多源流視域下東南亞國家早期兒童教育治理政策探析*

尹雅麗 趙昱迪 馬早明,3

(1.贛南師范大學外國語學院 江西 贛州 341000； 2.華南師范大學教育科學學院 廣東 廣州 510631；3.教育部華南師范大學東帝汶研究中心/國家民委東南亞文化教育研究中心 廣東 廣州 510631)

伴隨著世界范圍內早期兒童教育的需求量不斷增大，不論從家庭結構變化、立法倡議、對兒童福祉的追求、學校教育改革還是從經濟社會發展的角度來看，普及早期兒童教育、全面提升其質量已然成為各國重要議題。我國自2010年起，歷經了三輪為期3年的學前教育發展計劃，目前已初步創設了覆蓋廣、基本保的學前教育服務保障體系。現階段，我國學前教育政策已初步形成以中央政府為主導，多級地方政府共同努力的多層次普惠性學前教育政策體系。黨中央、國務院從頂層設計的站位制定系統性、持續性的戰略方針，秉持以公益普惠性和兒童為本的原則，將有效擴充“公平公益、優質均衡”的學前教育資源視為政策實施重點。對于地方政府而言，主要任務是在國家學前教育的政策框架下履職，從學前教育的資源配置、組織架構、管理機制及城鄉協同等方面細化政策、推動政策的有效落實。推進學前教育治理體系及其治理能力現代化，加強政府學前教育政策治理已成為貫徹落實我國學前教育基本方針的重要保障和主要抓手。2021年9月，我國國務院印發《中國婦女發展綱要(2021—2030年)》和《中國兒童發展綱要(2021—2030年)》，明確將婦女兒童問題列為“十四五”規劃綱要中的重點項目，其中針對3歲以下嬰幼兒的照護服務制定了為減輕家庭生育、養育、教育負擔的多項配套措施，旨在構建全年齡段的保育和教育治理體系，讓更多適齡兒童享受更普及、更有質量的養育服務[1]。

新形勢下，伴隨我國“全面二孩”到“三孩”人口政策的不斷調整、鄉村振興戰略實施以及城鎮化進程的加快，我國托育服務和學前教育發展迎來了新的改革窗口期，雖得到來自政府和社會各界的高度關切，但隨著現有的“入園難”“入園貴”等矛盾進一步激化，滿足人民群眾追求多樣化、更有質量的早期托育服務和學前教育供需匹配，形成對中西部、鄉村及經濟相對落后地區教育發展的弱勢補償長效機制，優化教育公共資源的均衡配置，推動嬰幼兒照護服務事業發展，形成多方發力的綜合性早期兒童照顧與教育服務體系亟待探索。目前，學界就早期兒童托育服務和學前教育政策的研究主要集中于價值取向、歷史發展演進、現實困境及實施成效與不足等方面，而對早期兒童教育治理政策從全球視野出發，尤其是對該議題是如何引發政府部門關注、如何聚合關鍵力量，以及如何合力驅動早期兒童教育發展與改革等問題的關注仍顯不足。由于東南亞地區11國社會與經濟發展呈現顯著差異，直到20世紀中后期，該地區早期兒童群體在生存與發展方面仍面臨著嚴重威脅，突出表現為兒童營養狀況低下、學齡前兒童入學率低等問題。早期兒童政策作為一項公共治理政策，在提高兒童衛生與健康水準、加強兒童智力發育、縮減兒童貧困差距等方面意義重大，引起東南亞各國政府廣泛關注與積極投入。進入21世紀，受到世界托育服務改革進程逐步深入以及國家經濟快速發展、民眾需求不斷增長、社會矛盾沖擊等多重因素影響，東南亞國家從國家層面出發，結合多部門制定和實施相關政策，在不斷優化政府職能，提供兼具特色化和綜合性服務項目、完善學前兒童福利體系、強調家庭基礎核心作用、規范管理體制及加大人力和資金支持等方面取得顯著進展[2]。那么，東南亞國家早期兒童教育治理問題是如何被發現并進入決策視野的?推動早期兒童教育進入政策議程的關鍵力量有哪些?早期兒童教育治理的政策議程是如何呈現的?清晰回答這三個問題，將有助于了解東南亞國家早期兒童教育治理政策的內在邏輯與發展規律。對此，本文基于美國學者約翰·W.金登(John W.Kingdon)提出的多源流理論視角，從區域整體性視角出發，對部分東南亞鄰國較有特色的先行案例加以分析，以期為當前我國構建早期兒童教育治理政策提供經驗和參考。

一、問題透視：多源流理論及其適切性

(一)治理視角下的早期兒童教育走向

根據國際幼兒發展專業組織的定義，早期兒童教育和保育簡稱早期兒童教育(early childhood education and care，ECEC)，通常指為嬰幼兒期，即為6歲以下兒童提供的包括與保育、教育相關的所有服務[3]。我國傳統上習慣將3歲以下的兒童看護服務稱為“托育服務”、3～6歲兒童的教育服務稱為“學前服務”，這兩者指代意蘊與國際“早期兒童教育”指代意蘊相一致。本文主要沿用國際慣用的“早期兒童教育”說法，即對應英文文獻中的ECEC。

