國內外房屋“養老金”制度中住宅專項維修資金共性問題探討

文/張韻

一、住宅專項維修資金的立法沿革

住宅專項維修資金制度是以建筑物區分所有權制度為基礎產生、建立與發展起來的，是為解決當下出現的有關建筑物共有的關系問題而制定的。住宅專項維修資金是指專項用于住宅共用部位、共用設施設備保修期屆滿以后的維修、更新和改造的資金。

我國房屋維修資金制度最早可追溯至1992年建設部發布的《公有住宅售后維修養護管理暫行辦法》，其規定了公有住宅共用部位和共用設施設備應收取維修養護費用。為貫徹落實《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）精神，1998年12月，建設部聯合財政部印發《住宅共用部位共用設施設備維修基金管理辦法》，通過部門規章正式確立維修資金制度。國務院于2003年開始實施《物業管理條例》，這一行政法規用“資金”取代以往“基金”的說法，更好表達了維修資金的法律性質，且進一步澄清了專項維修資金系統的一些核心問題，包括如何收取和使用維修資金、監管部門如何承擔責任等，使維修資金制度在根本上有所突破與發展。2007年12月，《物權法》首次在法律層面規定了維修資金制度，其中建筑物區分所有權這一章節中明確提出“建筑物及其附屬設施的維修資金”，將其上升到《物權法》的法律框架內。在《物權法》頒布的同年，《住宅專項維修資金管理辦法》經歷兩年的討論后正式通過。這一管理辦法對運行環節進行規定，涵蓋了住宅專項維修資金的繳存、使用、管理與監督，具體涉及繳存主體、繳存標準、續繳條件、使用范圍、使用原則與程序、管理主體與責任，同時還規定各省、自治區、直轄市可就本地實際情況出臺地區性法規。

《上海市商品住宅專項維修資金管理辦法》（上海市人民政府令91號）從2001年1月1日施行，于2010年12月20日進行了修訂，對資金的使用目的和依據、使用范圍、管理部門、專戶開立等方面進行了詳細規定。

二、住宅專項維修資金運行過程中主要的共性問題

資金繳存方式與標準單一，大量維修資金長期閑置。住宅專項維修資金的繳納分為一次性繳納和分期繳納兩種，我國采用的是一次性繳納。《上海市商品住宅專項維修資金管理辦法》第六條(首期專項維修資金的繳納標準)規定新建商品住宅的房地產開發企業和購房人，應當按照下列標準繳納首期專項維修資金：(一)配備電梯的住宅，房地產開發企業按照每平方米建筑面積成本價的4%繳納;不配備電梯的住宅，房地產開發企業按照每平方米建筑面積成本價的3%繳納。(二)配備電梯的住宅，購房人按照每平方米建筑面積成本價的3%繳納;不配備電梯的住宅，購房人按照每平方米建筑面積成本價的2%繳納。新建商品住宅每平方米建筑面積成本價，由市住房保障房屋管理局和市物價部門核定。一次性繳納能夠保障住房專項維修資金的繳存數額，便捷高效，但繳存數額較大，往往引起業主對資金閑置時間過長的擔憂。

對新房來說，交付后的前幾年均屬于保修期，對設計和施工引起的質量問題，開發商是需要承擔質量保證責任的。因此，新房交付后的前兩年往往并不需要啟動維修資金。一次性收款方式加劇購房者額外的經濟壓力，且導致大量維修資金長期閑置，而且對老舊商品房來說，收繳難度也非常大。有專家提出，由于《住宅專項維修資金管理辦法》未對老舊商品房進行規定，房屋專項維修資金制度建立僅十余年，在此前建成的小區由于收繳程序不完善或業主續繳不積極，往往未能及時收取房屋維修資金。雖然這幾年政府拿出一些錢進行改造，但仍然有許多舊社區房屋隱患無法及時處理，這部分業主的生活質量受影響很大，不利于城市的有機更新和可持續發展。

專項維修資金專戶管理賬戶選定不規范。《住宅專項維修資金管理辦法》第十條規定，業主大會成立后，應與本市商業銀行簽訂委托協議，開立物業管理區域的維修基金賬戶。然而，應當用何種程序、何種標準來公開公正地選定專戶管理銀行卻并沒有說明。由于銀行的信譽水平參差不齊，提供服務的質量各不相同，有些并不符合公平、公開、公正的要求。專項維修資金數額巨大，若無法保障住房專項維修資金的合理保管和有效增值，則對維修資金的運行不利。

