比例原則在土地征收過程中的適用

文/張凌云

19世紀，德國的《警察法》中第一次出現了比例原則的概念。當時，德國行政法學者奧托·邁耶（Otto Mayer）在其《德國行政法》一書中，主張“警察權力不可違反比例原則”，以此來保證公民的權利不會被隨意侵犯。隨著社會的發展和比例原則理論的深入，比例原則的適用范圍也更大，各個國家的法律中也相繼出現了比例原則。在我國，比例原則的應用更多體現在行政法領域。比如，行政訴訟法的制定就是為了確保法院準確審理行政案件，保護合法權益，監督行政機關依法行權。行政訴訟法的制定目的中體現了比例原則，是為了規范行政機關權力的行使，避免因為國家權力的行使而損害公民的權利。比例原則在土地征收中貫穿征收決策和征收過程始終，也是判斷征收行為公正與否的重要準則。比例原則在于調整行政征收行為的手段與目的的平衡，保障行政相對人的權益，將損失降到最小，在充分考慮均衡各方利益的情況下，實現行政目的。

土地征收是為了促進經濟發展，實現公益目的，行政機關依法行使職權，考量土地征收的范圍，制定征收方案。目前，我國征地拆遷工作中存在許多問題，比如前期手續不明確、群眾訴訟權利不明確、征地補償方案不公布、后續監管不力等。通過深入分析比例原則的內涵及其在土地征收過程中的適用，發揮其在政府行政裁量權中的作用。

一、比例原則在土地征收中的法律基礎

比例原則是行政合理性原則的子原則，是行政行為過程中應當遵循的基本原則，因此比例原則在土地征收中的適用主要審查征收的合理性問題。許多法律雖未明確說明比例原則，但卻體現了比例原則的思想，而且許多土地征收案件的審判中也存在適用比例原則的情況。

（一）土地征收的法律規范中蘊含的比例原則思想

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第一條就提出了其制定目的是為了強化對土地的管理，開發利用土地資源，使土地資源能夠得到有效的使用。①同時該法明確提出對土地進行開發利用要出于公共利益的目的。國務院制定的《中華人民共和國土地管理法實施條例》中對土地征收的條件也作出了詳細的規定，首先要出于法律規定的公益目的，按照土地征收的程序，根據需要選定土地范圍，評估土地征收對當地的影響以及風險。《土地管理法》第四十五條規定，必須是在確實需要征收土地的情況下才能對土地進行征收，主要包括以下幾個方面：軍事、外交需要；發展能源、交通、水利設施等基礎設施需要；政府在公共福利等方面的工作需要；因社會需要等政府安排的項目用地；在城鄉統籌發展計劃方面，經省人民政府同意，由縣人民政府安排的成片開發建設項目；其他經審查符合公共利益目的而需要征地的情形。②這一條款體現了比例原則在土地征收中的應用，是對公共利益目的的進一步限制。 從其規定可以看出，新修訂的《土地管理法》縮小了征地的范圍，對于公共利益目的的界定由最高權力機關規定。

地方性法規中對土地征收也作出了規定。比如：遼寧省實施的《中華人民共和國土地管理辦法》中提出，征收土地要依法履行相應的程序，與擬征收土地的所有權人簽訂土地征收補償協議，以保障被征收人的利益。這一條體現了土地征收的手段要符合程序的規定，將征收損害降低到最小，給予被征收人以補償，體現了比例原則的具體適用。福建省實施的《中華人民共和國土地管理辦法》中規定，土地行政部門在征地前，應當同有關部門一起對被征收土地的相關情況進行核實，聽取被征收單位的意見，制訂初步的征地方案，報給上級審查。這體現了征收土地應聽取各方意見，并對所要征收的土地進行核實評估，制定相應的征地補償協議。如果相對人對于征地補償方案有異議，可先進行協調，協調不成的可以報人民政府裁決。對補償協議這方面的規定表明，當出現異議時，首先要進行協調，保障被征收人的權益。

