對上海實施鄉村振興戰略的觀察與思考

■杜小強 章 慧

鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業全局出發、著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標、順應億萬農民對美好生活的向往作出的重大決策。

一、鄉村振興工作回顧及成效

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從全局和戰略高度看待“三農”工作，下決心調整工農關系、城鄉關系，采取了一系列舉措推動工業反哺農業，城市支持農村。2017年10月18日，黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，明確提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”二十字方針，把農業農村發展放在優先位置，鄉村振興工作得到強有力的推進，呈現宏觀設計重長遠，中觀落實有力度，微觀實踐顯成效的良好局面，農村人氣、商業氣、煙火氣逐步提升。

（一）從宏觀層面來講，頂層設計逐步完善

習近平總書記堅持用大歷史觀看待“三農”問題，親自謀劃、親自部署、親自推動“三農”工作，提出了一系列重要思想、重大論斷，形成了習近平總書記關于“三農”工作重要論述，進一步深化了對“三農”工作的規律性認識，科學回答了“三農”工作的一系列重大理論和實踐問題。按照習近平總書記的指示要求，全國從上到下非常重視，從頂層設計角度來說，2018年中央一號文件從總體上對鄉村振興進行了謀劃部署，并陸續推進鄉村振興戰略規劃、鄉村振興促進法、黨的農村工作條例出臺，各部門針對土地、產業、金融、生態、治理、人才等鄉村建設發展瓶頸，陸續出臺了系列政策，從國家層面，對鄉村振興的熱點、難點問題，針對性的出臺了系列政策文件，有力地回應了基層訴求。比如，針對土地問題，2020年中央一號文件第二十四條明確“破解鄉村發展用地難題。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。農村集體建設用地可以通過入股、租用等方式直接用于發展鄉村產業”。再比如，錢的問題，2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》提出，到“十四五”期末，以省（自治區、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。

（二）從中觀層面來講，落實措施非常給力

上海對“三農”工作高度重視，著眼貫徹落實習近平總書記“三農”重要論述，立足超大城市特點和發展規律，不斷提高思想認識，作出了務實部署，采取了管用措施。一是思想認識有高度。上海市委、市政府主要領導、分管領導高度重視，靠前指揮，明確了上海鄉村振興的奮斗目標，實現路徑，理順了推進落實的體制機制。上海市委書記李強強調“上海必須做好鄉村振興這篇大文章”，推進鄉村振興要凸顯“三個價值”（經濟價值、生態價值、美學價值）、優化“三個空間”（新城、鎮域、鄉村）、認清“三個趨勢”（空間穩定、地位凸顯、功能復合）等。二是謀劃推動有特色。注重頂層設計，緊密聯系實際，全市成立了市、區兩級實施鄉村振興戰略工作領導小組，明確以推進“三園”（美麗家園、綠色田園、幸福樂園）工程等為抓手，構建了“1+1+35”的政策體系一套，2018年出臺的《上海市鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》和《上海市鄉村振興戰略實施方案（2018－2022年）》提出了上海鄉村振興工作推進的時間表和路線圖。三是狠抓落實有力度。注重加強機制創新，農業農村部門加強統籌協調，各部門各司其職，每年制定年度鄉村振興重點任務，實施“掛圖作戰”，采用綠燈、紅燈標識推進進度，實現常態化管理。圍繞重點工作開展督促檢查，構建“月報告、季通報、年考核”的工作機制。針對工作中發現的問題，及時形成問題清單和制度清單，切實推動問題解決。