專項維修資金覆蓋范圍不全，緊急啟用、續繳難。按照《民法典》、《物業管理條例》和《住宅專項維修資金管理辦法》規定，使用維修資金要同時具備四個條件：已繳納維修資金并存入了維修資金專戶；共用部位、共用設施設備已過保修期；符合維修資金的使用范圍；維修資金的使用必須經維修范圍涉及2/3的業主參與表決，1/3的業主簽字同意。但現實情況中，許多小區業主數量過于龐大、流動性大，意見不統一，造成表決困難，該使用的時候使用困難，不該使用的時候又隨意動用，制約了維修資金的合理使用。目前，“使用難”成了全國性的難點問題。此外，除了制度本身有爭議，還有一些實際操作方面的問題導致資金啟用難。一是表決渠道相對落后，許多老小區物業仍然保留著“掃樓式”表決方式，很難適應現代化快節奏生活，而許多業主由于工作等多方面的原因，無法抽時間參與表決，如小區內某些房屋已經被原來的業主出租出去或者轉給他人，表決就更加難上加難了。二是由于業主參與意識、公共責任意識較弱，我國住宅專項維修資金制度是隨著城鎮化逐步發展起來的，真正建立至今不過十來年，業主“養房”意識比較弱，公眾維護房子的觀念尚未形成。現代城市住宅小區規模在不斷地擴大，住宅共用部位、共用設施設備的維護與修理數量也逐年增加。加之小區較大，業主較多，相互之間聯系不緊密，經常出現意見相左的情況,增加了動用資金的難度。

缺乏懲罰機制，業主委員會辦事難。《住宅專項維修資金管理辦法》第十七條規定，一幢或一個門號住宅的維修基金余額不足首期維修資金的30%時，業主大會應當向該幢或者該門號住宅的業主再次籌集維修資金，具體籌集工作由業主大會或者其委托的業主小組實施。再次籌集維修資金的標準由業主大會決定，但再次籌集后的維修資金余額不得少于首期維修資金。業主大會的設立比例低，設立后組織性不強，成員專業能力有限，使得業主大會很難制定較為完善的續繳方案。即使有經業主大會通過的續繳方案，真正繳納資金的人又是少數。缺乏懲罰機制，使業主大會對不續繳的居民束手無策，這就導致后期住宅維修資金經常沒有保障。業主往往基于自身利益考慮問題，尤其是已按規定繳存維修資金卻尚未受益的業主，在沒有道德和法律約束的情況下，他們很難配合維修資金的續繳。因此在實踐中，絕大部分城市都面臨維修資金續繳難的問題。

濫用資金，使用過程不透明。如部分地區物業公司濫用《民法典》中關于“緊急情況下動用小區物業維修資金”的條款，借口緊急情況，繞開小區“雙2/3”業主參與表決，突擊使用物業維修資金，在未經業主大會同意的情況下，動用完畢后才選擇性公示，項目資金使用情況不夠詳細，也不列明資金使用的必要性，甚至引發某些地區物業公司濫用資金投資導致資金損失等一系列問題。

三、國外住宅專項維修資金法律制度介紹與借鑒

針對以上主要共性問題，本文結合一些具有代表性的國家專項維修資金制度的運行，總結出一些經驗加以探討。

美國的《統一區分所有物業權法》。各州涉及相關條例的法律以美國統一州法委員會（NCCUSL）制定的1980年《統一公寓法》（Uniform Condominium Act. UCA）、1994年《統一共有權益法》（Uniform Common Interest Ownership Act.UCIOA）最具代表性，其中提到了對小區物業的管理，如物業小區維護、意外事故責任與合同責任、業委會權利與職責范圍等。該法特別明確規定了業委會選舉后，有權終止開發商或其他主體（非善意）代表業主協會對外簽訂的任何合同與協議，免于承擔任何賠償責任。1977年美國頒布的《統一區分所有物業權法》中規定，美國的物業管理費中包含多種費用，其中主要是由維修和維修保養費構成住宅維修資金。維修準備金和維護保養費是指社區公共部分以及共用設施設備的日常維護費用。維修準備金類似于中國的住宅維修資金，由物業管理人員估算共用設施設備的剩余使用年限，計算相應的折舊金額，然后根據與住宅社區簽訂的《建筑住宅總協議》計算其金額。物業公司應按約定金額、付款計劃和付款方式收取費用。此外，增值保值也是美國住宅維護資金的一個重要特征，可通過投資風險較小的國債等方式實現保值增值。該法還規定了懲罰的衡量標準，并且非常重視律師事務所的作用。