自20世紀80年代以來，“治理”普遍成為西方各國政府公共服務的改進方向和“政策靈藥”，國家通過權力下放、引導中層力量崛起等手段激發了公私合作、組織管理扁平化等重要變革。1989年，《聯合國兒童權利公約》提出保障兒童利益的重要觀點，并簽署195個締約國，被視為現代社會早期兒童教育的政策基石。此后，經合組織(OECD)在20世紀末啟動的早期兒童教育專項研究，掀起了一波頗具世界影響力的早期兒童教育治理反思潮和改革潮[4]。2007年，全民教育(EFA)發布的全球監測報告再度引發全球熱議，該報告提出將早期兒童教育納入國家政策戰略等七項全面建議，明確指出早期兒童教育治理的核心內容主要圍繞政府部門、各級政府以及公共和私營部門之間的決策分配和責任歸屬兩大議題開展，重申良好的治理不僅可以確保早期兒童教育服務達到質量標準，同時也可以促進成本效益，從而實現教育公平目標[5]。伴隨著此輪早期兒童教育改革的世界性浪潮，東南亞地區國家開始將制定和實施早期兒童教育治理政策視為政府要務，不斷拓寬幼兒教育發展投資渠道，拓展其服務功能，加快建設速度。2008年，國際權威學術期刊《國際幼兒雜志》出版的《亞太地區和東南亞地區幼兒政策變化》特刊指出，東南亞國家開展了包括支持政策審查、起草國家法律，以及進行學術研究等探索，為早期兒童教育治理改革奠定了堅實的政策基礎[6]。

(二)多源流理論的分析框架

約翰·W.金登提出的多源流理論(Multiple Streams Theory)是一個專門用來分析和解釋有關政策議程制定和變遷過程的理論模型，也是20世紀80年代以來公共政策中最具影響力的理論之一。1984年，金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中提出問題源流、政策源流、政治源流三大源流的說法，將其闡釋為“政府官員以及利益相關者在某個特定時間點要重點關注的問題清單，這三條源流將決定一個問題是否能進入議程”[7],如圖1所示。金登進一步解釋，某個社會問題最終演化為政策議程需經歷“社會性問題—公共性問題—政策性問題”的行動步驟，即解釋了為何是此問題而非彼問題通過與決策者的接觸最終納入行政議事日程的原因。

圖1 約翰·W.金登多源流理論

問題源流是社會重大事件、突發性危機、負面評論、反饋意見等多重因素共同驅動的結果，只有那些重要、緊迫，并且符合決策者偏好的社會問題，才能引起政府的高度關注并認定為公共政治問題；隨著“問題源流”中各種政策建議匯合進而形成“原始政策湯”，即“政策源流”，此類政策建議往往由行政人員、學者、利益團體等共同體發出；政治源流是指政治因素對政策議程的形成所產生的特定影響，主要涵蓋三個組成部分:國民情緒的波動、執政黨的意識形態分布以及政府內部事務變化和利益集團的爭奪行為，其中國民情緒波動和政府內部變動的交織因素，將對政策議程產生最大化的影響效果。三大源流通常運行于各自的獨立軌道，一旦彼此匯合于臨界點，“一個特定的倡議最有可能被采取行動和通過的最佳時機”，即“政策之窗”就此開啟，相關政策議程得以制定、推進、運行[8]。

從邏輯層面來看，金登的多源流理論分析框架對于政策議程的“黑匣子”問題進行了專門性、系統性研究，對公共政策從提出問題到做出決議的全過程具有解釋力，對理解政策議程的發展與變革也具有重要的指導作用，適合于各類模糊性條件下的政策制定，為此早期兒童教育治理改革的政策議程也應劃為其功能范疇之內[7]。從東南亞早期兒童教育治理改革的過程來看，在國際社會組織的大力倡導和推動下，大多數國家政府和領導人高度重視早期兒童教育在公共政策領域帶來的政策紅利，尤其是一些教育建設基礎較好、國家實力較強的國家，依據自身情況創設了一套由各級地方政府協同，由社會、家庭、私人結構等大量相關利益者共同參與的治理框架。同時，由于社會各界對早期兒童教育關注度持續上升，在已形成的一系列焦點問題的政策外溢條件下，伴隨著問題源流的持續升溫，這股力量與從政府層面發出的政治源流和政策源流融合交匯，通過網狀結構進行黏合，開啟了早期兒童教育治理問題的“政策之窗”。由此，問題源流、政策源流和政治源流三者得以聯結，引領了早期兒童教育治理政策議程的發展方向與改革動向。

二、多源鉤沉：早期兒童教育治理政策問題的形成

進入21世紀，東南亞國家早期兒童教育改革思想不斷發展，大多數國家開始探索政策治理新模式，在此現象背后受到了來自多方力量的牽引與觸發。運用多源流理論進行分析，可以清晰地反映出來自各國內部場域和外圍環境對政府改革措施的激化效應。在成功吸引決策者的注意力之后，早期兒童教育治理問題逐步上升為各國政策問題并最終得以定型，多源流因素在此過程中呈現出互動前進、相互影響的嵌套和依存關系。

