上海直管公房土地使用權的國有資產屬性分析

文/吳志強

直管公房是在計劃經濟體制下，政府或其下屬房屋管理部門直接管理的國有房產。以上海地方經驗來看，在計劃經濟時期，直管公房在城鎮范圍內房屋總數中占據了相當大的比重。當時，房地產管理普遍存在“重房輕地”現象。在二十世紀八十年代中期，上海完成了城鎮土地國有化，并建立了市級土地管理機構。由此產生的問題是，土地管理部門對于存量直管公房占用的國有土地未統一開展測繪、確權、發證等行政管理工作，直管公房土地使用權的不動產用益物權屬性沒有得到充分體現。一般情況下，當時僅追認土地使用權來源是劃撥，這導致直管公房后期經過授權經營、城市更新后申請辦理不動產登記時缺乏土地權屬確認方面的要件，也難以量化直管公房土地使用權價值與實施國有資產保護，因而需要結合不同管理場景對現有制度予以完善。

一、直管公房土地使用歷史沿革

上海直管公房的來源主要包含兩個方面。一是新中國成立前已建成，經過社會主義改造或其他方式收歸國有的房產；二是新中國成立后由財政投資興建并接管的國有房產。在計劃經濟體制時期，城市國有土地實行行政劃撥、無償無限期使用的辦法，各類公有房屋由國家統建、統配、統管，只收象征性的租金（用于管理人員和維修成本），房地產管理實行低租金、福利制，不以贏利為目的，其宗旨是為居住、為生產、為建設服務，這在解決人民住房問題與為經濟建設提供房源等方面發揮了積極的作用。

計劃經濟時期的公有房屋以行政調配方式出租給各類國有、集體單位使用，由房屋管理部門統一經營、管理、維修，公有房屋的房地產價值始終沒有得到體現。此外，城市國有土地還未建立所有權與使用權相分離的管理制度，因此，直管公房的房屋所有權與土地使用權均不具備流動性。

1988年，建設部開始推進房屋所有權登記工作，當時主要是城市經確權的私房、銷售的商品房辦理《房屋所有權證》。1991年，上海市房產管理局下發文件，對全市直管公房進行產權登記，發放《房屋所有權證》。從房屋類型上看，當時主要是房屋管理部門為各類職工住宅（新工房）、公寓、花園住宅、新式里弄、一級舊里等房屋辦理了產證，權利人均登記為市房產管理局。二級舊里及以下房屋土地邊界不清晰，考慮到將來城市建設可能大規模拆遷等因素，沒有為其辦理產證。在此過程中，直管公房都是已接管的存量房屋，不涉及新建項目，因此也沒有辦理《國有土地使用證》。

從法律關系上看，至二十世紀九十年代初，上海直管公房的房屋所有權屬于市級房屋管理部門，房屋占用的土地使用權仍未實施測繪、確權、發證等土地管理程序。本市的各類機關、事業單位、國營企業、集體企業與個人都向房屋管理部門承租使用各類非居住與居住公房，公房租賃關系較為穩定，承租人支付租金，房屋管理部門（出租人）承擔房屋管理、維修與養護義務。

二、授權經營過程中的土地使用權

為盤活工商企業國有房地產，擴大工商企業總資產值，降低資產負債率，推動現代企業制度的建立，二十世紀九十年代中后期，上海市開展了對工商企業使用的國有房地產的盤活試點，這對于上海原有直管公房管理模式而言是一次深刻的變革。經過授權經營，直管公房資產中的房屋所有權與土地使用權開始與國有企業經營管理制度相掛鉤，并且以此為基礎構造了目前直管公房土地使用權的權利內涵。

（一）兩種授權經營模式

根據《上海市人民政府批轉市房地局關于進行盤活工商企業國有房地產試點的實施意見的通知》（滬府發〔1995〕60號），原市房地局分別將市屬工商企業承租的直管公房、面上直管公房授權給相關市屬工商企業、各區房地局成立的房地集團經營管理，具體分為以下兩種模式。

