中國地方財政支出的碳減排效應研究
——基于新型城鎮化調節效應的實證分析

趙 哲，譚建立

(山西財經大學財政與公共經濟學院，山西 太原 030006)

一、問題提出

跨入新世紀以來，中國經濟發展取得舉世矚目的成就，而經濟持續高速增長伴隨的能源效率低下、污染排放嚴重等一系列問題也亟需關注。《BP世界能源統計年鑒2021》數據顯示，中國在2020年是為數不多的幾個能源需求增長的國家之一，碳排放連續四年保持增長態勢，在全球碳排放總量中的份額增加至31%。習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表講話，宣布中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。作為能源需求持續擴張的發展中國家，碳減排目標仍以保證經濟增長為前提，這意味著中國溫室氣體減排的難度要比發達國家大得多。面對嚴峻的碳減排形勢，國務院于2021年10月印發《2030年前碳達峰行動方案》，聚焦2030年前碳達峰目標并對推進碳達峰工作作出總體部署，中國政府已經將推動經濟社會高質量發展中的減污降碳工作提到前所未有的高度。

早在20世紀90年代，隨著全球環境污染不斷加重，眾多國內外學者開始關注經濟發展對生態環境的影響效應。經典的環境庫茲涅茨曲線假說揭示了環境污染與收入水平之間呈現倒U型關系，總結出先發展后治理的規律現象[1]。在此基礎上，學術界利用不同模型對二氧化碳排放問題展開有益探討，重點關注經濟增長、能源結構和對外貿易等因素對碳排放的影響[2][3]。中國碳排放過量問題及其造成的嚴重后果引發國內學者對碳排放驅動因素的研究熱潮，概括來看，大部分文獻通過構建各類指標驗證不同要素對碳排放的影響效應，肯定了能源消費、產業結構、人口規模、經濟水平在碳排放中的關鍵性作用[4][5][6]。

作為環境領域一種典型的公共物品，碳排放所具備的外部性特征使政府扮演重要角色。面對轉變經濟增長方式以實現高質量發展的要求，政府環境政策的治理效應發揮關鍵的引導和強制作用，成為實現經濟增長和環境保護這一雙贏目標的核心要義所在[7]。財政是政府職能的化身，貫穿于政府宏觀調控、資源配置、環境保護等各個過程，同時，中國式財政分權體制賦予地方政府一定程度的自主權，使其受到經濟增長的激勵而放松碳排放管制[8]。財政分權允許地方政府自主決定支出規模與結構，財政支出規模的擴大意味著政府為增長而競爭并對經濟市場加強干預，降低資源利用效率的同時導致環境污染問題[9][10]。更進一步地，地方政府為了以高GDP換取晉升資本,使財政支出呈現“重建設、輕服務”的結構偏向，經濟建設的高污染性直接造成碳排放激增等環境惡化現象[11][12]。隨著研究的深入，發現財政支出結構中非生產性支出的正外部性顯著，環保支出可以擴大清潔要素投入進而直接減少污染，教育、科技等公共支出會通過提升人力資本、促進減排技術創新來降低污染排放[13][14]。如此，財政支出方式與地區碳排放加劇等環境問題密切關聯，財政支出規模和結構的調整成為政府實現碳減排目標的有效手段。

同時，也有學者注意到碳排放與城鎮化發展之間的邏輯關系。不斷推進的城鎮化進程伴隨著居民能源消費快速增長，高耗能產業的發展也需要大量能源，這就意味著工業污染、碳排放過量等環境問題愈發突出[15][16]。由此可見，我國城鎮化建設勢必成為能源消耗和溫室氣體排放的主要驅動因素，追求向環境友好、資源節約、經濟高效的新型城鎮化轉型刻不容緩。在這種背景下，新型城鎮化融合了低碳經濟理念，堅持走綠色可持續發展道路。值得強調的是，建設綠色低碳的新型城鎮化需要轉變發展模式，全面提升城鎮公共服務質量，這就需要財政資金提供有效支撐[17][18]。更加強調科學技術、環境保護等社會服務支出，注重財政布局的不斷調整和優化，成為實現新型城鎮化背景下高質量發展的必然選擇。在此背景下，將生態文明全面融入新型城鎮化的過程中，深入研究政府支出的碳減排效應對實現綠色低碳發展具有重要意義。