(一)問題源流:多重社會痼疾與新疾引發“疊加效應”

對于東南亞國家而言，傳統貧困問題導致的兒童受教育權危機與一系列新型社會變革產生的疊加效應，成為影響早期兒童教育發展的兩項重大議題。

1.貧困帶來的兒童受教育權利危機

貧困是阻礙教育發展的最大屏障，迫使學校教育陷入與其他社會活動搶占資源的不良競爭中，同時嚴重影響到兒童周圍的人和環境之間的互動方式[9]。伴隨著東南亞國家經濟發展增速，各國在社會福利、教育質量方面取得了長足進步，然而貧困問題仍然是制約兒童教育發展的最大障礙，主要表現在以下兩方面[10]。

一方面，國家和地區之間的經濟發展不均衡導致早期兒童教育發展不均衡。其中以受教育不足兩年的人口比例來衡量，南亞和湄公河地區的極端貧困程度最高，東南亞內陸地區的極端貧困水平最低[11]。自2001年以來，湄公河次區域內的越南、老撾和柬埔寨逐步開發市場經濟體，同時在大湄公河次區域體(GMS)經濟一體化發展推動下，保持每年6%～10%的經濟增速，但政府教育總支出仍未達到2015年全民教育相關指標，如柬埔寨必須增加兩倍支出才能達到該指標[10]。此外，嚴重的社會二元論現象也困擾著此類國家，優質教育資源傾向于城市或擁有少數特權的兒童，對教育公平造成了極大威脅[12]。

另一方面，一些國家遭遇到來自弱勢兒童群體的多重困境，并缺乏教育資源供給。東南亞地區一些國家如老撾、柬埔寨、緬甸、東帝汶等仍有數百萬邊緣化和弱勢兒童群體遭受到來自語言、種族、農村居住地、身體殘疾和父母低水平受教育程度等因素導致的嬰兒病死率高、保健機會少、基本識字率低等亟須關注的重大兒童發展問題，進而對早期兒童教育服務的普及和推進造成嚴重桎梏[13]。此外，教師和保育員隊伍的數量和素質嚴重不足，以及教育機構缺乏監督和支持力度等問題，導致早期兒童教育發展裹足不前。為此，對于東南亞貧困國家和地區而言，執行以教育設施和提供者為重點的早期兒童教育計劃的運作和監管標準顯得尤為緊迫。

2.老齡化、家庭結構與勞動力分工等社會變革提出的新要求

近年來，東南亞人口結構呈現出老齡化速度加快，生育率持續走低的普遍特征。截至2020年，東南亞大部分國家老齡化程度已經接近高度工業化的歐盟國家(15.7%)和經合組織國家(12.7%)的水準[11]。從20世紀80年代起，東南亞地區少子化問題逐步凸顯。截至2020年，印度尼西亞生育率為2.32、菲律賓為2.57、柬埔寨為2.5、老撾為2.66，雖高于發達國家1.7的生育率，但仍呈現出劇烈甚至斷崖式的下降趨勢[10]。伴隨人口問題，家庭結構亦不斷窄化，傳統家庭的育兒功能已經逐漸衰退與消減。其一，核心家庭的出現。如印度尼西亞、菲律賓、越南、馬來西亞等多宗教和多元文化國家，從過去擁有大家庭的網絡關系轉向少成員的核心家庭關系，一方面是由于雙職工家庭的數量迅速增加，另一方面源于大家庭倚靠的社區和村莊出現人口遷移、分離變遷等現象。其二，家庭離散問題。由于長期戰爭和內亂、缺乏醫療服務和自然災害等問題，柬埔寨和老撾等國的單親家庭數量不斷增加。此外，由于女性不斷加入勞動力市場，使得家庭育兒方式出現商品化態勢[11]。

綜合來看，東南亞近年來持續走低的生育率使得老少人口比例失調，從而帶來人口結構失衡的矛盾；家庭育兒功能的窄化不斷激化著家長對育兒的外部需求；女性積極參與社會化分工導致生育和養育決策的多元化選擇等社會變革挑戰，這一系列問題成為各國政府正在面臨的一場大考。在社會經濟快速發展、人口結構不斷豐富的社會背景下，結合對早期兒童教育價值的認知，東南亞各國政府深刻地意識到加快改革進程的重大意義。一方面，通過加大政府投入與支持，不斷拓寬治理渠道。在政府導向下，大力普及教育福利，增加對弱勢群體支持力度，進而達到促進人口生育比重、提升勞動力質量、加大婦女兒童福祉等政策目標。另一方面，強調家庭教育的重要性，傾向于通過開發家庭教育功能減輕政府壓力，提供更加靈活、豐富的育兒支持方式。

(二)政策源流:外源性和內生性政策改革方案的耦合

東南亞各國政府官員、政策研究專家和學者、國際組織等組成了早期兒童教育政策的共同體，在各自提出的政策選擇和政策目標的耦合作用下形成了“原始政策湯”，加速了治理政策的改革推進。