日本的修繕積立金制度。日本為住宅維修專門設立了修繕積立金制度。該制度針對的是將來對公寓共用部分進行大規模維修，維護房屋的公共部分如墻體立面、樓梯、屋頂、供水設備、消防設備、電氣設備等而收集的資金。分長期維護、緊急維修兩類，一般由業主委員會決定，并選定有能力的管理公司進行監管。長期維護是為維護外墻、屋面防水、市政水管等共用部分制定的維護計劃。在制定維護計劃時，需要說明維護時間和預算。正常情況下，維護的周期大約分為以下幾個階段：第一次大修，12-15年；第二次大修，20-25年；第三次大修，30-35年。管理費用和維修資金是分開管理的，有經濟困難的業主向委員會報告后，可采取分期付款的方式繳費。

中國香港的《建筑物管理條例》。香港規定維修資金制度的是《建筑物管理條例》，設有常用資金用以日常維護房屋，除此之外還可以用來支付因建筑物投保而產生的保險費。香港同樣設立與內地相似的業主委員會，但與內地不同的是，香港的業主委員會享有獨立法人地位。《建筑物管理條例》對追繳維修資金有很嚴格的規定，若不聽從通知進行全額補繳，業主委員會可以出具業主相關材料，由房屋主管部門限制其房屋出租及買賣，并將其納入誠信黑名單。香港還將保險這一制度引入資金的管理中，維持房屋的穩定運行和應對緊急事件的發生，為業主減少維修資金的開支。

四、對我國完善住宅專項維修資金制度的建議

確立業主委員會的訴訟地位。如我國香港的《建筑物管理條例》，業主委員會獨立的法律地位，業主無正當理由不繳納維修資金的，業主委員會可以制定有效的追繳程序，責令其在特定的時限內進行補繳，如果超過時限仍不繳納，業主委員會可向法院提起訴訟。若發現專項維修資金被濫用、侵占等現象，具備法人資格的業主委員會可以對自己的行為承擔法律責任，還能以訴訟主體的身份來維護全體業主的利益。目前我國的業主委員會尚不具有獨立的法人資格，對業主權利的維護是有限的。因《民法總則》、《物權法》和《物業管理條例》等法律法規均沒有相關規定，在上海市地方立法中明確業主委員會法律性質無相應的上位法依據，導致一系列工作很難展開。只有賦予業主委員會法人資格，才能更有效地維護業主合法利益。除此之外，也有專家建議在業主自主管理制度的構建中，增強廣大業主的參與意識和自治意識，可以在小區內設置一些信息欄和意見欄，增加業主之間的信息交流，開展相關技能培訓，讓業主一起參與，從而強化業主對業主委員會的認可。

借助第三方機構進行管理。有專家提出，業主委員會制定專項維修資金的使用預算，可以交由會計師審核后對外公布。如果業主委員會想要提取資金，則必須經過監管部門或第三方的審查，將具體情況告知銀行后才能提取，業主委員會必須嚴格按照預算支取資金并對外公布。在住宅專項維修資金監管方面積極引入第三方，主要是因為業主委員會成員通常欠缺專業知識和相關技能，無法實現有效監管，而將第三方機構引入維修資金的管理可以很好地解決上述問題。上海在2021年6月關于《住宅小區專項維修資金年度審計有關問題的通知》（滬房規范〔2021〕8月）中已有相關規定。同時可借鑒我國香港的做法，針對長期閑置造成的資金損失，維修資金可引入保險信托機構產品等來擔保，實現保值增值的目的。

建立常態化保養機制。參考日本的積立金制度，預先規劃一部分資金用于保護安全隱患較大的外墻、屋頂防水和市政水管的共用部分。對房屋公共部位、市政配套設施實行固定時間間隔的維護保養，讓房屋長時間保持良好的狀態。探索城市市容環境、市政設施定期維護與房屋共用設施設備定期保養相結合的方式，構建相應的財政資金與房屋專項維修資金共同分擔的城市更新長效機制。

完善續繳、應急強制使用規定及懲罰機制。續繳難是目前所面臨的長期問題，目前上海和深圳已經在此方面有所探索，如采用分期繳納方式或針對續繳不力的業主，物業管理公司有權要求其及時補繳并加收滯納金。小區將有關情況公開曝光，同時房管局也可通過“互聯網+”等線上渠道加以監督。未來應進一步健全機制，防范化解資金使用風險，真正讓住房“養老金”發揮作用，讓老房子能“優雅地老去”，讓城市房屋更安全、居民生活更舒心。