鑒于此，本文在結合理論分析和實證檢驗的基礎上，主要探討如下幾個關鍵問題：作為地方政府實現目標的重要手段，財政支出對碳排放發揮何種影響效應？更進一步地，新型城鎮化發展水平是否影響這種效應的發揮以及有何影響？通過厘清上述問題,本文將為加快實現生產生活方式綠色變革、推動經濟社會低碳發展提供相關的政策建議。

二、理論分析

(一)地方財政支出對碳排放的影響

為分析地方財政支出對碳排放的具體影響，本文借鑒 López等(2011)的研究[19]，將我國生產行業劃分為污染部門、清潔部門和人力資本生產部門這三類，并通過三部門的生產函數構建一般均衡模型。本文利用此模型探討地方財政支出對二氧化碳排放的影響效應。

1.生產部門。與其他兩個部門相比較，化石燃料密集的污染部門是二氧化碳排放的主要來源，本文假設地方政府經濟性支出主要投入到污染部門和清潔部門，非經濟性支出主要使人力資本生產部門獲益，同時，人力資本將作為中間投入來提高污染部門和清潔部門的勞動效率。污染部門、清潔部門與人力資本生產部門的生產函數設定為：

(1)

(2)

(3)

其中，D、A、B為三個部門的全要素生產率，g1、g2分別為政府經濟性支出和非經濟性支出，產出的彈性系數均大于0，且α+β<1。對于污染部門，h為人力資本，ld為投入的初始勞動力，hld為投入的有效勞動力，T為產生碳排放所投入的化石燃料，k為私人資本投資；對于清潔部門，lc為投入的初始勞動力，hlc為投入的有效勞動力；對于人力資本部門，lr為該部門的勞動力投入。

在市場出清的條件下，勞動力市場實現充分就業，勞動力供給函數為：

(4)

2.消費部門。消費者從產品消費中獲得正效用，而從污染部門所導致的環境污染中得到負效用，因此消費者的效用函數為：

U=u(c)-γT

(5)

其中，c為總的消費水平，γ為環境污染的邊際效用損失。u(c)為嚴格遞增的凹函數，即u′(c)>0，u″(c)<0。

對于消費者而言，市場出清意味著產品市場的供給滿足消費需求，其預算約束為：

c=(1-t)(pyd+yc)

(6)

其中，t為所得稅稅率，p為污染部門的產品價格。為了簡化分析，將清潔部門的產品價格標準化為1，則經濟總產出為Y=pyd+yc。

3.政府部門。地方政府支出包括經濟性支出g1和非經濟性支出g2。為確保預算平衡目標，政府部門的財政收入等于財政支出，可得：

G=g1+g2=t(pyd+yc)

(7)

政府對污染部門碳排放課征的最優環境稅稅率，等于收入與污染的邊際替代率，即：

(8)

其中，τ*為針對污染排放的最優環境稅稅率，旨在將污染成本內部化。

本文假設政府實際制定的環境稅稅率τ低于最優稅率τ*，即：

τ=τ*ξ(I)

(9)

其中，ξ≤1，I為一組影響實際環境稅率的變量，包括政治、經濟等因素。

4.市場均衡與模型推論。當其他因素既定時，污染部門廠商會對有效勞動力和污染投入進行選擇，以最低成本達到最大產出。由此，求解得出污染部門的成本函數為(1)限于篇幅，未列出具體推導過程，感興趣讀者可向作者索取。：

(10)

其中，C為總成本，ω為有效勞動的報酬率。

根據謝潑德引理，得出引起碳排放的污染投入函數：

(11)

為了分析財政支出規模(G)對碳排放(T)的影響，進一步求導得出財政支出規模的碳排放分解效應如式：

(12)

由上式可知，財政支出規模對二氧化碳排放的影響效應分為四個部分：第一部分為負的直接效應。當財政支出規模擴大時，投入到污染部門的經濟性財政支出增加，生產相同污染性產出所需的污染性投入將會減少。第二部分為正的污染規模效應。增加財政支出將通過提高經濟性支出來擴大污染部門的生產規模，導致污染排放問題愈發嚴重。第三部分為正的要素替代效應。經濟性財政支出有利于提高工資率，由于勞動力與污染投入之間的替代效應，導致企業的要素投入結構更偏向污染性資源。第四部分為負的環境規制效應。增加財政支出規模通過經濟性支出擴張使得居民收入水平上升，公民對環境質量的要求也隨之提高，地方政府就會提高環境污染稅率以減少污染排放。