（三）在微觀層面，發展實踐成效顯著

本市郊區各級黨委、政府，緊密聯系實際，發揮主觀能動性，積極探索實踐，形成了一批標志性成果，獲得社會各界廣泛認同。一是“美麗家園”建設促使農村面貌煥然一新。郊區環境面貌持續改善，鄉村振興示范村和美麗鄉村示范村建設穩步推進。先后四批創建了88個鄉村振興示范村，農村人居環境整治三年行動計劃按時高質量完成，實現1577個行政村全覆蓋，農村基本公共服務設施配置水平明顯提升，村容村貌顯著優化。宅基地退出路徑逐步清晰，農民建房資格認定工作有新進展，目前全市已累計完成農戶簽約退出宅基地使用權約2.3萬戶。二是“綠色田園”建設促進農業轉型升級。積極開展國家級和市級各類示范、創建活動，持續推進都市現代農業提質增效，引進了一批高質量的主體促進轉型升級。生產力布局進一步得到了優化，完成了農業“三區”劃定，農業結構不斷優化，科技創新支撐進一步突破，農業品牌培育持續推進。三是“幸福樂園”建設增強農民獲得感。農村基礎設施建設，公共服務水平得到大幅提升，農村綜合幫扶力度進一步加強，幫扶渠道進一步拓寬，郊區生活困難農戶精準幫扶實現全覆蓋。農村基本經營制度和產權制度改革進一步深化，土地承包經營權確權登記頒證率已接近100%，集體經濟造血能力進一步提升，集體收益分配的長效機制初步建立。

二、鄉村振興需要研究破解的重點問題

（一）農業農村發展資源要素問題

當前制約農業農村發展瓶頸之一是資源要素配置問題。農業農村遇到的資源要素配置問題大多是由于工業和城市優先發展導向導致，能否處理好工農關系、城鄉關系，能否獲得優先發展權，至關重要。一是農業農村發展資源要素長期處于失血、貧血狀態。長久以來的城鄉“二元分割”格局，總體上呈現出資源要素從農村向城市單向流動的狀態，一段時間內采取的“城市偏好”政策更加速了該過程。例如，在土地方面，上海的耕地面積在一段時期內呈現逐年減少的趨勢，為城市發展提供了空間。建國后到改革開放前為緩慢下降階段，1949年到1978年，耕地面積從37.5萬公頃下降到36.01萬公頃，30年減少了約4%；改革開放后30年，從1979年到2008年，隨著城市化進程加快，耕地面積加速減少，從35.58萬公頃下降到20.50萬公頃，減少了約42%。二是鄉村振興對發展的資源需求難以得到滿足。在鄉村振興戰略的指引下，農業農村呈現非常好的發展勢頭，基層干部充滿激情謀劃發展，部分企業家滿懷情懷進入鄉村，但發展空間和資源要素的缺乏，制約了鄉村相關產業配套項目落地。另外，減量化指標，如何就地平衡發展；土地收益如何取之于農，用之于農需突破。

（二）發展的不平衡性問題

鄉村振興戰略實施以來，在縮小地區、城鄉和收入差距方面，有很大改善，但發展不平衡的問題依然突出，表現在：一是城市與鄉村之間的差距。雖然鄉村在振興，農民收入在增加，但農村民生保障的短板制約仍然突出，不論從養老收入、公共服務還是基礎設施，鄉村與城市存在一定的差距。二是遠郊與近郊的差距。在近郊的村集體通過物業出租獲得了大量收益，遠郊的村莊卻為了完成糧食、蔬菜保供任務，產業發展受限，村級集體經濟收益差距巨大。三是村與村之間的差距。規劃保留村可以評選鄉村振興示范村、美麗鄉村示范村，獲得大量資源要素支持，而規劃不保留村成為了各項建設的“盲點”，各級投入相對較少。四是村莊內部的差距。示范村建設解決了諸多公共服務和基礎設施上的問題，但有的示范村僅圍繞核心區開展建設，核心區內外村民的獲得感差異較大。五是城鄉居民收入的差距。上海農村居民可支配收入增速連續高于城鎮居民，并高于全國平均增幅，2021年，上海農村居民人均可支配收入達38521元，比上年增幅為10.3%，城鄉居民可支配收入比下降到2.14，但上海農村居民收入與城鄉居民收入差距的絕對值卻逐年拉大。