1.市屬工商企業集團授權經營。授權經營的范圍主要是市中心10個區(包括浦東新區的原市區部分)320平方公里內的工商企業使用的直管公房土地與房產。

在土地使用權授權方面，采用存量土地使用權注入的方式，區分工業、商業兩類用地價格，由原市房地局與試點企業集團簽訂土地使用權出讓合同。由市財政局、市房地局按照核定的土地使用權出讓金額，通過支票背書的方式進行“空轉”。然后，由國有資產管理部門分階段將土地資產作為國有資產注入試點企業集團的總資產。

在房屋所有權授權方面，采用存量國有房產注入的方式，主要采取的是授權經營形式，即由市國資委委托原市國資辦與原市房地局將國有房產聯合授權給試點企業集團。通過房產評估，將房產的價值注入試點企業集團的總資產。被授權經營的試點企業集團應向房管部門給付相應的房產占用費作為補償。根據市領導“商業企業要出錢買機制，工業企業要輸血換機制”的指示精神，商業與工業應實行不同的房產占用費標準。同時，直管公房管理維修人員的安置，原則上由被授權經營的企業集團按每人數萬元的標準一次性向房管部門給付安置費。

1996年，上海積極、穩妥地實施國有房地資產盤活存量工作試點，將已進行改革轉制的一百、華聯、新亞、煙糖、石油、錦江、儀電、建材等八大工商企業集團作為首批試點對象，將其已使用的土地與房產，通過土地使用權出讓、房產授權經營，注入企業總資產，共出讓土地636萬平方米，注入土地資產73億元，授權房產47.9萬平方米，注入房產價值4.1億元。

1997年，上海進行了第二批國有房地資產盤活存量工作試點，對輕工、電氣、華誼、汽車、紡織、冶金、物資、農工商、長江計算機、華亭、建工、住總等12家大企業集團進行授權，共向12家集團出讓土地3290.65萬平方米，土地資產評估約125.31億元，授權房產30.82萬平方米，房產估價1.62億元，合計注入企業總資產126.93億元。

市屬工商企業集團直管公房授權經營的特點是土地使用權出讓采用“空轉”形式，原市國資辦、市房地局代表市政府將直管公房土地、房產按照一定評估價格授權給市屬工商企業集團，同時注入這些國有企業的注冊資本，市國資部門因注資取得了國有企業相應的股權。市屬工商企業集團因此由直管公房承租人變為這些國有房產的土地使用權人與房屋所有權人，從而可據此辦理房地產權登記，并在企業資產負債表中將其價值計入固定資產中。市屬工商企業集團從直管公房的承租人變為產權人，公房租賃關系隨之終止。

當然，經過授權經營，市屬工商企業集團對國有房產享有的還不是完整的、可以自由流通的房地產權利。雖然企業在辦理房地產權證后可以進行抵押融資，但在此后辦理改制上市的過程中，如果需將授權的國有房產計入上市企業的資產，則還需要向土地管理部門補交土地出讓金，其后才能取得完整的出讓土地使用權并且納入上市企業資產。

2.面上直管公房授權經營。對于試點市屬工商企業承租公房以外的各類居住、非居住直管公房，根據“兩級政府、兩級管理”的思路，1995年起，受原市國資辦委托，由原市房地局陸續出具《面上直管公房經營授權書》，將市屬的面上存量國有直管公房的產權、經營權、財權合并授權14家區房地產管理部門所屬的房地集團與上房集團（后并入地產集團）經營管理，委托區房地產管理部門對這些房地集團進行日常管理考核，并接受區國資部門監督與指導。當時授權經營的直管公房總建筑面積達到4000余萬平方米。按照“宜低不宜高”、“宜粗不宜細”的原則，上海在較短時間內完成了授權國有房產的價格評估，房產評估價值總計約200余億元。值得注意的是，面上直管公房授權經營未對土地使用權處置作出規定。