假說1：地方財政支出規模對碳排放的總體影響不確定，地方財政支出結構中非經濟性公共支出占比對碳排放具有負向影響。

(二)新型城鎮化在財政支出結構影響碳排放過程中的調節效應

新型城鎮化建設成為推進中國現代化進程的新引擎，在加速經濟發展的同時也帶來了嚴重的生態環境問題。我國城鎮地區是二氧化碳的主要排放源，這一現象背后有其制度根源，地方財政支出在其中發揮關鍵作用。一方面，新型城鎮化推進過程中的經濟發展、基礎設施建設等領域均需要大量資金，財政支出可為城鎮建設提供有效的物質基礎與體制保障。另一方面，新型城鎮化進程對政府財政支出提出挑戰，要求加大對環境保護、社會保障等方面的財政投入，以更加合理的支出結構滿足城鎮發展對公共物品的需求。改善生態環境質量、實現綠色低碳發展是新型城鎮化道路中不可忽視的社會效益。

作為一個復雜的經濟現象，新型城鎮化意味著經濟發展、社會生活等諸多方面發生變化，按其內涵分為經濟城鎮化、人口城鎮化、社會城鎮化和生態城鎮化四個維度。首先，經濟城鎮化進程伴隨著經濟發展模式的調整，有利于發揮財政支出對產業結構的優化效應。財政資金更多投入到低碳節能等環保領域，緩解企業資金短缺的同時釋放出信號，“倒逼”高耗能、高排放產業向低碳化轉型，從而有效緩解碳排放等環境問題。其次，經濟城鎮化對人口向城市集聚形成引力，人口向城鎮快速轉移會進一步強化公共產品需求并提高供給效率。人口城鎮化過程中城市居民人力資本不斷積累，不僅帶動低碳技術創新，也因生產要素高度集聚而提高了資源配置效率和資源利用效率。可見，經濟城鎮化與人口城鎮化進程均強化了財政支出結構對碳排放的抑制效果。基于以上分析，本文提出如下待檢驗假說。

假說2：經濟城鎮化、人口城鎮化在財政支出結構對碳排放影響中存在正向調節作用。

再次，社會城鎮化進程意味著能源消耗大量增長，這對社會環境高碳化形成直接的驅動效應。地方財政支出的環境規制效應可以有效改善碳排放問題，但城鎮就業和居民需求的增加引發能源消費量不斷攀升，降低碳排放效率的同時削弱了財政支出的作用。最后，注重生態文明建設是新型城鎮化的必然選擇，污染排放會隨著生態城鎮化發展呈現總量增加但邊際量遞減的趨勢。在城鎮化建設初期，我國工業粗放型的發展模式導致碳排放問題嚴重，通過調整財政支出結構可以顯著減少污染排放。但是，隨著城鎮化水平不斷提升，生態城鎮化統籌考慮城鎮建設與資源環境之間的關系，地方財政支出中非經濟性公共支出的碳減排效應隨之減弱。因此，社會城鎮化與生態城鎮化發展削弱了財政支出結構對碳排放的抑制效果。基于以上分析，本文提出研究假說3。

假說3：社會城鎮化、生態城鎮化在財政支出結構對碳排放影響中存在反向調節作用。

三、研究設計

(一)模型設定

考慮到污染排放在時間上具有一定的動態持續性，本文引入碳排放滯后一期作為控制變量并構建動態面板模型。由于被解釋變量的滯后期與殘差項相關，各地市中不可觀測的固定效應也可能與碳排放變量相關，本文采用系統GMM(System GMM)估計方法，可有效控制被解釋變量滯后項和誤差項之間、其他變量之間的內生性。

為了評估地方財政支出規模與結構對碳排放的影響效應，本文構建如下計量模型：

lnPCi,t=β0+β1lnPCi,t-1+β2lnFGi,t+β3lnFSi,t+β4Xi,t+ui+Vt+εi,t

(13)