1.國際組織發動政策“組合拳”攻勢

由于具有全球教育數據生成和項目主持的豐富資源與實踐經驗，伴隨著國際組織對兒童早期教育關注的不斷升級，國際組織旨在全面了解并推進東南亞各國的早期兒童教育改革發展。與此同時，作為東南亞國家申請政策評估的委托方，國際組織承擔著各國“政策評估與審查人”的身份，對早期兒童教育政策開展國際區域合作意義重大[14]。

針對區域政策開展的審查、評估與監測是確保早期兒童教育政策完整性和可行性的基礎工作。2006年9月，聯合國教科文組織與聯合國兒童基金會聯手，正式啟動東南亞地區早期兒童教育政策審查項目，不斷升級干預性評估與監測手段。一方面，針對教師和課程標準，加大對早期兒童教育總體生師比(PTR)的評估力度。另一方面，針對2002年全球首次啟動的早期兒童學習和發展標準(Early Learning and Development Standards，ELDS)項目，東南亞國家在發展區域伙伴關系的基礎上建立各國“ELDS指數”，對兒童在各個發展領域的行為期望指標開展監測[15]。

為了更加有針對性地做出政策建議，國際組織頻頻發布政策報告，并制定應急計劃。如2008年起，由各大國際組織聯合舉辦的“東南亞區域”“亞太地區基礎教育之外”等政策論壇，紛紛將幼兒發展列入議程并發布相關報告[16]。聯合國兒童基金會東亞及太平洋地區辦事處還與拯救兒童聯盟聯手行動，協助各國政府和社區制定早期兒童應急計劃和政策工具箱，同時強調民間社會和專業組織在災難重建、恢復工作中發揮的重要作用，呼吁大力建造具有安全水準，適合開展兒童護理、休閑與教學的活動場所[17]。

此外，為了形成強大的政策合力，構建東南亞地區的專屬組織網絡也顯得極為必要。2008年2月，在聯合國兒童基金會、聯合國教科文組織和亞洲計劃支持下，亞太早期兒童區域網絡(ARNEC)正式啟動，作為一個專門在東南亞國家和地區層面進行早期兒童教育政策宣傳、審查和創新實踐的國際組織，主要負責出版新聞簡報、制定和發布政策報告等，并協同最初成立的早期兒童護理和發展領事小組，敦促各國遵循《兒童權利公約》，實現兒童的全面發展目標[3]。

2.各國政府部門采取綜合行動

一方面，隨著早期兒童教育從“私人產品”轉變為“公共產品”或“準公共產品”，東南亞國家政府為積極對接國際政策標準，發揮了越發顯著的行政調控作用。2001年，經合組織在其出版的《強勢開端》(StartingStrong)中首次提出“保教一體”的理念，即“保育”和“教育”在為兒童提供的高質量服務中不可分割。從國際比較視角來看，目前全球早期兒童教育政策出現“保教一體化”的趨勢，即呈現出0～6歲早期兒童教育全覆蓋，國家將早期兒童教育服務的主管部門由衛生、福利部門轉移到教育部門等發展趨勢。通過對東南亞主要國家早期兒童服務的定義與涵蓋年齡范圍進行比較(見表1)，可以看出目前各國基本做到早期兒童教育服務的全覆蓋水準(從出生到6歲年齡段)，并逐步加大教育部門的監管力度，呈現出追求保教一體化的態勢。如自1986年起，越南的托兒所、幼兒園和學前班三類主要教育機構由國家教育和培訓部(MOET)進行統一管理，主要通過統籌指揮衛生部，人口、家庭和兒童委員會，以及越南婦女聯盟等國家層面部門，對地方層面的地區教育和培訓辦公室進行協調與監督[18]。

表1 東南亞主要國家早期兒童服務定義與涵蓋年齡范圍

另一方面，東南亞國家的地方政府積極響應上級政府行動指令，采取多種途徑激發內在治理活力。一是嘗試通過援引渠道拓寬資金來源，解決中央政府經費投入動力不足和分配不均的問題。如泰國政府開發了一套有效動員社區參與的農村貧困地區早期兒童保育與教育(ECCE)計劃，其中克倫部落的“立足點”(Footholds)項目，提出“基于社區的學習過程”，鼓勵村莊部落的長者領袖、教師、家長等參與學習過程，成功吸引了如荷蘭伯納德·范里爾基金會(BVLF)等國際基金組織提供的援助支持。二是通過創新投資模式有效優化經費分配結構，加大對貧困地區的資金投入，提升資源的利用效率。如自2002年以來，印度尼西亞地方政府采取涵蓋0～6歲兒童教育與保育一體化的早期兒童發展(ECD)方案，通過使用專項公共資金撥款方式支持社區建設非正式幼兒發展服務，同時向私營機構和非營利組織提供補貼，較好地解決了地方政府與社區的協作關系問題[19]。

(三)政治源流：行政力量引導下的利益主體反應

由于東南亞地區各國在地理文化、宗教信仰、發展水平、政治制度等方面存在較大差異，從政治源流角度而言，對各國早期教育兒童發展的影響上存在一定的異質性，但亦遵循著一些共同的規律和脈絡，即在行政力量的引導和認同下，政策利益相關者表現出的回應和動向。