（二）土地征收司法審查中的合理性審查

在司法實踐中許多案例都應用比例原則對土地征收進行合理性審查。土地征收是負擔性行政行為，行政決定的作出應遵循比例原則。在顏某某等人訴浙江省人民政府土地行政批準一案中，雖然顏某某等人的上訴被駁回，但是省高院認為土地征收中“對于公共利益的界定，目前的法律法規均沒有明確的規定，司法實踐中對社會公共利益范圍的界定通常遵循比例原則，對征地后實現的公共利益價值與被損害的私人利益的比重加以權衡”③。該案說明雖然征收的目的具有正當性，但也要充分考慮行政相對人的利益。在海某某、馬某某訴區人民政府征收補償決定案中，亳州市中院判決撤銷亳州市譙城區人民政府作出的《房屋征收補償決定書》，并責令亳州市譙城區人民政府重新作出征收補償決定。亳州市中級人民法院認為，被告對原告的補償并不完善：“被告無償收回原告的空余土地，不符合比例原則，決定明顯不當。根據房地產管理法的規定，‘為了公共利益的需要，國家征收國有土地上單位和個人的房屋，應當依法給予補償，維護被征收人的合法權益’?！雹茉谌绺藿洕夹g開發區管理委員會訴與張某某行政強制二審中，省高院認為如皋經濟技術開發區管理委員會強制拆除行為沒有法律依據，強制拆除的方式明顯不當，侵害了張某某的合法權益，違反了比例原則，“強制拆除房屋是對當事人居住權利、財產權利、人身權利足以產生重大影響的行為，實施時需要慎之又慎。行政機關在遵守比例原則前提下，選擇對當事人影響最小的方式，以避免造成不應有的損害”⑤。

二、比例原則與政府征收決定之間的張力

根據我國現行法律的規定，在土地征收過程中應遵循比例原則。這說明土地征收不應只簡單考慮公益目的的合法性，更應當重視征收程序的正當性?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》（以下簡稱《條例》）第二條規定，為實現公共利益的需要，征收、征用房屋，需對被征收人給予公平且合理的補償。⑥征地應在公益目的的范圍內，不應過分夸大公共利益的范圍。《條例》的第八條同《土地管理法》第四十五條所規定的公共利益的范圍相一致。在明確的范圍外，是否符合公共利益需要要根據法律、行政法規的規定來判定。學界對于土地征收中的比例原則適用也有諸多討論。有學者探討了行政行為目的正當性在比例原則中的意義，提出將目的正當性納入比例原則的構成比例原則的“四階”理論，能夠有效地限制目的設定裁量，實現實質上的正義。也有學者認為，在土地征收過程中，需要適用比例原則來確定土地征收的范圍、土地公益和被征收人利益這三者之間的關系。土地征收中比例原則的應用具有廣泛性，因此，分析比例原則在處理土地征收中公共利益的認定和被征收人的損害等問題，嚴格適用比例原則，對緩和土地征收中的公共利益問題有重要意義。

（一）比例原則在政府征收實踐中的嚴格適用

雖然法律對土地征收的征收程序早有規定，但是政府在征收決定作出前的征地考察和風險評估工作仍不夠完善。比例原則的要求與政府征收決定權之間存在張力。如何適用比例原則，才能適當處理政府行政優益權與公共利益需求之間的關系，完善對被征收人損害的補償？根據法律規定，土地征收的目的應當限定在公共利益的范圍內，這就包含了狹義比例原則的主要內容。狹義比例原則的一個重要方面“公益的重要性”是土地征收中的討論重點。從公共利益目的是土地征收的前提條件可以看出，征收必須基于公共利益的目的，但公益目的范圍不應過大，否則會違背土地征收的初衷。

比例原則是國內外土地征收實踐中被普遍接受的處理原則，在我國司法實踐中，很多土地征收的案件基本都會應用比例原則來分析。土地征收案例居多的原因就是在實踐過程中，政府聲明其征收決定是為了公益目的，但該決定可能會損害被征收人的利益。況且評判公益目的的主體是政府，如果不對征收過程嚴格適用比例原則，可能會導致政府征收權力的濫用。