其中，下標i和t分別表示地區和時間；PC表示地方人均碳排放量；FG表示財政支出規模變量；FS表示財政支出結構變量；X表示影響二氧化碳排放的其他控制變量，包括人均GDP增長率(RGDP)、環境規制強度(REG)、貿易開放度(OPEN)、研發投入強度(RD)；此外，還考慮到個體固定效應(ui)、年份固定效應(Vt)，εi,t為隨機擾動項。

值得注意的是，以上模型估計的解釋變量系數是影響碳排放的凈效應。然而，根據前文理論分析，新型城鎮化對財政支出與碳排放之間存在調節效應。因此，本文在模型中加入新型城鎮化和財政支出結構的交互項，并借鑒伍德里奇(2010)的方法[20]，將調節變量減去其樣本均值，構建如下調節效應模型：

lnPCi,t=β0+β1lnPCi,t-1+β2lnFGi,t+β3lnFSi,t+β4lnFSi,t

(14)

考慮到不同新型城鎮化水平對財政支出結構碳減排效應的影響存在差異，本文接下來將采用面板門檻回歸模型進行定量分析。借鑒周敏等(2018)的做法[21]，本文把新型城鎮化總體水平作為門檻變量檢驗單門檻和多門檻效應，此處以雙門檻為例設定模型如下：

lnPCi,t=β0+β1lnFSi,tI(lnURBtoti,t≤γ1)+β2lnFSi,tI(γ1

+β3lnFSi,tI(lnURB_toti,t>γ2)+β4Xi,t+εi,t

(15)

其中，URB_tot表示新型城鎮化總體水平的門檻變量；I(·)表示指示性函數；γ1、γ2表示特定門檻值；X表示其他控制變量。同理，可根據樣本數據擴展并檢驗多門檻效應模型。

(二)變量與數據選取

1.人均碳排放(PC)。本文借鑒張騰飛等(2016)的方法[22]，利用化石能源來度量二氧化碳的排放源，并根據各省能源平衡表提取出17種主要能源來計算碳排放(2)包括原煤、洗精煤、其他洗煤、型煤、焦炭、焦爐煤氣、其他煤氣、其他焦化產品、原油、汽油、煤油、柴油、燃料油、液化石油氣、煉廠干氣、其他石油制品、天然氣。。

2.財政支出規模(FG)。本文使用地方政府財政支出與GDP之比衡量財政支出的相對規模。地方政府受到經濟競爭與官員晉升的影響，傾向于將大量財政支出投入到高耗能、高排放的產業，這種犧牲環境換取發展的政府支出模式勢必導致碳排放過量。

3.財政支出結構(FS)。本文采用政府支出中非經濟性支出總額所占比重表示地方政府對非生產性公共支出的偏向程度。財政支出項目可分為經濟性建設支出和非經濟性公共支出。本文主要考量教育、科學技術、文化體育和傳媒、社會保障和就業、醫療衛生以及環境保護這六項非經濟性財政支出。

4.新型城鎮化水平(URB)。新型城鎮化概念不僅意味著人口向城鎮不斷集中以及由此產生的社會性變化，也反映了對生態環境可持續發展的充分考慮，而這些都離不開經濟發展的重要支撐。因此，本文借鑒相關文獻對新型城鎮化變量的構建方法，基于經濟城鎮化(URB_eco)、人口城鎮化(URB_pop)、社會城鎮化(URB_soc)、生態城鎮化(URB_env)這四個維度展開分析[23]。利用熵權法這一客觀賦權方法，對選取的16個指標數據標準化后計算權重，得到各地區不同維度和總體的新型城鎮化水平(URB_tot)，由此能夠避免基于主觀因素確定權重導致的偏誤[24]。具體指標見表1。

表1 多維度新型城鎮化的指標體系

5.其他控制變量。(1)人均GDP增長率(RGDP)。為驗證經濟增長速度對二氧化碳排放的影響，模型中引入地方人均實際GDP的增長率。(2)環境規制強度(REG)。本文使用工業治理污染所完成的投資額與規模以上企業主營業務成本之比表示環境規制強度。(3)貿易開放度(OPEN)。本文利用地方進出口占相應GDP比重衡量該地區的經濟開放度，貨物進出口總額按貿易當年人民幣對美元匯率的平均值進行換算[25]。(4)研發投入強度(RD)。使用研究與試驗發展(R&D)經費內部支出與GDP的比值來進行估算。