（三）鄉村建設可持續性問題

鄉村建設發展需要遵循發展規律，促進鄉村建設長期可持續發展。一是特色價值保護問題。在鄉村建設過程中，需要高度重視鄉村特色價值的保護和傳承，突出地域特點，保留鄉村特色風貌。個別地方在導入新主體、新要素的同時，對鄉村原始風貌、生物多樣性、人文歷史氣息的設施、紀念性遺產、農村方言或特殊產業保護做得不夠。二是發展成本收益問題。有的地方政府投入大量資金和人力改善了鄉村環境面貌，引入的經營主體利用鄉村良好的生態環境和公共基礎設施發展農旅產業，政府承擔了環境改善和公共基礎設施建設的成本，村集體承擔了維護成本，企業獲得了利益，卻沒有與村集體和村民構建良好的利益聯結機制。三是可持續發展問題。在鄉村建設發展過程中，個別地方投、建、管、用不是一個主體，重建輕管，或重建輕用，導致后續開發利用和持續性遇到問題。鄉村公共基礎設施管護和生態環境的維護都需要投入資金和人力，而個別村集體自身缺乏造血機制，未來可持續發展壓力增大。

（四）都市現代農業轉型升級問題

近年來，上海在推進農業資源要素集聚、打造農業品牌，促進產銷對接，改變生產方式，推動綠色發展；強化科技興農，提升技術裝備水平，發展數字農業等方面取得顯著成效，但圍繞“兩個對標”（最高標準、最好水平）的要求，仍然有一些需要引起重視的問題。一是農業總產值近年來呈下降趨勢。受各種資源要素制約，農業總產值在2014年達高點后，不斷下降，2021年上海農業總產值為268.93億元，較2014年降幅達22%。二是農業競爭力不強。上海都市現代農業與荷蘭、以色列、丹麥、美國等國相比較，在農業勞動生產率、土地產出率，單位耕地面積的化肥農藥使用量方面仍然有較大差距，缺乏全產業鏈理念，大部分新型經營主體規模偏小，勞動能力不強。同時，大市場、大流通，也讓本市地產農產品難以與外省市耐儲存、適合長距離運輸的農產品相競爭。三是“小、散、弱”的問題依然突出。2020年農業“一張圖”分析顯示，上海農業實際生產用地238萬畝，地塊數量有568573塊，種植業散戶有28849家，蔬菜經營主體經營面積小于10畝的有14699個，“小、散、弱”的問題導致都市現代農業發展難以采用現代化的技術、裝備，難以有效應對自然氣候、質量安全、市場、供應鏈等方面的風險挑戰，難以做好穩產保供工作，農業比較效益不高，難以留住農民，產生農業勞動者老化弱化外地化的問題。

三、下一步鄉村振興工作展望

李強書記在上海市十二次黨代會報告中對上海鄉村振興作出了部署，十四五規劃也描繪了令人期待的鄉村美好藍圖，未來上海鄉村的經濟價值、生態價值、美學價值將不斷得到彰顯，農業農村地區將成為上海城市核心競爭力的新支撐。

（一）都市現代農業功能作用更趨多樣

以農業轉型升級，高質量發展為突破口，以推進農業數字化轉型為抓手，破解都市農業發展瓶頸，不斷提升農業質量、效益和競爭力，發揮多種功能作用。一是保障供給功能。不因農業占GDP比重小而輕視農業，也不因大市場、大流通而忽視農業，要總結疫情防控中保供工作經驗，維持一定的地產農產品保有量，拓展穩產保供內涵，進一步細化明確地產農產品數量、種類、質量方面的保供目標，以及需要的資源要素，明確各方責任，強化政策支持，形成保供合力。二是特色價值潤化功能。依托鄉村田、水、林、濕等各類自然資源，以及具有特色的生產方式，發揮水土保持、水源涵養、環境凈化、生物多樣、文化傳承等功能作用，完善彰顯上海特色、體現鄉村氣息、承載農村價值、適應城鄉需求的產業體系，吸引各類創客、游客，促進農民就業，幫助農民持續穩定增收。三是示范引領功能。都市農業發展遇到的資源要素瓶頸，要從增強城市核心競爭力，提高政治站位，提升發展能級來破解。要加快農業產業結構調整，使農業產業化、產品品牌化、產業特色化、功能生態化。要培育區域主導特色產業，以市場為載體，延長產業鏈，創建資源與市場聯結型產業集群發展模式。要引進具有影響力、競爭力的行業知名主體，提高農業的綜合質量效益競爭力和抗風險能力。強化都市農業發展的系統集成、整體突破，在農業領域率先實現質量變革、效率變革、動力變革。積極探索新路徑、新模式，展現上海理念；在生物育種、智慧農業、碳達峰和碳中和等重點領域，展現上海樣板。

