湖南“五個創(chuàng)新”探索宅改新樣本

楊璐璐

在新一輪農村宅基地制度改革試點進程中，湖南省按照中央決策部署和農業(yè)農村部具體要求，扎實推進瀏陽、汨羅、寧遠和鳳凰等4個縣（市）農村宅基地制度改革試點工作，通過宅改思路、體制機制、工作方式、管理手段和宅改目標等“五個創(chuàng)新”，努力探索全國宅改新樣本。

一、底線原則與要素放活相結合，宅改思路持續(xù)創(chuàng)新

一是堅持“四條”底線。納入全國試點的4 個縣（市）堅守耕地紅線，嚴控農地轉用，拆除騰退出來的宅基地，優(yōu)先復墾為耕地。堅持保障農民基本居住權，“空心村”改造騰退出來的土地優(yōu)先用于滿足農民新增宅基地需求。堅持宅基地盤活中保護農民土地權益，構建利益共享機制。堅持保障農民成員權，不以戶籍和承包地放棄作為資格權放棄的前提。

二是夯實基礎工作。房地一體確權登記頒證基本完成，宅基地基礎信息調查完成率達98%，且均開展了農村宅基地數據庫建設。根據湖南省有關加強村莊規(guī)劃的文件精神，4 個試點縣（市）均建立了歷史遺留問題臺賬，分類規(guī)范解決農村宅基地違法違規(guī)問題。推動“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制。瀏陽率先實施了“市鎮(zhèn)同步、鎮(zhèn)村一體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片”規(guī)劃編制模式，汨羅村莊規(guī)劃編制工作全部完成。

三是開展制度創(chuàng)新。湖南省政府印發(fā)了涉及農村住房建設管理、農村住房質量安全及其住房建設合理用地等指導性文件。4 個試點縣（市）從制度層面破解跨村組建房、“空心村”整治、建房空間不足、產業(yè)盤活、風貌管控等難題，共出臺40 多項制度文件。

四是緊扣“三權分置”。以農村宅基地“三權分置”實現形式為前提，圍繞宅基地規(guī)范管理、多元化盤活利用、農民權益保障和基層自治的“四條主線”展開實踐探索。4 個試點縣（市）開展了農村宅基地資格權認定工作，頒發(fā)資格權證。建立了“一個窗口對外受理、多個部門聯動審批、‘六到場’勘測、常態(tài)化動態(tài)巡查”的宅基地申報審批機制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法力量。2020 年以來共審批農村宅基地8000多宗，基本實現農戶新增建房合理用地應保盡保、應批盡批。探索“跨區(qū)流轉+擇位競價+合作建房+集中統建”的住房供地模式、“使用權流轉+產業(yè)經營”的集體經濟發(fā)展模式、“有償使用”的歷史問題處置模式、“騰退指標+集體收儲”的閑置土地統籌利用模式。建立農村集體經濟組織收取的宅基地有償使用費、宅基地流轉和盤活利用等收益由集體成員共同分享的分配制度。

二、常態(tài)化治理與運動式治理相結合，體制機制持續(xù)創(chuàng)新

一是高位推動宅改。湖南省委、省政府高度重視，把農村宅基地制度改革作為一項重要的民生工程來抓，多次聽取工作匯報、專題調度，進行部署安排，試點縣（市）均成立由黨政主要領導任組長、分管領導負責的領導小組，堅持把改革試點作為“一把手”工程。2021 年3 月，省委、省政府明確了宅基地制度改革試點的時間表、任務書、路線圖、責任制。

二是系統謀劃重點。瀏陽市發(fā)揮縣域經濟發(fā)達優(yōu)勢，重點探索使用權流轉機制，形成使用權跨村組流轉、城鄉(xiāng)合作建房、集中居住的實踐及“風貌管控+”的閑置盤活模式。鳳凰縣屬于湘西民族地區(qū)、旅游景區(qū)，重點探索傳統民居盤活和文旅產業(yè)融合發(fā)展。寧遠縣屬于湘南丘陵地區(qū)和傳統農業(yè)主導區(qū)，重點探索自愿有償退出機制，形成分類型盤活的實踐。汨羅市屬于洞庭湖區(qū)，重點探索宅基地有償使用制度，形成退出整治和集中居住的實踐。