1.社會福利保障推動大眾育兒觀念的轉變

家庭在東南亞福利體制中起著基礎性作用，人們普遍看重家庭關系的維系，甚至持有幼兒保育是家庭責任而不是政府責任的觀點。然而隨著勞動力市場變化，家庭單位逐漸難以滿足不斷增長和升級的幼兒保育需求[20]。東南亞國家近年來不斷完善兒童福利事業，不僅加大了兒童照顧的財政投入，而且加強了健康與教育的雙重干預機制，重視兒童的健康、營養、保健以及父母的生育假、陪產假等問題，有效地推動了大眾育兒觀念的轉變[21]。

其一，制定早期兒童教育的優惠制度。如馬來西亞目前已經初步建立起一套以早期兒童教育稅收優惠為中心的福利系統，出臺了兒童撫養福利制度、家庭教育等稅收優惠制度。其二，拓寬早期兒童教育的福利手段。近年來，泰國的城市和農村托兒服務種類不斷擴充，出現如家庭日托、社區集體兒童保育、臨時鄉村兒童保育服務、寺廟托管等組織和機構，為幼兒提供包括餐點、休閑、體育鍛煉、智力發展以及社會發展能力訓練等在內的多項服務。其三，制定婦女兒童保健與教育服務的一體化干預機制。如印度尼西亞從國家法律層面加強了婦女兒童保健、衛生、健康、教育等綜合服務支持力度，一方面，適當延長生育假和陪產假的期限和服務內容；另一方面，不斷擴大新全民健康保險體系范疇，其中涵蓋個人護理、健康服務、生育保險計劃、母嬰發展計劃等。此外，政府還通過提供補助金的形式支持貧困群體支付保險費用，并根據《兒童保護法》為貧困家庭的兒童提供免費基本醫療保健服務[22]。

2.各方利益主體參與和博弈的結果

在關于如何界定早期兒童教育質量的問題上，伍德海德曾建議，各國除了確定具體的質量指標之外，還應制定“一個能夠涵蓋多個視角、多個受益者和多個利益的政策框架”，并提出基于“質量”的利益相關者、受益者、質量水平三個標準的質量認證框架，旨在更加全面地審查早期兒童教育質量，并防止政府作出武斷、恣意的判斷[6]。可見，早期兒童身心發展因具有特殊性、動態性，加之服務內容的多樣化和開放性，決定了早期兒童教育管理活動是一項具有復雜性與綜合性的工作，需要多機構、跨部門、多主體開展合作。

一方面，私營部門和機構參與早期兒童的教育供給，成為近年來全球教育發展的一個明顯趨勢[23]。對于東南亞國家政府而言，建立與私營部門的共同伙伴關系是減輕政府經費壓力、提升幼兒教育普及率，同時滿足家庭和對幼兒教育多樣化需求的有效對策。另一方面，從利益主體角度來看，東南亞國家政府往往因政策負擔原因，出現辦學體制支持力度不夠、財政撥款不及時、政策執行不到位等情況，而公、私教育機構負責人則普遍提出推進教育體制改革、加強資源建設、加大管理主權等訴求[24]。為了平衡以上關系，各國政府不斷加強政策引導力度，鼓勵家庭、社區機構和團體參與到早期兒童教育當中，注重拓展家庭外部的兒童教育資源，從而加強了早期兒童教育的專業性和整體性。

如近年來，菲律賓早期教育活動的服務范圍和鏈條逐漸拓寬，一些由私營部門或非營利組織經營的日托中心除了提供半天或全天的服務，還開始提供夜間托兒服務。此外，一種基于社區的早期兒童教育方案也日漸盛行，即由非政府組織如救助兒童會、家長替代組織和學習者社區經營，主要為父母提供緊急護理和臨時托兒方案，以及為生活在城市貧民窟、偏遠農村社區、土著文化社區的兒童提供托育服務。為充分滿足更多家庭對托兒服務的多元需求，越南非政府托兒服務的迅速發展已然成為該國公共育兒福利政策的有效補充。根據越南教育、科學和技術部的統計數據顯示，從2004年到2008年，越南非政府托兒服務中心的建設數量翻了一番，其占比從33%增加到62.5%，其中以農村社區經營的托兒中心以及城市地區社區經營的日托中心為主，這些機構完全由社區經營，但享受來自政府和社區的經費補貼[25]。

三、政策之窗的開啟：早期兒童教育治理政策議題的形成契機

早期兒童教育治理政策問題的構成具有相當程度的復雜性和動態性，該問題若要順利進入政策制定程序，即成功開啟“政策之窗”，需要具備多源流要素耦合、嵌套的條件。為實現這一目標，東南亞國家在行政管理體制、服務內容分類、課程方案設置、人員支持培訓等方面進行了反復探索，并經歷了一個不斷完善法律體系的長期過程[8]。

