依法開展仲裁工作推動鄉(xiāng)村振興和諧發(fā)展
——奉賢區(qū)土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作的實踐

■翁 陽

開展農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作，是貫徹落實《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、保持農(nóng)村穩(wěn)定的重要舉措。為有效化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，奉賢區(qū)積極創(chuàng)建多元化糾紛調(diào)處機(jī)制，不斷推進(jìn)土地承包仲裁工作，讓土地承包糾紛調(diào)解仲裁成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的“助推器”，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定的“穩(wěn)定器”。

一、主要做法

（一）健全機(jī)制，完善隊伍，夯實仲裁工作基礎(chǔ)

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)構(gòu)。奉賢區(qū)自2006年被列為全國農(nóng)村土地承包仲裁試點區(qū)（縣）以來，緊緊圍繞法律法規(guī)，著力健全機(jī)制、理順職責(zé)、完善制度、積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解與仲裁工作。奉賢區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會自建立至今已是第五屆，目前組織機(jī)構(gòu)得到不斷完善。第五屆仲裁委會設(shè)主任1人、副主任2人，主任由區(qū)人民政府副區(qū)長擔(dān)任，成員由區(qū)政府辦公室、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、區(qū)司法局、區(qū)規(guī)劃和自然資源局、區(qū)信訪辦等部門代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表兼任。仲裁委人數(shù)由第一屆的9名增加到目前的15名。同時下設(shè)仲裁工作辦公室，區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委副主任兼任辦公室主任，日常工作由區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理站承擔(dān)。組織機(jī)構(gòu)的健全是做好土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作的保證。

2.強(qiáng)化隊伍建設(shè)，夯實工作基礎(chǔ)。仲裁員是來自全區(qū)各界熟悉農(nóng)村土地承包工作的司法、信訪、農(nóng)經(jīng)、律所等部門人員，所聘請的仲裁員從第一屆的11名增加到新一屆的21名，負(fù)責(zé)全區(qū)土地承包經(jīng)營糾紛案件的仲裁工作。聘任仲裁員時除了對專業(yè)法律知識的要求，熟悉農(nóng)村、熱愛農(nóng)業(yè)也是關(guān)鍵。管理中以提高仲裁員業(yè)務(wù)素質(zhì)為目標(biāo)，通過各種形式努力提高仲裁員的專業(yè)素質(zhì)，構(gòu)建了一支法律意識和業(yè)務(wù)能力緊密結(jié)合的成熟的仲裁員隊伍。

3.加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提升隊伍素質(zhì)。通過報刊和發(fā)放宣傳資料等方式深入宣傳土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁相關(guān)法律法規(guī)，并積極利用微信公眾號等新媒體開展宣傳工作，營造法治氛圍。多次組織仲裁員和調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，除每年參加上海市農(nóng)村土地承包仲裁員培訓(xùn)班外，區(qū)級也舉辦仲裁員、調(diào)解員培訓(xùn)班，邀請市農(nóng)經(jīng)站、區(qū)法院、院校相關(guān)專家進(jìn)行授課，在傳授政策法規(guī)的同時結(jié)合農(nóng)村實際講解具體案例，讓培訓(xùn)班不僅“量身定制”也更“接地氣”。

（二）依法受理，規(guī)范程序，確保案件審理質(zhì)量

1.配備專業(yè)人員，完善受案制度。為提升法律專業(yè)水平、規(guī)范工作程序，仲裁辦專門配備法律專業(yè)畢業(yè)人員，負(fù)責(zé)仲裁日常工作的開展，包括案件受理和咨詢，并兼職書記員。同時做好仲裁規(guī)則的公開公示工作，特別對仲裁相應(yīng)的受案范圍、申請材料、受理程序及相應(yīng)須知進(jìn)行上墻公示，真正做到依法、公開、便民、高效，更好地服務(wù)廣大農(nóng)民群眾。

2.嚴(yán)格法律文書，規(guī)范仲裁程序。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求規(guī)范仲裁法律文書的格式，確保仲裁法律文書的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。嚴(yán)格仲裁程序，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》規(guī)范申請和受理、開庭、裁決和送達(dá)等仲裁程序。根據(jù)農(nóng)村實際情況，進(jìn)一步加強(qiáng)仲裁文書的送達(dá)程序，由于當(dāng)事人在村里的居住地址不固定、長期外出務(wù)工等原因，通過郵寄往往無法送達(dá)當(dāng)事人。仲裁委安排書記員同街鎮(zhèn)調(diào)解辦、當(dāng)事人所在村級組織的2名以上代表到農(nóng)戶所在的“宅基田頭”直接送達(dá)仲裁文書。

3.注重“庭前庭后”，確保辦案質(zhì)量。為進(jìn)一步提升辦案質(zhì)量和效率，仲裁庭嚴(yán)格辦案程序的同時加強(qiáng)“庭前庭后”工作。在開庭前召集仲裁員對案件進(jìn)行梳理熟悉，審閱仲裁申請書和相關(guān)證據(jù)，了解整個案件的來龍去脈，把握雙方爭議的焦點和庭審的關(guān)鍵，為開庭審理做好充分準(zhǔn)備。庭后組織仲裁員對案件進(jìn)行評議，形成裁決意見，依法制作裁決書。