授權經營后，區房地集團可憑授權文件申領房屋所有權證。1997年，原市房地局再次發文，明確要求各區房地集團及時辦理房地產登記，領取《房地產權證》，憑證管業。

由于面上授權的直管公房都是已存在公房租賃關系的“實心房”，接受授權的區房地集團并不享有直接處置權與收益權，如果需要終止公房租賃關系、處置房屋產權，則一般都需要按照拆遷補償的標準置換承租人。因此，各區房地集團對直管公房辦理產權登記、土地確權、資產動態評估等都缺乏積極性，普遍采取了維持現狀的做法。

（二）授權后的管理狀況

授權經營后，上海的房地產登記采取了“房地一致”模式，房地產權利人可以憑房屋所有權或國有土地使用證申請辦理房地產權證。然而，受權經營直管公房的區房地集團除了進行房屋整體置換、成套改造竣工等項目，也沒有再將辦理過房屋所有權證的房屋申請歸入集團名下，或者對未申請辦理過房屋所有權登記的房屋申請房地產初始登記。

從不動產登記管理的角度看，上海的房地產登記信息系統是在2002年以后逐步建立的，大部分面上授權經營的直管公房的《房屋所有權證》一般是在1992年前后辦理的，因而都還沒有補錄入當時的房地產登記信息系統。因此，目前查詢不動產登記信息系統，許多已經辦理《房屋所有權證》的直管公房的產權登記信息都無法獲得，由于不動產登記信息系統具有物權公示的效力，這也給直管公房的產權保護造成了制約。

為了落實市政府面上直管公房授權經營文件精神，更好地保護直管公房產權，2017年起，市政府曾將授權經營直管公房產權登記至各區房地集團名下，并作為協調市級行政事業單位部分房屋辦理不動產登記事項之一，組織市相關管理部門成立了專項工作組予以推進。然而，申請辦理不動產登記要求“房地合一”，土地與房屋的權屬狀況均需確認后才能登記。直管公房原先辦理的《房屋所有權證》僅記載房屋信息，對土地權屬狀況并未加以確認。因此，在試點過程中，由于直管公房作為存量房屋沒有辦理土地供應手續，所以土地管理部門沒有受理直管公房土地權屬狀況調查（土地使用權測繪）的申請，致使直管公房《房屋所有權證》無法補錄入登記信息系統，也無法在此基礎上按照授權經營的文件把產權變更至區房地集團名下，整項工作由此無法推進。

三、土地使用權國有資產屬性的體現

授權經營以來，上海的直管公房大部分只辦理了《房屋所有權證》，其土地使用權的權屬狀況未經土地管理部門行政確認，難以直接體現國有資產價值。盡管如此，筆者認為，依然可以從以下幾個方面出發，分析驗證直管公房土地使用權的國有資產屬性。

（一）企業國有資產記賬方面

接受授權經營的區房地集團都把直管公房房地產估價結果計入了企業的資產負債表，部分區房地集團在注冊成立企業時即把直管公房評估價格計入注冊資本金。在具體記賬上，有的企業把授權經營書上全部的房產評估價格計入“實收資本”與“固定資產”科目，有的企業將部分評估價格計入“實收資本”、“資本公積”以及“固定資產”、“其他非流動資產”、“其他應收款”等科目。

對于計入企業資產負債表的直管公房評估價格，盡管房產的土地使用權價格可能未能在賬面價值上得到完整體現，但是基于“房地一致”的原則，從有利于國有資產保護的角度解釋，直管公房的土地使用權應當歸屬于接受授權的區房地集團，遵循國有資產保護原則。

（二）不動產登記方面

授權經營的直管公房大部分已經辦理了《房屋所有權證》，且證上也按照1:500地籍平面圖標準標識了房屋占用土地的紅線范圍，房屋所有權的歸屬是清晰的，因此具備補錄產證進行不動產登記的條件。即使土地使用權未辦理測繪、確權，也可以按照將所在宗地作為共用丘的做法，確認其占地范圍內土地使用權的權屬，同時不影響在同一宗地內已經辦理土地使用權確權的其他權利人。

這種辦法在為居民辦理售后公房產權登記時已經得到普遍應用，居民獲得的不動產權證包含共用的土地使用權權屬范圍。為了能夠切實對直管公房土地使用權實施國有資產保護，該方法對直管公房辦理不動產登記也應有適用的余地。