法治化進程是促成早期兒童教育治理問題推向政策議題，并最終實現“政策之窗”開啟不可分割的有機組成部分。東南亞國家政府大多遵循1989年第44屆聯合國大會《兒童權利公約》(ConventionontheRightsoftheChild)中提出的普及和提升早期兒童教育服務質量的宗旨，并積極出臺相關政策，試圖通過對幼兒照顧和教育活動進行系統性治理以達成這一目標[26]。為了更好地把握東南亞國家推進早期兒童教育問題進入治理政策議程的脈絡和動向，本文盡可能系統地梳理了幾十年來各國從中央政府到地方政府出臺的有關早期兒童教育的政策法規和相關文件(見表2)，囿于篇幅限制，僅展示東南亞11國中行動較為充分的印、馬、菲、泰、越5國的部分相關政策文件。可以發現,伴隨著各國政府對早期兒童教育及其治理認知由淺入深的漸進過程，各國早期兒童教育治理政策亦經歷了一個由簡單、片面到立體、全面的發展過程。

表2 印、馬、菲、泰、越5國相關政策和立法情況

(續表)

在東南亞數十年的早期兒童教育政策推進中，各國雖然在發展進程和具體內容實施上不盡相同，但可以粗略地以2005—2010年期間的階段為大致分界線，標志著該政策通過入法、政策修訂等過程，在依法治理、多元治理等方面最終實現了3條源流的匯合，“政策之窗”被成功打開。在2005年之前,對于大部分國家而言，無論是中央政府還是地方政府，對早期兒童教育都沒有開展大規模、規范化的治理行動，雖然部分國家的中央政府已提出將其納入國家法律體系，確立了其在教育體系中的正式、合法地位，同時提倡對早期兒童教育開展全面、系統的實施活動，但此階段的早期兒童教育在內容設置和制度體系上均未上升成為規范的政策文本或工作文件[27]。而自2010年前后開始，一些國家的中央政府開始加大與地方政府的合作力度，出臺了針對性的治理手段，圍繞各級政府以及公、私營部門之間的決策和責任兩大核心內容展開，努力實現推動教育公平和提升質量的戰略目標[28]。在此基礎上，多數國家主要采取了以政府為核心的自上而下的行動方式，積極推動早期兒童教育問題進入治理層面，并最終推向政策議題，其具體行動主要體現在以下三個方面。第一，提供整體性綜合服務。政府開始重視提供從保育到教育的多樣化教育服務，同時注重設置政策目標、規劃管理部門職責、設計運營流程、開發制度框架等問題。第二，制定以兒童為中心的課程發展標準。自20世紀末以來，東南亞一些國家政府以提升兒童綜合能力為宗旨，全面進行標準化教育改革運動，以加大課程改革力度、加入母語教學元素、采取多元化教學方案，以及關照弱勢兒童群體學習需求四大手段實現該目標。如越南于1998年和2005年先后發起了兩次早期兒童課程和教學法改革；柬埔寨、馬來西亞、緬甸、泰國和越南等國家在早期兒童課程計劃中引入了雙語語言政策實踐；菲律賓在早期兒童教育課程方案中極為強調創新性和發展性，并強調將多元化教學內容進行整合等[29]。第三，開發以家庭為基礎的教育項目。東南亞大部分國家政府在資助公共教育政策方案時皆受到嚴重的經濟鉗制，為此各國開發、制定了一系列以家庭為基礎的早期兒童教育項目，以提升父母對早期兒童教育的支持能力，并從一定程度上減輕了政府經濟壓力、緩解了社會矛盾[30]。

四、結論與啟示

自改革開放以來，伴隨著我國社會、民生、經濟的高速發展，我國托育服務和學前教育經歷了恢復重建、供給不足、回歸公益、發展普惠等主要階段，如今又邁入“十四五”規劃綱要時期，托育服務和學前教育治理主要遵循和圍繞國家中長期教育規劃、學前教育發展意見等多個綱領性政策文件提出的覆蓋、普及、質量三大政策制度目標穩步前進。然而，我國當前的學前教育改革由于基礎較為薄弱，短期內只是達到初步滿足民眾需求的效果，突出表現為多元化教育資源供給不足、教育投入不均衡、城鄉教育質量差距不斷拉大、教育市場缺乏監督、政府和學校關系松散、治理主體權責模糊等現實問題[31]。

早期兒童教育治理政策的形成和發展有其必然性、必要性和可行性，是在問題源流、政策源流、政治源流三者之間既緊密交織又松散耦合的辯證關系下形成的必然產物。東南亞早期兒童教育治理改革是各國教育系統改革的前梢端口，被各國政府寄予承擔起普及性、實踐性、惠民性、創新性等教育任務，是一系列關鍵事件在入法、政策修訂過程中相互碰撞的結果。雖然其成效明顯，如各國兒童學前入學率大幅度上漲、早期兒童生存與發展狀態大幅度改善、早期兒童教育扶貧功能得到進一步開發等，但亦伴隨著新生矛盾交織前行，未來仍需要不斷深化改革。隨著中國和東盟關系不斷加深，彼此間合作與交流密切，關注東南亞地區此輪政策動向，一方面，對解讀東南亞發展中國家的早期兒童教育發展趨勢具有重要意義；另一方面，鑒于我國與東南亞地區多個國家毗鄰，在文化習俗與社會結構方面存在一定相通之處，如東南亞國家在早期兒童發展及政策進程中面臨的人口老齡化、核心家庭比重上升、女性就業率增加、兒童教育資源供需矛盾等問題，也映射在我國當下的改革進程中，對東南亞國家早期兒童教育治理政策進行重點關注，可以適當規避我國在早期兒童教育治理政策推進中的風險與損失。