（三）上下聯(lián)動，左右協(xié)同，建立多元化調(diào)處機(jī)制

1.完善組織體系，落實基層責(zé)任。各街鎮(zhèn)都成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解委員會，由街鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門人員組成，依托農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建立糾紛調(diào)解辦公室，全區(qū)共聘請街鎮(zhèn)級調(diào)解員29名，村級調(diào)解員132名，負(fù)責(zé)本區(qū)域農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件的調(diào)解工作，在糾紛調(diào)解中發(fā)揮著不可小覷的作用。

2.推行下沉式服務(wù)，形成工作合力。加強(qiáng)對各街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解部門指導(dǎo)的同時，積極推動“下沉式”調(diào)解模式，重心下移、力量下沉，由區(qū)調(diào)解人員主動走進(jìn)基層，面對面調(diào)解糾紛，努力做好每一件糾紛訴求，提高農(nóng)民群眾的獲得感和滿意度。根據(jù)個案實際情況，2021年一起土地流轉(zhuǎn)費欠費案件，仲裁庭到當(dāng)事人所在村進(jìn)行開庭，最終雙方達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，被申請人依法支付了所欠流轉(zhuǎn)費，定紛止?fàn)幍耐瑫r也起到了普法宣傳的作用。

3.加強(qiáng)協(xié)作溝通，建立聯(lián)動機(jī)制。積極加強(qiáng)和區(qū)法院、區(qū)司法局的溝通和協(xié)作，探索和開拓多元化解決農(nóng)村土地承包糾紛的新渠道，確保區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委與區(qū)法院、區(qū)司法局三方聯(lián)動調(diào)處糾紛機(jī)制的長期聯(lián)席制度,不定期開展交流活動，對解決農(nóng)村土地承包糾紛、辦案過程中遇到的疑難點及涉及相關(guān)部門的行政訴訟案件，進(jìn)行與會討論，提高糾紛調(diào)處效率。同時仲裁委審理仲裁案件的專業(yè)性也得到了區(qū)法院的認(rèn)可和支持，區(qū)法院在涉及土地承包經(jīng)營糾紛案件立案時，都會建議和引導(dǎo)當(dāng)事人到區(qū)仲裁委進(jìn)行仲裁申請，這種密切協(xié)作關(guān)系能更有效地化解糾紛，方便農(nóng)民的維權(quán)之路。

（四）硬件完善，服務(wù)提升，提高仲裁工作質(zhì)效

1.完善辦公區(qū)域，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境。區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會為方便接待群眾來訪，對農(nóng)村土地承包仲裁立案場所進(jìn)行了升級，利用仲裁受理室、仲裁合議室打造“一站多點”服務(wù)功能，推行“辦公區(qū)域便民化”，仲裁受理室兼具信訪接待室、合議室、調(diào)解室等功能。碰到糾紛咨詢、案件受理，工作人員主動“下樓”面對面接待，實現(xiàn)了辦公區(qū)域“最小化”，服務(wù)空間“最大化”。

2.提升服務(wù)意識，堅持以人為本。提高硬件的同時，區(qū)農(nóng)村土地承包仲裁委員會更注重軟件的提升，不斷轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升服務(wù)意識。仲裁辦人員接待受理案件規(guī)范合法，更是細(xì)致耐心，碰到申請人文化水平不高，會反復(fù)詳盡地告知如何提交仲裁申請書和相關(guān)證據(jù)材料；仲裁庭開庭過程中，碰到聽不懂普通話的老年農(nóng)民，仲裁員會用當(dāng)?shù)卣Z言和當(dāng)事人進(jìn)行溝通；仲裁案件中碰到過當(dāng)事人是殘疾人，仲裁委主動幫當(dāng)事人聯(lián)系法律援助……仲裁委始終堅持以人為本，不斷提高為民服務(wù)的意識。

3.堅持調(diào)解優(yōu)先，實現(xiàn)案結(jié)事了。土地承包糾紛案件的審理結(jié)果往往會在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生群體性效應(yīng),所以仲裁委在審理案件時會慎之又慎。為不激化矛盾，穩(wěn)定社會和諧，在處理土地承包糾紛時，根據(jù)自愿和合法的原則先行進(jìn)行調(diào)解，向當(dāng)事人宣傳相關(guān)法律和政策，提高當(dāng)事人的法律意識，消除對立情緒，促使雙方言歸于好，化干戈為玉帛，實現(xiàn)“案結(jié)了事”到“案結(jié)事了”的轉(zhuǎn)變。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》規(guī)定，仲裁庭在開庭時，會在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，仲裁庭依法制作調(diào)解書。2021年仲裁委受理的12起仲裁案件中，有3起仲裁案件就是通過仲裁員當(dāng)庭調(diào)解，耐心釋法明理后，雙方當(dāng)事人當(dāng)庭自愿達(dá)成和解協(xié)議，取得了良好的社會效果。