（二）上海鄉村宜居宜業魅力更趨增強

上海的鄉村建設要踐行“人民城市人民建,人民城市為人民”重要理念,順應農民群眾對美好生活的向往，在外在形態風貌上，以及內在經濟實力上，都要與上海形象地位相匹配，使得農村的人為之驕傲自豪、城市里的人羨慕向往，農村魅力不斷增強。一是優化提升農村風貌形態。以人居環境優化提升為抓手，準確把握超大城市鄉村振興特點,充分彰顯出都市鄉村“三個價值”(經濟價值、生態價值、美學價值),在實施農村人居環境優化工程的基礎上,進一步聚焦村容風貌提升、生態系統治理、鄉村景觀美化、公共基礎設施提檔、長效管護機制落實等重點任務,全面提升農村人居環境質量和水平。二是繼續推進示范創建活動。要做好已建成鄉村振興示范村成果鞏固深化工作，力爭讓示范村持續發揮示范引領作用，對新創建的示范村，積極探索以示范村為引領的區域聯動發展新路徑，使示范村由“盆景”向“風景”轉變。三是大力推動鄉村產業發展。各級對推動鄉村產業重要性的認識非常到位，下一步需要進一步改善農村的營商環境，加大招商引資的力度，聚焦資源集約共享，注重產業組團發展、功能錯位布局，不斷增強鄉村的造血能力。

（三）和諧有序的治理格局更趨明顯

積極構建共建共治共享的鄉村治理新格局，總結上海疫情防控中相關做法，健全黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，健全黨建引領下“三治合一”的鄉村治理體系。一是深化村民自治。把自治作為鄉村治理的靈魂，強化村規民約的草根憲法作用，結合新形勢，不斷完善村規民約，積極探索采用積分制等方式，激發村民參與鄉村治理的積極性、主動性和創造性。二是強化法治保障。發揮出法治在發展現代農業、維護農村和諧穩定和保障農民權益方面的作用，完善農業農村立法，加強涉農執法司法，開展法制宣傳教育，健全鄉村矛盾糾紛調處化解和公共法律服務體系。三是注重德治引導。把德治作為法治與自治之間的過渡，實化德治，加強思想文化引領，開展道德載體建設，推進移風易俗。四是采用現代化的技術和管理方式為鄉村治理賦能增效。通過數字化轉型，為基層減負增能。加強數字科技和現代管理理念在各領域的運用，織牢網格化管理體系，提供精細化、便利化的保障服務。

（四）邁向共同富裕的基礎將更加牢固

努力縮小城鄉、區域、農民之間的差距，提升農村居民的獲得感、幸福感、安全感。一是促進農民收入持續穩定增長。不斷提升農民的工資性、經營性、財產性等方面的收入水平，重點關注薄弱地區、弱勢群體的增收工作，創新方式方法，充分利用好上海各類優勢，拓展農民增收渠道，加大政策支持力度，努力縮小城鄉居民收入差距。二是促進農村集體經濟高質量發展。堅持農村集體所有制，在鞏固和完善農村基本經營制度的前提下，推進農村集體經濟組織建立適應市場經濟的現代企業制度，通過盤活資源資產，提升發展能級，參與市場競爭，力爭實現穩定可持續的增長，促進集體經濟高質量發展。同時，要構建與農民緊密的利益聯結機制，強化分紅。三是不斷提升基本公共服務和社會保障水平。針對農村民生領域的突出短板，不斷改善農業農村生產生活條件，強化基礎設施建設，提升公共服務水平，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。要完善農村教育、醫療、養老等社會保障體系，降低村民負擔，重點織密筑牢低收入和特殊困難群體的兜底保障政策網，讓全體人民共享改革發展成果。