三是專班合力推進。組建“三級專班”，統籌各個部門力量，在明確職能職責的基礎上，加強協調配合，協同推進試點。堅持“三級書記”抓宅改，建立“縣—鄉(xiāng)—村”三級聯動機制和“縣級領導聯鎮(zhèn)聯村”工作機制。

四是督查考核到位。湖南省委農辦、省農業(yè)農村廳建立分片聯系包干機制，把試點工作納入黨委、政府重要議事日程和年度重點改革事項、督查計劃、績效考核內容。試點地區(qū)分別建立了包括調度、信息、督查、考核等方面的工作制度，比如“五納入”工作法、領導小組例會制度、檢查指導制度、監(jiān)督考核制度、工作信息報送制度等。

五是相關配套跟進。采取增加經管站人員、配套資金、外聘技術人員等方式，強化試點工作保障，確保了試點工作“有人管事”“有錢辦事”“有技術支撐”。省財政廳加大對改革試點工作的支持力度，落實工作經費1050萬元。試點縣（市）合計安排財政資金13000 多萬元，專項支持試點工作。

三、專家參與與廣泛動員相結合，工作方式持續(xù)創(chuàng)新

一是專家參與意見。湖南省農業(yè)農村廳牽頭組織省直有關單位，聘請國家部委和科研院所相關專家教授組建專家組，深入4 個試點縣（市）、34 多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，156 個行政村開展調研，訪談農戶6489 戶農戶。摸清改革中存在的問題、薄弱環(huán)節(jié)及其原因，有針對性地提出改進措施。

二是基層工作主動。汨羅市桃林寺鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以讓100%的群眾受益為工作目標，確立有償使用收費標準和收費范圍。羅江鎮(zhèn)干部“每日兩會”推進改革，討論解決辦法，不斷完善改革方案。

三是強調民意優(yōu)先。汨羅市桃林寺鎮(zhèn)三新村創(chuàng)新鄉(xiāng)村“五治”方案，形成“政治+帶頭人、法治+明白人、德治+好模范、自治+志愿者、智治+互聯網”的鄉(xiāng)村治理網絡。汨羅鎮(zhèn)武夷山村形成9 個社團，吸引3500 多名村民參與。

四是營造宅改氛圍。省委農辦、省農業(yè)農村廳編印農村宅基地管理法律法規(guī)政策口袋書1 萬余冊，并制作音視頻廣泛宣傳。試點縣市均舉辦了培訓班培訓業(yè)務骨干。同時，充分利用各類媒體進行宣傳發(fā)動。以屋場為單位開展“夜話”，比如汨羅“羅江夜話”戶主會、寧遠“堂屋夜話”，打通民意和政策之間的橋梁。

五是責任體系明確。4 個試點縣（市）均建立了責任落實“一清單”機制，將責任分別細化到部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村組，確保人人肩上有責任、個個身上有任務。涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實施直接責任主體，村集體經濟組織充分發(fā)揮村民自治作用，成立村民建房理事會，協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）搞好村民建房的用地管理和日常巡查等相關工作。

四、硬技術拔高與軟思想提升相結合，管理手段持續(xù)創(chuàng)新

一是搭建信息平臺。建成縣級農村宅基地信息共享管理平臺，將農村宅基地資格權認定、房地一體確權登記頒證、“多規(guī)合一”規(guī)劃編制、基礎信息調查等相關數據導入，形成便民服務“一云端”、申請審批“一條鏈”、巡查監(jiān)管“一張網”、數據管理“一個庫”、綜合利用“一中心”的“五個一”的大數據統一管理，為規(guī)范宅基地審批管理和綜合利用提供平臺支撐。

二是保障村民建房合法有序。推進數字化監(jiān)管+網格化監(jiān)管+標準化監(jiān)管。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推行利用無人機、視頻監(jiān)控等科技手段進行動態(tài)巡查監(jiān)管，通過平板電腦APP 和GPS 硬件實行“六到場”制度的全過程監(jiān)管。建立“網格監(jiān)督、村組管理、綜合執(zhí)法、分片督導”相結合的網格綜合監(jiān)管體系，建立“包干+巡查+執(zhí)法”的宅基地監(jiān)管機制。強化村民建房施工安全監(jiān)管。