（三）房地產估價方面

授權經營后，上海進一步深化住房制度改革，停止新建公房與福利分房。此后，直管公房產權變化主要是辦理公有住房出售、征收（拆遷）以及個別公房置換后的產權轉移。除公有住房出售執行市政府規定的房改政策外，其他直管公房都需要按照國有資產的相關規定，進行直管公房房地產價格評估，并根據一定標準給予公房管理單位產權補償后才能實現產權轉移。

在征收（拆遷）與實施城市更新中辦理直管公房產權變更，一般都是對直管公房的房地產價格進行整體評估，而不會因為直管公房沒有辦理土地使用權測繪、確權，就僅評估房產價格作為產權補償的基礎，后者顯然不符合國有資產保護的規定。當然，由于直管公房都有公房承租人，補償的主要權益還是歸屬于承租人，其在承租權終止后，可以獲得房地產評估價格80%的補償，直管公房產權人獲得房地產評估價格的20%作為產權補償。

四、完善管理的建議

為進一步凸顯直管公房土地使用權國資屬性，推進直管公房權屬管理實現“房地一致”，本文建議按照“有利于國有資產確權保護、有利于維持公房經營管理、有利于強化公房產權處置監管”的原則，進一步完善相關管理措施。

（一）完善土地權屬調查相關工作口徑

存量直管公房此前大部分已辦理了《房屋所有權證》（已標出了房屋占地的紅線范圍），但是對土地使用權尚未辦理法定確權手續，這可能導致其他權利人在此后申請確權的土地范圍與直管公房土地范圍產生交叉的情況。

對于直管公房當前因產權變更、實施城市更新而確實需要辦理土地使用權確權程序的，建議在勘測定界、土地權屬調查（測繪）環節，尊重直管公房作為既有存量房屋的歷史，按照房屋所在宗地作為“共用丘”的方式認定，辦理土地使用權確權，如此則不會影響在同一宗地內已經辦理了土地使用權確權的其他權利人。

（二）明確劃撥土地使用權價格評估標準

存量直管公房土地使用權沒有辦理土地供應手續，一般追認其土地使用權來源為劃撥。今后辦理直管公房產權變更或實施城市更新，需要進行房地產估價時，應當明確土地使用權的劃撥屬性作為評估條件，委托具有專業資質的房地產價格評估機構，按照國家房地產價格評估的相關規定開展評估。

從上海的實踐經驗來看，對于劃撥土地使用權價格的評估，往往參照同一地塊出讓土地使用權價格作為基礎進行計算，即出讓土地使用權價格扣除補繳的出讓金得到劃撥土地使用權價格，根據地段區位不同，出讓金比例也會有所差異。例如，在上海中心城區，浦西的劃撥用地參照出讓用地價格的70%評估，浦東的劃撥用地參照出讓用地價格的60%評估。尤其是近幾年來地價基數與計算標準都發生了較大調整。因此，為了加強直管公房國有劃撥土地資產的保護，建議土地管理部門會同相關部門定期監測、發布直管公房的劃撥土地使用權評估標準。

（三）加強對歷史遺留房產辦理不動產登記的支持

對于具有保護保留價值的直管公房，特別是收回授權的直管公房，如果市、區政府在城市更新過程中認為確需辦理不動產登記加強保護的，建議按照《上海市不動產登記若干規定》第四十一條第二款“對歷史上應登記而未登記不動產的登記問題，結合當時的法律法規、政策與實際情況等因素予以處理。具體處理辦法，由市政府另行制定專門的直管公房不動產登記規定，加強對此類房屋辦理不動產登記方面的支持。這需要注意兩個方面：一是對于已經辦理過《房屋所有權證》的，可以按照授權經營初期的法律法規政策，通過產證補錄方式進行不動產登記；二是對于未辦理過《房屋所有權證》的，按照公房產權歷史檔案、房屋現狀和授權經營初期的法律法規政策，開展房地產權屬調查并辦理不動產首次登記。如果在短期內無法發文，建議由市相關部門以會議紀要形式明確操作口徑，為區不動產登記機構受理登記提供依據。