總之，關于土地征收是否違反比例原則的案件中，存在幾個問題：對于土地征收公益目的范圍的認定；土地征收中嚴格適用比例原則是否會有不利的影響；比例原則在土地征收中適用的條件是什么；如何平衡征收的公益目的與被征收人的權益。

（二）征收決定的性質和征收的目的

對于土地征收我們首先需要了解，征收決定是由政府為了公益目的征收、征用土地而作出的，隨后要與被征收人簽訂征收補償協議。征收補償協議是一行政合同，而政府在其中享有行政優益權。行政優益權的存在使得征收雙方并不是處于平等地位。此時，被征收人處于弱勢的地位。因此，在土地征收中有一個重要的問題就是，政府濫用其行政優益權，將征收目的隨意定性為公益目的，損害被征收人的利益。在司法實踐中，許多相關案例判斷征收目的是否為公益目的，主要的依據是以下幾點：只要能夠促進社會經濟發展就符合公共利益；只要符合征收的正當程序就符合公共利益；雖然征地是為了商業開發，但是不能否定建設項目的公共利益。在這種情況下，首先要尊重政府享有的行政優益權，但是征收決定的作出需要經過正當的程序，應向被征收人告知真實情況，這樣才能保證目的的正當性。政府在土地征收過程中發揮重要作用。政府需要分析征收土地的范圍、征地方案的可行性、對土地征收進行風險評估，等等。應嚴格按照法律規定進行征收，這樣才能作出合理的征收決定，實現征收目的。政府作出的征收決定是由現實需要和征收程序決定的，在公益目的的背后，隱含著促進經濟發展和基礎設施建設的商業利益。綜上所述，只有公益目的的范圍明確、具體，比例原則的適用才更可行。公益目的的范圍越寬泛、模糊，比例原則的適用就會越困難。明晰公益目的的范圍，征收決定才會更符合實際需要。

三、比例原則在土地征收過程中的具體適用

比例原則是行政合理性原則的子原則之一，其主要強調的是行政行為的合理性問題。在土地征收中適用比例原則審查征收的合理性。比例原則在征收中的展開，表現在手段與目的的平衡，這對土地征收具有重要意義。比例原則的使用是為了限制政府行政裁量權的合理適用。

（一）適當性原則的適用

適當性原則也可以稱為正當性原則，包括合法和合理兩個方面，主要是指行政機關行使職權時應當采取適當合法的措施。適當性原則要求手段與目的之間需要具有實質關聯性。蔣紅珍教授提出，適當性原則是指“手段需符合目的，或者說手段有助于目的實現”。由此可知，適當性原則的要求是只要手段能夠促進目的實現，即使只是在很小程度上有助于目的的達成，也就不違反適當性原則。在土地征收中，適當性表現為征收措施有利于公益目的實現。在行政實踐過程中，其采取的措施都或多或少會有助于達成目的，因此適當性原則的適用就實現了。在土地征收過程中，手段和目的就是征收方案得有助于公益目的的實現。征收方案的制定和落實需要經過一系列步驟。政府征收決定的作出應當符合程序正當的要求。具體來說，就是需要征收土地的各種建設項目應當符合經濟發展和社會發展的需要，符合土地規劃的規定，體現征收所要實現的公益目的。政府所制定的征收方案合理適當，可促進目的實現，即符合適當性原則。為了使征收方案適當，政府應當將征收方案告知公眾并征求社會公眾的意見，根據公眾的意見進行修改并及時公布。這樣才能及時獲得對土地征收方案的反饋，充分保障公民的權益，保障土地征收的手段是適當的，符合法律要求的。政府在作出正式的征收決定前，也需要充分考慮征收的風險、對被征收單位的損害程度，并設計相應的征收補償方案，彌補被征收單位的損失，這有利于公共利益目的的實現。為了目的的實現，征收的過程應當進行聽證，這才能保證征收過程的公正透明。政府在征收過程中，應做好事前預測，減少適用適當性原則的隨意性，要謹慎作出決定，提升征收決策的科學性和合法性。