我國政府收支的項目分類在2007年發生變動，因此本文以30個省份2007—2019年的樣本數據展開計量分析。相關數據主要來源于《中國統計年鑒》《國民經濟和社會發展統計公報》《中國能源統計年鑒》。主要變量的描述性統計見表2。

表2 主要變量的描述性統計

續表

四、實證結果與分析

(一)地方財政支出對碳排放的影響效應分析

為保證結果的穩定性，本文先估計財政支出規模、財政支出結構對碳排放的影響程度，再依次加入控制變量檢驗二者對碳排放的影響。估計結果如表3所示。

表3 地方財政支出對碳排放的影響效應估計

首先需要判斷系統GMM估計方法是否有效。表3模型中Sargan檢驗的P值無法拒絕“所引進工具變量合理有效”的原假設，表明不存在工具變量過度識別問題。此外，AR(1)顯示變量間存在一階自相關，AR(2)則拒絕“序列存在二階及以上相關性”的假設。由此可見，工具變量與模型的選擇合理有效，系統GMM方法適用。

根據表3的估計結果可知，人均碳排放滯后項的回歸系數均在1%的水平上顯著為正，這意味著二氧化碳排放是一個持續累積的過程。從估計系數看出，上期人均二氧化碳排放量每提高1%，當期排放量顯著增加約0.76%—0.84%。我國經濟增長過程中伴隨的能源消耗、工業發展等因素均具有時滯性，因此，不斷受前期值影響的碳排放將引發長期的環境問題。

在地方政府支出中，無論是財政支出規模還是支出結構，這兩個核心解釋變量并未受控制變量的作用，均顯著影響人均二氧化碳排放。其中，財政支出規模的回歸系數為正，說明財政支出占GDP比重的提高會導致二氧化碳排放量增多。出于促進當地經濟增長的考慮，地方政府傾向于將大量財政支出投資到經濟建設的生產領域，而相關產業高污染、高能耗的屬性必然導致碳排放問題加劇。此外，采用非經濟性財政支出占比衡量的財政支出結構與碳排放之間存在負相關關系，這也驗證了前文理論部分的結論。非經濟性財政支出有助于人力資本積累和技術創新，并通過優化要素投入結構來轉變經濟增長方式，提供環境治理公共產品的同時改善公共服務的資源配置。地方財政支出結構對非經濟性支出的偏向行為也意味著經濟性支出比重的降低，直接減少碳排放等環境污染。這與前文理論部分的結論一致，因此假說1得到驗證。

(二)新型城鎮化在財政支出結構對碳排放影響中的調節效應分析

新型城鎮化發展水平直接影響地方財政支出的碳減排效應。由于新型城鎮化追求經濟、人口、社會、生態環境多個層面的協調統一，下面利用這四個指標來驗證新型城鎮化對財政支出結構與碳排放之間的調節作用。估計結果如表4所示。

表4 城鎮化在財政支出結構對碳排放影響中的調節效應估計

表4結果顯示，模型全部通過Sargan檢驗和AR檢驗，表明工具變量選擇合理，回歸模型識別有效。在加入財政支出結構與新型城鎮化的交互項后，前期碳排放量、財政支出規模對當期排放值仍保持正向影響，財政支出結構的碳減排效應顯著增強。

根據表4，本文有以下發現。第一，經濟城鎮化與財政支出結構的交互項系數顯著為負，說明提高非經濟性財政支出占比將引起人均碳排放量顯著下降。而財政支出結構系數絕對值大于表3中系數-0.341的絕對值，反映出財政支出結構的碳減排效應受到地區經濟城鎮化水平的調節作用。地方政府受到經濟績效考核的激勵曾選擇放松環境監管以謀求高額GDP。但是隨著經濟不斷發展，人均收入水平與第三產業占比不斷提高，環境問題被經濟增長所“綁架”的局面得到改善，地方政府逐漸重視降污減排，使得經濟城鎮化進程強化了財政支出結構對碳排放的抑制效果。