二、取得的成效

（一）維護(hù)了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益

開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁，就是運用法律武器來保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不受侵害，這為解決農(nóng)村土地承包糾紛找到了一條有效的途徑，仲裁委也將“便民高效”貫穿工作始末，仲裁也越來越被農(nóng)民所熟知和認(rèn)可，逐漸成為了農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解的“主力軍”，通過開展土地承包糾紛調(diào)解和仲裁，有效解決土地承包中存在的久而未解的問題，尤其是解決一些歷史遺留問題，切實維護(hù)弱勢農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處窗口連續(xù)被評為奉賢區(qū)文明窗口；農(nóng)村土地承包管理政策宣傳獲得奉賢區(qū)“宣傳大篷車”巡回下鄉(xiāng)優(yōu)秀項目。

（二）促進(jìn)了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定

由于農(nóng)村土地不斷增值，農(nóng)民對土地愈加珍惜，加之法律意識不斷增強(qiáng)，因土地糾紛引發(fā)的農(nóng)民上訪案件時有發(fā)生，而且增加了農(nóng)村不穩(wěn)定因素。近年來，奉賢區(qū)通過開展土地承包糾紛仲裁調(diào)解工作，將農(nóng)民無序上訪變?yōu)楹戏ㄉ暝V，農(nóng)民因土地而越級上訪的現(xiàn)象明顯減少，糾紛仲裁案件總體數(shù)量也呈現(xiàn)逐年減少趨勢，緩和了農(nóng)村人地矛盾，更好地實現(xiàn)了社會公平，維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定。2021年奉賢區(qū)共接待、受理群眾糾紛60起，其中調(diào)解48起，仲裁委受理糾紛案件12起（其中調(diào)解3起，裁決9起）。

（三）提高了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平

通過土地承包糾紛調(diào)解工作的有力有序開展，農(nóng)村人地矛盾逐年減少，流轉(zhuǎn)費糾紛穩(wěn)妥解決，有效保障了農(nóng)民的合法收益，在“長治久安”的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境下，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的信心越來越足，將土地流轉(zhuǎn)出來的意愿也越來越強(qiáng)烈，近幾年，奉賢區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率持續(xù)增長并保持在90%以上。

三、存在問題

（一）糾紛調(diào)處過程存在困難

土地承包糾紛調(diào)處和仲裁審理過程中,可能會出現(xiàn)比其他一般民事糾紛更加難以處理的問題。農(nóng)民文化程度較低，欠缺法律知識和法律意識,對自己的主張往往不能提供有效的書面證據(jù),給案件事實的認(rèn)定帶來一定的難度。農(nóng)民對仲裁的嚴(yán)肅性和權(quán)威性認(rèn)識不足，往往有拒收仲裁文書，不到庭參加審理活動，違反仲裁庭紀(jì)律，在庭上喧嘩吵鬧等情況發(fā)生。

（二）信息化建設(shè)程度不夠

信息化建設(shè)有利于提高仲裁效率，提高工作質(zhì)量，目前仲裁沒有一套系統(tǒng)的信息化管理系統(tǒng)，多停留于紙質(zhì)辦公，不能隨時掌握案件的實時動態(tài)，離建立一個信息化、現(xiàn)代化的仲裁庭目標(biāo)還有一定距離。

（三）涉及糾紛種類繁多復(fù)雜

雖然看似土地承包糾紛,但卻牽扯到其他矛盾，而且涉及矛盾種類繁多,各類問題層出不窮。糾紛處理過程中有的涉及承包家庭成員內(nèi)部之間的權(quán)屬爭議、鄰里之間的矛盾，還有農(nóng)村土地征用引發(fā)的承包地糾紛、宅基地買賣引起的承包地糾紛等各類問題，給案件的立案和調(diào)處都帶來一定難度。

四、下階段工作

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳

加大宣傳力度，把學(xué)習(xí)宣傳政策法規(guī)作為一項長期性、基礎(chǔ)性的工作來抓，加大農(nóng)村普法力度，加強(qiáng)基層干部培訓(xùn)，提高各級干部依法行政的意識和農(nóng)民依法維護(hù)自身權(quán)益的自覺性，要重視農(nóng)民思想道德教育，重視法制建設(shè)，建全自治、法治、德治的鄉(xiāng)村治理體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供安定有序的社會環(huán)境。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)信息化建設(shè)

建立仲裁信息化管理系統(tǒng)，完善硬件配備，強(qiáng)化仲裁員、書記員的信息化應(yīng)用能力，在加強(qiáng)法律文書檔案信息化管理水平同時，逐步實現(xiàn)仲裁案件的立案、開庭、裁決、歸檔等全程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的工作格局。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化隊伍建設(shè)

圍繞土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作的法制化、規(guī)范化、經(jīng)常化、制度化，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁能力建設(shè)，不斷提高仲裁員和調(diào)解員業(yè)務(wù)素質(zhì)和技能，妥善處理糾紛調(diào)處中的各類問題，打造一支“法律知識精、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、實踐經(jīng)驗豐富”的調(diào)解仲裁隊伍。