(一)多角度分析變量關系，逐步厘清問題源流

在教育政策問題走向政策議程的過程中，直接拉動力往往來自于一系列具有依存與對立、擴散與集中等張力關系的變量，需要專家學者、政策制定者和目標群體從中感受、辨析、把握問題情勢并從中抽取要素。早期兒童教育改革涉及政治、社會、經濟等多個領域，生成了由招生模式、辦學機制、服務體系、監管制度等復雜性問題構成的網絡治理模式，其核心是滿足社會需求、聚焦現實問題、促進教育公平。

結合我國當前實際，其一，重視問題驅動下的政策立法功能，發覺并精準識別基于特定形勢中的實質性問題構建，是實現解決問題的關鍵。隨著我國“全面二孩”“三孩”生育政策的變革，經濟社會的快速發展以及人口新戰略的實施，家庭對早期兒童托育服務的需求迫在眉睫，目前我國早期托育服務面臨著總量匱乏、結構失衡、質量不均衡、效能低下等多重現實問題交織的不良處境，基于真實的問題情勢而抽取早期教育政策問題的關鍵要素才是“對癥下藥”、有效解決問題的良方。其二，對復雜的政策議題進行層層分解，實現政策議題直觀化和可操作化。基于我國是典型的“多層級”科層組織行政管理體制，可以借鑒東南亞國家采取政府層面的協調機制、增強部門間協同合作等做法，進一步明確各級政府在早期兒童教育治理中的主導地位，強化中央和地方政府的主體責任，加大事權與財權的匹配度，從而增進治理效能。同時，為了更好地利用組織層級智能優勢，應根據政府部門的功能和性質進行功能劃分，首先應理順中央、省、市、縣、鄉(鎮)五級政府層級之間的關系，其次要明確劃歸早期教育治理中各相關部門的性質、權責、邊界，更要嚴格規范管理、加強督導評估工作，避免出現職責交叉重疊、互相推諉、管理效能低下等狀況。

此外，早期兒童教育改革的問題源流具有發散性、階段性、動態性等特征，需要給予高度關注與政策法律回應，其政策法規的制定亦需兼顧價值合理化、程序合法化等原則，通過對當下和未來問題的分析與預測，采取線性時間序列收羅政策實施信息，并對現行政策實施結果進行時效評估。當前，我國早期兒童教育實施“雙軌制”服務模式，即分別隸屬衛生健康部門和教育部門兩大部門主管負責，易出現管理留白、責任交叉等一系列問題[32]。就我國早期兒童教育治理現狀問題展開及時反思，未來應順應早期教育職能劃歸單一部門管理的“托育一體化”國際趨勢，將學前教育職能轉移至教育部門統籌管理，通過各地政府根植于地區實際情況的先行探索實踐，為政策的改進提供事實支撐，以點帶面，逐步拓寬公共托育服務治理體系。

(二)明確政策共同體職責，加速合攏政策源流

早期兒童教育政策并非新生事物，具有深厚的歷史淵源。然而隨著社會新問題、民眾新思想和各方主體新主張的迸發，開發早期兒童教育的綜合改革的議題逐漸獲取了多數認同，為政府實施新的治理方案提供了重要思路，并最終演化為政策議程。

針對我國現實情況，其一，從組織、技術和個體角度出發，充分考量更多利益相關者在早期兒童教育政策改革中的協同作用，進而剖析元問題的根源所在。在此基礎上，在將元問題轉化為實質性問題的過程中，為了避免政策制定者出現基于自身價值或利益偏好等主觀性、人為性，可以求助于多學科權威專家，從不同學科視角出發，運用綜合性知識進行探索。如通過綜合全面分析社會經濟基礎，廣泛聽取并匯聚由專家學者、人大代表、政協委員等人員組成的政策共同體基于不同價值立場、利益訴求提出的早期兒童教育政策治理的主張與建議，進而結合相關前沿理論基礎，提供具有技術可行性、價值可接受性、資源可利用性的內核性改革方案[33]。

其二，從國際視域出發。一方面，東南亞各國普遍重視利用國際組織專家智庫，廣泛開展國際與國內的跨部門協作，建立更高水平的專家智庫的做法，為我國早期兒童教育治理提供了新思路。借鑒東南亞國家在早期兒童教育治理中積極對接國際政策標準的做法，既要立足我國教育的現實土壤，又要積極開發早期兒童教育服務功能，參考當前國際“托幼一體化”的實踐路徑，從中汲取有益經驗，對拓展我國早期兒童教育服務的理論視野以及提高實踐水平有較大裨益。另一方面，新公共管理理論、新公共服務理論等全球思潮為我國政府在早期兒童教育治理中的職能定位提供了堅實的理論資源，政府既是運籌帷幄的“掌舵者”，又是恪盡職守的“服務者”[34]，厘清政府不同部門間的協同機制、順暢信息通道及上下連通機制，共負促進早期兒童教育發展的重要責任，是加快建成廣覆蓋、規范化、保質量的早期教育服務體系的重點方向。