第二，人口城鎮化與財政支出結構交互項的回歸系數顯著為負，表明人口城鎮化水平越高，財政支出結構對碳排放的負向影響越大，即人口城鎮化因素增強了財政支出結構的碳減排效應。人口向城鎮快速轉移會提高公共產品的供給效率，有利于發揮治理污染的規模效應，也可促進人才要素集聚引發的技術進步，使城鎮化朝更加綠色低碳的方向發展。因此，人口城鎮化在財政支出結構對碳排放的影響過程中起到了加強的抑制作用。

第三，社會城鎮化與財政支出結構交互項的回歸系數顯著為正，說明社會城鎮化發展削弱了財政支出結構的碳減排效應，反映其對財政支出結構影響碳排放存在反向調節作用。社會城鎮化水平的提高意味著居民需求擴張、城鎮就業增加、產業聯動變化等，誘發能源消費量不斷攀升，導致非經濟性財政支出對碳排放的減少作用逐漸減弱。

第四，生態城鎮化與財政支出結構的交互項在5%的顯著性水平上通過檢驗，與碳排放之間存在顯著的正向關系。這說明在生態城鎮化初期，面對工業中煤炭、電力等行業的污染排放問題，增加非經濟性支出比重可以顯著抑制碳排放，但隨著城鎮化不斷推進，污染排放雖總量增加但邊際量遞減，使財政支出結構的碳減排效應呈現減弱的趨勢。

綜上，本文驗證了假說2與假說3。

五、結論與政策建議

本文以新型城鎮化發展為背景，通過構建理論模型探究地方財政支出對碳排放的影響。在此基礎上，利用2007—2019年中國30個省份的面板數據，實證分析了財政支出規模、財政支出結構與碳排放之間的關系，并論證新型城鎮化在財政支出結構對碳排放影響中所發揮的調節作用。研究發現，地方財政支出規模擴張會導致碳排放增加，提高非經濟性財政支出占比有利于減少碳排放。新型城鎮化發展在財政支出結構對碳排放影響中存在顯著的調節作用，地方政府和城鎮居民日漸關注降污減排等環境問題，使經濟和人口城鎮化進程強化了財政支出結構對碳排放的抑制效果，而能源消費量急劇上升導致社會和生態城鎮化削弱了財政支出結構的碳減排效應。基于上述結論，本文提出以下政策建議：

第一，以綠色低碳發展理念為指導，有效提升財政支出的碳減排效應。推動綠色低碳可持續發展的關鍵在于財政支出如何引導資源配置。一方面，通過細化指標、提高權重切實將綠色競爭力指標與政府績效考核掛鉤，以涵蓋低碳環保的激勵機制來規范地方政府的支出決策，打造順應可持續發展的綠色財政。另一方面，鼓勵地方政府提高對科技、環保等非經濟項目的支出比重，并通過財政融資的杠桿作用調動社會其他資金對綠色低碳技術的投資，利用科技的重大突破實現經濟增長與低碳發展的有機統一。

第二，發揮財政對高質量發展的導向作用，形成新型城鎮化與綠色發展的良性循環。一是聚焦經濟城鎮化過程中的財政支持，通過促進低效率產業向高附加值模式轉移并對具有節能減排技術的企業予以獎勵，充分發揮財政支出的經濟增長效應。二是重視社會城鎮化過程中的能源消費問題，提高能源效率同樣有助于拉動經濟增長，通過財政引導并調整能源結構以實現減污降碳的協同效應。三是踐行人口城鎮化過程中的綠色發展理念，利用各級政府開展“綠色采購”行動引導消費者對低碳產品的消費傾向，倡導全社會樹立綠色環保意識，并舉財政改革、綠色低碳與新型城鎮化，共同助力中國經濟實現高質量發展。

第三，認識地方新型城鎮化發展的差異性，因地制宜出臺政策支持綠色低碳發展。對于碳排放問題嚴重，而城鎮化水平處于較低或偏高的地區，其地方政府更應充分發揮財政支出結構對碳排放的改善作用。對于中等城鎮發展水平的地區，財政政策要結合當地產業布局、資源稟賦等因素，通過推動新型城鎮發展來增強財政支出的碳減排效應。長期來看，鼓勵各地方政府破除壁壘，構建財政政策在區域間的聯動協作機制，共同推動節能減排技術進步和經濟結構優化升級，實現新型城鎮化進程中經濟增長與低碳發展的雙重紅利。