建立和完善我國農產品食品安全保障體系研究

敖淑楠，張 卓，雒江渭，包想梅，馮萬萬，李宏強

（蘭州石化職業技術大學，甘肅蘭州 730207）

我國是農業大國，農產品是農民生產的主要商品，是農民的主要收入來源，保證農產品食品安全，是鞏固鄉村振興的必要途徑，也是我國目前必須聚焦的問題。但是近年來頻繁出現的食品安全問題動搖了人們對農產品安全生產的信心，如三聚氰胺事件、廣州毒豆芽事件、2022年“3·15”晚會曝光的土坑酸菜事件等。為重塑人們對農產品食品安全的信心，建立和完善我國農產品食品安全保障體系勢在必行。本文從法律、監管、生產3個方面，對我國農產品食品安全保障體系進行研究。

1 法律體系

1.1 農產品食品安全立法體系

我國農產品食品安全立法體系是指我國農產品食品安全的部門規章、行政法規和地方性法規等一系列法律規章制度組成的法律體系。如管理農產品食品安全質量的法律，有《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國種子法》等；相關部門規章有《無公害農產品管理辦法》《農產品產地安全管理辦法》《農產品包裝盒標識管理辦法》等；相關的行政法規有《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《乳品安全質量監督管理條例》等。地方為落實中央對于農產品嚴格監管的力度，也紛紛頒布地方法規，如《鄭州無公害農產品管理辦法》、寧夏回族自治區及新疆維吾爾自治區的《農產品質量安全法》等。但立法體系尚有待完善的地方，如農產品的質量安全負責主體問題，目前界限尚不清晰，農產品生產者除了企業、家庭牧場和養殖戶，還有許多散戶，由于這類農產品生產者缺乏農產品科技知識，且自身專業素養不足，容易導致在生產農產品時出現農藥、獸藥等農業投入品的濫用、不規范使用等情況，甚至出現違法違規的現象，而由散戶生產的農產品一旦出現安全問題，責任很難追溯回散戶本身[1]。在監管方面，相關監督檢查的措施尚不完善，存在法律監管盲區，如對于“一定生產規模的農戶”劃分界限模糊，標準由相關的縣級人民政府農業行政主管部門確定，強化有關部門的執法銜接和配合，明確標準界限，是強化監管的途徑。在法律保障方面，許多領域缺乏具體的法律依據，《中華人民共和國農產品質量安全法》作為一部促進農業和農村經濟發展的法律，缺乏一定的具體適用空間，也缺乏一定的時效性，如當前直播帶貨的興起，對于農產品生產流通有著極為重要的作用，當前缺少這個領域的相關法律。

1.2 懲罰體系

我國現在對于主要農產品生產者的經濟違法也有一整套有效的經濟懲罰的體系。從民事賠償責任到刑事責任，我國的農產品安全保障體系提高了違法者的違法成本，加重了違法責任。

但在違法者的處罰力度上，有一定的處罰過輕問題，如重大事故中的監管人員監管不力，僅是行政處罰，顯然過輕；對于具有大量經濟效益的農產品生產企業來說，違反《中華人民共和國農產品質量安全法》的違法成本僅為最高2萬元，顯然不足以彌補企業違法給社會帶來的損失；對于價格不高的快消品，相關處罰規定是3～10倍的懲罰性賠償，因其價格不高，賠償顯然不足以起到法律的威懾作用[2-3]。因此，在加重農產品質量安全違法責任的同時，也要注意到相關處罰的輕重問題，保證懲罰體系做到公平公正、覆蓋面到位。

針對以上情況，筆者建議針對具有高額經濟效應的生產主體，應該以違法效益的倍數、生產規模、資產水平進行處罰；針對生產低值農產品的生產主體，應該以固定數值進行處罰。此外，生產主體的分類劃分對處罰實施有重大影響，因此應該對不同種類的生產主體進行細致劃分，進而做到處罰金額的適配。

農產品安全保障的懲罰體系，是保障農產品安全的有力武器，完善相關體系的建設，能夠讓生產主體、流通主體對違法利益和違法成本作出更有效的權衡，從而起到威懾作用，重塑農產品行業從業人員的法律觀念，凈化農產品行業的風氣。

2 監管體系

2.1 監管組織

新時代社會主義新經濟的到來，使食品檢測行業的監管難度更大，為適應新的發展要求，2018年3月，國務院根據大部制改革方案，撤銷了國家質量監督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局和國家食品藥品監督管理總局。此前屬于三個部委監管的食品安全職責統一由新組建的國家市場監督管理總局擔任。這樣的改革，讓食品安全的監管更加統一和集中，可有效打擊“九龍治水”的情況，減少監管機構的數量，提高了政府部門的監管效率。新組建的國家市場監督管理總局，使當前的監督機構分工更加明確，國家市場監督管理總局負責食品安全的總體監管，國家衛生和健康委員會負責食品安全的風險評估，農業農村部負責食用農產品的生產監管和質量監管，海關總署負責進出口食品的安全，工信部對食品的工業處理流程進行監管，公安部則是打擊食品方面的違法犯罪。以國家市場監督管理總局為首，5個部門協同合作的模式，使我國的食品安全監管更加有力。

