的科學化、規范化、制度化和智能化?？h域城市信用體系建設要構建社會信用倫理道德體系，要注重剛柔并濟，既要強化剛性的政策導向、制度建設、法制建設，又要加強柔性的信用倫理、信用道德、信用文化的培養。

4.2 從頂層制度上進行設計，加強制度的完善性

從根本上規范各部門、各機構、各市場主體的信用行為活動及管理。制定信用體系建設標準，在堅定“樹狀關系”政府賦能的基礎上完善法的賦能，解決信用資源約束問題。努力形成規劃、辦法、規范、目錄等多層次的配套制度體系，使各個領域、各個環節的信用體系建設都有章可循、有法可依。實現有人管、有人抓，將信用體系建設納入目標責任制考核，工作落實情況與單位及其主要負責人的“信用分”掛鉤，調動各地區、各級抓信用體系建設的積極性。在各地區推廣信用承諾制度，規范信用承諾標準，優化信用承諾流程，通過信用承諾來加強信用約束，規范信用行為。

4.3 縣域社會信用體系建設要加快信用信息數字化

隨著大數據、云計算、人工智能、區塊鏈技術不斷發展，信息數據化、智能化不斷提升，社會信用變得可計算、可流動、可治理，信息變得更為公開透明且復雜多變。社會信用體系建設要抓好信用信息數字化建設機遇，快速推進全省縣域一體化的信用大數據庫，以滿足多層次、全方位的服務需求，形成健全的組織系統并制定相應的發展規劃，統籌縣域城市的信用建設工作。首先，制定相應管理制度，構建縣域城市制度體系。如加強縣域社會信用體系建設信息化、數字化管理，加強信息采集、數據服務、監督懲戒的制度化規范。其次，加強縣域城市的信息采集全覆蓋。采集各機關和公用事業單位的信用信息，努力實現全覆蓋。再次，開放信用信息查詢?？梢酝ㄟ^各級政務網、互聯網、公眾號、小程序等方式查詢信用信息。例如，推動互聯網+信用、區塊鏈+信用等技術，加強縣域層面的信用數據庫、信用平臺的建設與管理，增強信用信息的流動性和透明性。最后，加強對信用信息數據庫的管理，確保信用信息的安全，避免信息泄露等問題的發生，切實保障信用主體的合法權益。

4.4 避免以縣市為主體的信用平臺重復建設

大力推進基礎信息共享，加強政府、機構及平臺間的信息溝通，解決“信用信息孤島”“信息資源冗余”等問題。對此，可以采用政府主導或“政府+專營機構”的信用平臺來實現多部門信息采集與共享，而其他多數信用平臺的信息主要來源于當地涉農金融機構，不僅要采集貸款農戶基本信息和涉農企業注冊登記等基本信息，還要收集能反映農戶生產經營、收入支出的信息，以及能反映涉農企業生產經營情況的納稅、水電繳費、不動產抵押、企業賬戶、訴訟、社保繳納等相關信息。

4.5 構建聯懲機制

在共享經濟背景下，探索政府、征信機構、平臺企業聯動的守信激勵與失信懲戒機制。首先，應制定嚴格的激勵與失信懲戒措施細則，保障有依可循。其次，可以在誠信教育、文明交通、醫療衛生等重點領域先行探索，激發聯動機制落地。

4.6 發展針對地方特色的信用模式，并從綜合管理與服務體系中針對縣域體系探索特色產業

信用體系的建設離不開產業的扶持，除了既有的信用信息收集、信息查詢、信息評估等傳統的信用服務業，更需要以大數據、云計算、共享平臺等為主的新興行業。只有主要產業和輔助產業相輔相成，信用體系才能建設得更加堅固有效。例如，在大數據背景下，要充分意識到大數據在信用信息收集及信息處理方面的便利。加之以共享平臺的相互信息共享，可以低廉高效的獲得經濟體的信用信息，并對此做出相應的投資反應決策。再如，支持第三方機構開展政務誠信監測分析，及時發布監測分析結果和預警提示信息，加強社會監督。普及企業和個人信用報告網上銀行、手機銀行等線上查詢方式，提高信用報告使用方對線上查詢方式的認可度。鼓勵支持、培育合格的征信機構、信用評級機構做大做強，學習先進的機構。又如，對于沿岸縣域城市，可以發展電商信用，構建“on-off line”聯動的跨境電商信用體系，整合供應鏈，借助物聯網技術實現五流動信息的實時跟蹤，提升跨境電商的風險防范能力。

4.7 落實信用惠民，增強民眾的信用榮譽感

主要通過信用建設讓民眾及經濟個體感受到便利及榮譽感和自豪感。例如，推出市民信用卡，對于信用良好的民眾給予一定的便利待遇(如優先優惠購票、減免抵押金等)。在醫療衛生方面，可以享受先診療后付費的服務。在鄉鎮(社區)、企業、學校開展信用教育培訓，并定期進行評選，高信用者給予嘉獎，推進民眾信用意識的培養，形成民眾對高信用的榮譽感與自豪感。