其三，要重視發揮教師、家庭、社區等核心利益相關者的主體行動功能，打造涵蓋家庭、社區、早教機構、政府相關部門及其組織的早期幼兒教育服務共同體，充分調動各方力量確保早期教育的一致性與連貫性[35]。政府應樹立全局觀念，統籌規劃部署并有效整合多方資源，為早期教育有序推進提供原動力；社區可以發揮自身優勢，加強知識宣傳，挖掘并擴充社區內教育資源，營造良好教育環境，發揮與家庭溝通合作的橋梁作用；家長則需在切實提高自身專業知識技能之外，更加注重積極參與多種育兒活動，發揮家庭的基礎核心作用。此外，通過完善教師激勵機制、優化保教人員薪資待遇、培育師資專業隊伍建設、全面普及衛生健康傳播、拓寬基礎設施建設投資渠道等措施可以進一步提高教師參與積極性[36]。綜合來看，應協同多方主體，有效構建以政府為主導、以社區為依托、以機構為補充、以家庭為基礎的多元一體托育服務“供應鏈”和協同共育治理機制。

(三)注重“政策溢出”外部影響力，促成強大政治源流

從國家宏觀層面出發，東南亞多國逐步將早期兒童教育列入國家中長期教育發展規劃當中，強調其國家戰略地位，并努力為其提供治理改革的政策遵循。可以看出，改革若要充分發揮“政策溢出”的功能，就需要尋找政策問題的同構性、同源性，以及政策議程的關聯性和持續性，注意在政策議程鏈條中整合與吸納不同的政策要素。

具體而言，一是要重視早期兒童教育扶貧的溢出效應。重點關注老少邊窮地區兒童早期托育服務的構建，確保教育資源合理傾斜及有效供給，對助力中央政府脫貧攻堅、鄉村振興等一系列宏大國家戰略目標，實現教育脫貧的目標意義重大。在低資源的貧困環境中，政府要針對性地實施扶貧政策，規劃和制定弱勢群體的教育計劃，可借鑒東南亞國家重視提供適應多種環境與多元需求的綜合性保教服務，基于不同家庭對于早期教育的多元需求，探索全日制、半日制、計時制、雙休日托管、夜間照料等多元化多層次服務模式[37]；利用信息化數據技術支撐，動態跟進并精準掌握城鄉地區、東中西部地區不同類型的家庭對于早期兒童教育需求變化及托育機構數量變化，更好地匹配供需平衡結構，因地制宜、因類制宜開發與設計適宜性早期教育扶貧項目[38]。此外，為了持續滿足貧困地區脫貧后的教育需求，可以鼓勵社會組織以及有經驗有資質的社會主體獨立提供托育服務，通過“公私合作”建立伙伴關系，以政府購買服務、稅收減免、財政補貼、吸引、支持和引導社會托育機構提供創新式服務[39]。

二是要注重早期兒童教育包容性政策的溢出效應。政府對于社會與文化的多樣性、尊重性別平等、保護特殊兒童群體，以及基于尊重和接受人類多樣性的包容性承諾等，都可以通過制定標準的國家早期兒童教育的方案和課程得到建設性的解決。課程標準是規定課程內容、目標、課程實施與評估的綱領性文件，不僅是支持兒童持續發展的重要抓手，也是國際社會普遍落實“托幼一體化”的戰略之舉。OECD《強勢開端 V》(StartingStrongV)中強調：制定規范的課程標準利于實現兒童可持續發展與教師專業化成長，確保各地區在教育目標和具體實施層面的相對公平性[40]。因此，觀照東南亞國家和國際經驗的做法，將研制開發早期兒童教育課程標準上升至我國國家戰略高度，制定保教一體化、易操作、有權威、規范化的早期教育課程標準體系。

總體上看，早期兒童教育治理改革既受制于國家相關政策制度的支持與扶持，同時也為我們探索促進教育資源公平與均衡發展之道開辟了新的政策空間。如何推進政策問題源流、政策源流和政治源流的三流耦合，巧妙地利用各方既得利益者的訴求，抓住最佳時機啟動“政策之窗”，將是今后我們需要認真反思與不斷突破的路向。

當然，本文研究仍存在諸多局限性。其一，本文使用的多源流理論框架的分析重點是對政策議程設置的“邏輯性素描”，偏向對早期兒童教育的事實性描述，缺少對政策演變的價值性和規范性指引。其二，東南亞國家存在較大差異，各國早期兒童教育的治理政策實踐體系并沒有形成高度的規律性，本文并不旨在歸納地區性經驗。囿于篇幅限制，筆者無法在文中對這些問題做出深入展開，對于東南亞各國早期兒童教育治理的基本要素、具體模式以及政策議程設置框架等問題，筆者有意在后續研究中進行專門討論。