2.2 檢測資源

除了優化組織體系，近年來，我國也加大了食品安全檢測體系的建設力度。目前，全國已有1萬多個縣建立了相應的食品安全管理機構和技術支撐體系。這些機構在加強對生產加工環節和流通銷售環節安全管理方面發揮著重要作用。2016—2021年我國食品安全檢測市場規模穩步增長；數據顯示，2019年我國食品安全檢測產業市場規模達834.9億元。預計2022年我國食品安全檢測市場規模將達 1204億元。我國食品快速檢測的投入規模約占食品檢測總投入規模的30%。數據顯示，2016年、2017年國內食品快速檢測市場規模分別為19.68億元、29.77億元，預計2017年至2022年的年度復合增長率為25.24%，到2022年國內食品安全快速檢測市場規模為91.75億元[4-5]。

我國擁有大量的基礎檢測資源，然而，資源利用效率和支持仍不足以滿足日益復雜的農產品生產監管需要。對此，本文提出了以下建議：①優化現有食品質量分析的監測控制體系，并構建農產品加工環節的質量檢測認證體系；②建立省級食品抽樣檢測管理信息共享平臺，切實有效加強各級檢驗鑒定機構行業標準統一，提高食品抽查檢測信息管理工作效率，相關工作單位要采取措施積極配合維護好平臺數據信息共享安全，注意數據發布的及時性，并及時清理過期信息，確保各級食品監督檢驗和檢測依法有序進行。

2.3 監管執行體系

我國對農產品安全的監管執行主要以專項整治為主，如對農產品在農貿市場、貿易市場等地的流通體系進行規范整治，重點排查農村的消費市場，提高農產品的安全供應和達標水平，建立一套農產品的風險隱患監督流程；提高農產品質量安全水平，引導生產主體根據農產品生產標準和市場準入機制規范化、標準化生產，并推廣使用信息追溯平臺，加強農產品從生產到流通的抽檢和核查處置機制。

此外，農業農村部印發《關于加強鄉鎮農產品質量安全網格化管理的意見》（以下簡稱《意見》），對農業農村領域農產品網格化管理進行了探索，是監管執行方面的重要嘗試和探索。《意見》規定，要區域定格，將最小網格劃分為生產主體，通過網格、協管員等方式，開展網格化巡查、定期隨機取樣檢查，提供一定的技術教育和培訓，強化執行層面的面對點作用，切實提高監管執行覆蓋面，為保障農產品安全保障發揮重要作用。

3 生產體系與認證體系

我國的農產品安全生產體系和認證體系主要包括良好農業規范（Good Agricultural Practices，GAP）、有機食品、綠色食品和無公害食品認證。

我國的GAP標準是根據USDAGAP和GLOBALGAP等條款制定的，選擇了適合我國農產品生產情況的內容作為依據，摒棄了只適用于其他國家生產情況的相關內容，GAP標準包括農業生產安全、農業生產質量、農業環保標準和生產者社會責任4個方面，進而對我國食品安全體系提出了嚴格的要求。GAP采用HACCP識別、評價和控制食品安全危害，要求食品生產者遵守相關法律法規，在每個生產者都遵守的情況下，形成一個良性的生產-銷售循環，也營造一個適合農產品生產的農業環境，平衡好生產和環保的關系。

在有機食品方面，有機產品的認證標準由原國家環境保護總局有機食品發展中心制定，現由國家市場監督管理總局認證認可技術研究中心提供學理支撐和政策建議；綠色食品和無公害食品的標準則由農業農村部制定，綠色食品的相關標準是綠色食品生產過程中必須遵守的國家行業標準，它對生產技術的嚴格要求是綠色食品質量認證的保證，無公害食品的標準主要包括無公害食品的行業標準和農產品安全質量國家標準，前者由農業農村部制定，給無公害食品的認證提供了依據，后者由原國家質量技術監督檢驗檢疫總局制定。

在認證環節中，農產品安全監管相關行業的強制性產品環境認證內容通常包括食品產地環境安全性認證、生產或經營的過程環境監督檢查、產品現場衛生環境抽檢、監督場所衛生環境檢查及監督抽樣檢驗抽樣等，認證產品類型按主要功能可以粗略分為認證強制性產品型安全和涉及農業安全生產及經營安全操作過程安全的認證，農產品環境安全的認證產品很多屬于強制性的產品型認證。

4 結語

目前，我國農產品安全和保障安全體系 比較健全，在安全法律、監管、生產過程等諸多環節已經做出過諸多改革舉措，體系架構的合理構建工作已有階段性成效，對于保證人們生命安全與安全生產有積極的組織保障作用。同時，隨著我國進入新時期，社會發展形勢日趨復雜，負責農產品安全保障的有關部門和基層部門仍需調整組織結構，立法機關需要根據新形勢完善相關法律，對于農產品檢測的相關標準和認證需要更多的靈活性，完善追溯體系，做到全流程的農產品安全保障。