（二）必要性原則的適用

必要性原則是指在諸多實現法律目的的方式中，選擇對人們權益損害最小的方式。余凌云教授提出，必要性原則的要求是“為實現目的所要采取的手段在諸種可供選擇的手段中是最溫和的、侵害最小的”。在征收中，實現公益目的的方式多種多樣，應在充分考慮手段的適當、征收的收益和付出的成本后，選擇能實現公益目的的方式中對被征收人損害最小的方式。從目的方面看，為了公益目的征收土地或者他人的房屋，雖給予其補償，但是仍損害了他人的權益，因此在征收過程中，應當選擇對被征收人損害最小的方式，避免不必要的損害，注意公共利益與被征收人損害之間的平衡。

對土地征收中所要求的“公共利益”，我們需要進行仔細的分析。我國憲法第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡珜τ谑裁词枪怖妫刹]有給出明確的定義。張千帆教授認為，“憲法對財產或土地征收的‘公共利益’的規定表達了作出征收行為所必須滿足的制度條件——全國和地方人大應該在決定征收過程中發揮實質性作用?！?但是，在行政征收過程中，由人大等相關部門所認定的公共利益具有主觀性，對于公共利益的認定應考量價值性。人們可能對征收決定不滿，但是在征地后，能夠從土地改造中感受到其益處。古往今來，大多數人認為公共利益不是個體利益，應當是符合多數人需求的利益。因此，我們不能因為征收決定是由政府作出的，就將政府利益簡單等同于公共利益。外國學者在研究國家利益概念時，提出：“國家應當具有兩方面的職能，分別是促進社會福利的最大化和追求自身利益最大化，前者指的是政府維護公共利益的責任，后者則是政府利益的體現，畢竟國家利益的代表就是政府?！?因此可以說，政府在作出征收決定時所考慮的公共利益中也包含自己的利益，或者借公共利益之名追求自身利益。畢竟我國沒有法律對公共利益作出專門的規定，因此公共利益的認定存在困難，新修改的《土地管理法》也在限縮土地征收中公共利益的范圍。在德國，法律規定土地征收必須基于“公共福祉”，當公共利益不是“重大”與“急迫”時，則不屬于“公共福祉”的范疇，此土地征收不具有合法性。由此可以看出，在德國法中，只有“重大”和“急迫”的情況才可以被認定為公共利益，進而對土地進行征收。因此，必要性這部分要著重考慮公益目的的正當性和被征收人損害的最小性。在我國臺灣，《土地征收法》至少在三個方面體現了必要性原則: 其一，優先使用公有土地，為了公益目的征收的土地，應計劃使用公有土地；其二，協議價購先行程序，即只有在土地所有權人和需地人沒有達成協議的情況下，才能啟動征收程序；其三，市地重劃制度，指對一些缺乏基礎設施的零散土地進行建設，興建基礎設施后將其分配給土地所有權人，原所有權人用其土地抵付，并負擔公共設施用地及其建設開銷的一種開發活動。

比例原則在征收過程中扮演著一種平衡各方利益的角色，其在土地征收中的適用主要是對行政裁量權的調控，發揮維護行政優益權的行使、促進公共利益之作用，又將其對私人利益的侵害限制在盡可能小的范圍內，繼而在土地征收中實現公私法益的均衡。

（三）狹義比例原則的適用

狹義比例原則是指行政機關在目的與手段之間達到一種比例，體現目的與手段的均衡性。行政機關在行使職權的過程中，在諸多能夠實現其目的的手段中，應當選擇對目的實現更有利的方式。狹義比例原則是一種抽象的概念。在適用比例原則的司法案件中，最高人民法院闡釋了狹義比例原則的本質: “首先要保證行政目的的實現，其次充分保障行政相對人的權益。”這體現了比例原則的均衡思想：“突破了唯公共利益至上的傳統行政理念，實現公共利益的目的與公民權利保障的均衡”。在土地征收過程中，征收的目的是為了公共利益，征收集體土地或者私人房屋，會損害被征收人的權益。為了更好地保障相對人的權益，征收的手段應當和相對人的權益形成平衡，并給予相對人合理的補償。