三是制定村規(guī)民約。為改變群眾宅基地私有觀念，4 個試點縣（市）均制定《民主管理宅基地村規(guī)民約》，各村成立宅基地管理理事會，引導村民嚴格執(zhí)行“規(guī)劃先行、先批后建、一戶一宅、適度集中、面積法定”的審批要求和建房“八不準”，引導群眾形成“宅基地不是祖業(yè)、是集體資產”的觀念。

四是壯大集體經濟。通過收益分配機制改革，集體從宅基地和農房流轉中提取10%～30%不等的集體收益金和統一整治收儲開發(fā)的增值收益，合作經營模式中獲得按股分紅。集體經濟組織利用有償使用費“以獎代投”，撬動3～10 倍的社會資金，成為產業(yè)發(fā)展、基礎建設、公益事業(yè)的重要“源頭活水”，增加了村級集體經濟收入。鳳凰縣2021 年盤活利用閑置宅基地368 宗56 畝，傳統村落村集體資源入股年收益達5 萬～30 萬元。寧遠縣共流轉閑置宅基地1772 宗近227.8 畝，增加村集體收入4301 萬元。

五、新興業(yè)態(tài)與村莊發(fā)展相結合，宅改目標持續(xù)創(chuàng)新

一是打造現代居住小區(qū)。圍繞閑置宅基地退出、新建住房剛需矛盾，探索布局富有湖南地域特色和鄉(xiāng)土人情的村民集中居住點，進行建筑風貌管控，引導村民建筑安全適應、外墻風貌美觀大方的農村村民住宅。瀏陽市沿溪鎮(zhèn)沙龍村蝴蝶花園、汨羅市汨羅鎮(zhèn)武夷山村高坪屋場和瞭家山社區(qū)成為新型村落的典范。

二是盤活閑置資源發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)。4 個試點縣（市）積極探索閑置宅基地和農房盤活利用，以出租、入股、合作、自營等方式發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化研學、游樂園、體驗館等項目，盤活主體以多主體參與的合作經營方式為主，既有以村委會牽頭、農民強強聯合的自籌聯合開發(fā)模式，也有與社會資本（旅游公司）合作聯合開發(fā)模式。汨羅市長樂鎮(zhèn)長樂古街、青獅村飛翔傘項目，汨羅鎮(zhèn)“羅城故事”網紅打卡農家樂，瀏陽市張坊鎮(zhèn)田溪村“松山屋場”農耕文化研學、“紫陽灣移民幸福屋場” 親子游樂園，鳳凰縣麻沖鄉(xiāng)竹山村傳統苗族村落“竹山鄉(xiāng)居”旅游景區(qū)等已經成為全國鄉(xiāng)村振興的示范典型。

三是建設美麗鄉(xiāng)村。抓好農村“空心房”和舊房子改造提升，建設宜居村莊，提升村居環(huán)境。瀏陽市張坊鎮(zhèn)田溪村對54 棟農村居民房屋進行改造，并繪以風景、民俗、社會主義核心價值觀等墻畫，有效植入“旅游+”“生態(tài)+”“文化+”等模式，全方位提升村民居住環(huán)境和精神文化生活。汨羅市應“拆”盡拆，提質環(huán)境，結合農村“四房”整治，拆除“空心房”368 萬平方米，鼓勵村民將零散地用于建設生態(tài)菜園、休閑游園。

四是推動實現共同富裕。“宅改”為村民搭建了多個增加收入的路徑，將改革紅利直接“裝進”農民的腰包，大大增強了農民的獲得感、幸福感。瀏陽市古港鎮(zhèn)梅田湖村以“村鎮(zhèn)+公司+農戶”的模式盤活，村民每年分紅20 萬～30 萬。寧遠縣灣井鎮(zhèn)大鳳村，以宅基地資源與文旅集團合作開發(fā)建設“地球倉”民宿、游客休閑中心，實現旅游收入近30萬元，村民人均收入達到10800 元，是2010 年的2.7 倍。鳳凰縣廖家橋鎮(zhèn)拉毫村“拉毫·森林民宿”、麻沖鄉(xiāng)竹山村“竹山鄉(xiāng)居”旅游、江鎮(zhèn)雄龍村“鳳棲山居”等旅游和民宿產業(yè)，直接帶動當地就業(yè)崗位251個，實現人均增收2000 元以上。