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新修改的《土地管理法》第四十八條規定，征收土地應當給予相應的補償。征收補償的給予應當合理及時，并對被征收人給予相應的社會保障，對于其地上附著物等給予補償費用。法律對于征地后的補償內容規定得十分詳細。在作出征收決定后，行政機關應當貫徹落實征收補償協議的內容，這樣才能充分保障行政相對人的權益。

四、比例原則在土地征收中應精確適用

比例原則在國家出于公益目的行使權力時為保護公民的權利而對其進行限制。因此，有學者將比例原則稱為“權利限制的限制”。比例原則在土地征收過程中的適用是為了調整政府自由裁量權的合理使用，保障征收決策的合理性。在行政征收行為中，比例原則要求行政機關采取的措施有利于目的的實現且采取的措施對被征收人造成的損害應最小，并同其所追求的公益目的成比例。比例原則的適用有其特定的條件，其適用范圍也不宜過分寬泛，但是比例原則提供更多的是一種準則，在標準和尺度方面，比例原則存在精確性缺陷。因此，比例原則在公民權利保護方面設定了“最小損害”標準，否則將會導致權力的濫用。法國在土地征收方面，為了確定公共利益和被征收人損失的比例，采用“損益分析法”來進行分析，以確定是否對土地進行征收：當征收造成的損害小于征收所創造的價值，征收行為是符合公共利益的；征收造成的損害若大于征收所創造的價值，則判定征收不具備公益目的，該征收行為違法。我國在征收過程中，也應嚴格分析各方的利益得失，不光要分析手段與目的的適當性，也要重點分析成本收益和損害后果的合比例性，這樣才能更好地保護公民的財產權。注重衡量損失與目的，著重考量征收所要實現的公益目的與被征收人的損害是否符合比例。如果通過其他方式也能實現公共利益的需要，那就應該采用其他方式，保護被征收人的財產權，以此體現對公民權益的保護。

由于比例原則的精確性缺陷，在適用比例原則時應充分考量客觀方面的利益，細化比例原則的標準，否則將會導致政府裁量權的濫用。不管是手段的適當性還是公益目的的正當性，都更多由政府作出決策，因此，如果適用比例原則不夠精確，就會出現主觀性的風險，造成行政權力的濫用。由此可知，深化比例原則的精確性在土地征收中有著重要意義。

結語

比例原則在公法中有廣闊的適用空間，政府在土地征收中為了實現公共利益的目的應嚴格使用合比例性的正當手段。在權利和權力的沖突中，應充分顯示比例原則的作用?；诠怖婺康牡囊?，政府在土地征收過程中應享有一定的行政優益權，但是對被征收人損害的比例衡量是不可缺少的。比例原則是公權力行使應當遵守的必然要求，在土地征收中尤其要注意手段適當性和目的正當性。土地征收中比例原則的適用將會有利于公益目的的實現。在法治政府建設過程中，特別是司法審查實踐過程中，比例原則將會被廣泛適用。在征收中適用比例原則，將會減少被征收人利益的損失。比例原則在土地征收中的適用和審查還存在一些問題，在更進一步的理論探索將會克服適用比例原則的主觀性和弊端，發揮比例原則的標尺作用。

注釋

①參見2019年全國人民代表大會常務委員會《中華人民共和國土地管理法》第一條。

②參見2019年全國人民代表大會常務委員會《中華人民共和國土地管理法》第四十五條。

③參見浙江省高級人民法院（2020）浙行終881號。

④參見亳州市中級人民法院( 2016) 皖16行初46號。

⑤參見江蘇省高級人民法院（2019）蘇行終1714號。

⑥參見2011年國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條。