區域協同治理視域下吉隆口岸的發展模式

王晉川 戴永紅

黨的十九大報告提出：“實施區域協調發展戰略，加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全。”[1]中尼邊境吉隆口岸由于其特殊的區位重要性，作為我國建設南亞陸路大通道的窗口，提升該區域的治理能力和發展水平，成為亟待解決的問題。有關吉隆口岸的研究，大部分學者聚焦“一帶一路”背景下南亞貿易大通道建設，西藏對南亞貿易及地方經濟相關性研究，中尼互聯互通與邊貿發展，西藏對外開放與口岸邊貿等領域。針對邊境口岸發展研究較少，主要有劉妤基于地緣經濟視角下西藏邊境陸路口岸空間布局、發展效力及對策研究，提出以邊境口岸為紐帶,“以點帶面”拓寬對外經貿合作,促進南亞大通道建設。[2]張偉以西藏吉隆口岸為例，進行了中尼邊境貿易發展政策研究，認為中尼邊境貿易實現跨越式發展,日益成為提振西藏經濟發展新的增長極。[3]楊明洪基于邊界效應視角，對“環喜馬拉雅經濟合作帶”進行研究，提出從增長的“邊緣區”到增長的“中心邊界區”，進而形成跨境邊疆經濟合作帶。[4]趙娟、毛陽海研究了“一帶一路”背景下吉隆口岸面臨的新機遇。[5]何愛云對吉隆口岸的點輻射功能進行解析，從旅游業、對外貿易、勞動力就業和對外形象四個方面說明以吉隆口岸為點,對吉隆縣當地、西藏全區乃至整個中國經濟的點輻射功能。[6]周曉陽對促進吉隆縣跨越式發展進行探索，提出加大基礎設施建設,發展口岸外向型經濟，創新邊境地區管理模式的發展措施。[7]徐君、薄輝龍對“一帶一路”背景下吉隆口岸社會治理風險進行研究，從路學研究視角,聚焦道路影響下吉隆口岸社會變遷帶來的社會風險及邊境口岸社會治理問題，提出應完善以政府主導的社會治理體系、平衡經濟發展紅利分配、加強邊域合作等解決邊疆社會風險、維護邊境地區社會穩定治理辦法。[8]

綜上可見，邊境口岸治理的相關研究還非常有限，多圍繞傳統的雙邊聯通、邊境貿易、經濟社會發展等領域，沒有形成圍繞口岸內涵外延、功能視角、跨域協同的系統理論建構和實證支撐，還需從全球治理的廣角切入中國治理與協同治理的聚焦，進行口岸特性塑造、發展模式選擇的論證分析。通過中尼邊境吉隆口岸協同治理案例分析，從驅動力和過程兩大視角，探究不同情境下協同治理的模式選擇。中尼邊境吉隆口岸的發展模式即采用引領跟進模式，以區域協同、多元治理主體協同的方式，構建“中方先行”由“邊合”到“跨合”的發展框架，并緊扣口岸現狀和中尼兩國國情實際，提升治理能力，示范起步，跨越發展。

一、吉隆口岸發展現狀——基于SWOT矩陣分析

吉隆口岸是中尼雙邊政治經濟文化交往的重要通道，也是中國面向南亞開放的陸路窗口。準確把握吉隆口岸現狀，全面明晰口岸優勢劣勢和機遇挑戰，對于確定新時期吉隆口岸開放發展模式意義重大。運用SWOT分析法，確定研究對象所面臨的內外部環境，為吉隆口岸制定新時期發展戰略，實現協同共治，提供正確的理論基礎和實踐依據。

(一)優勢分析

一是區位優勢。隨著世界經濟中心向亞太地區東移，中國和南亞次大陸地緣關系日趨突出，西藏作為連接東亞與南亞唯一的陸路口岸有著不可替代的戰略地位，是國家確定的沿邊地區開放開發重點區域和面向南亞開放的重要通道。[9]吉隆縣幅員面積9300平方公里，轄有4鄉2鎮41個村(居)，其中29個邊境村(居)，全縣總人口1.8萬人，邊境線長162公里。吉隆口岸位于日喀則市西南部，距離吉隆縣城25公里，距離日喀則市585公里，距離拉薩市855公里。吉隆口岸與博卡拉、東郎等尼泊爾經濟較發達縣市距離較近，距離尼泊爾首都加德滿都85公里。此外，正在積極規劃建設的中尼鐵路，成為吉隆口岸貫通中尼雙邊融合發展的有力支撐。日喀則至吉隆口岸段全長443.8公里，預留向加德滿都延伸條件，成為打通“一帶一路”南向通道的重要鏈接。建成后將極大改善吉隆口岸的交通條件，具備建設南亞陸路大通道和中尼邊境經濟合作區的天然優勢和有利條件。基于顯著的區位優勢，當前吉隆開發、開放的機遇前所未有，吉隆邊境經濟合作區建設應運而生，為實現高水平發展提供了重要平臺。按照“先邊合，后跨合”的工作思路，完善口岸設施，提升貿易功能，助推吉隆對外開放成效提升。

二是政策優勢。“一帶一路”倡議下，建設南亞陸路大通道的戰略機遇期凸顯，國家對吉隆口岸持續政策傾斜和開放力度的增強，為吉隆口岸擴大開放、加速發展提供了有力的政策保障。吉隆口岸是中尼雙方政治、經濟、文化交流的主要通道和邊境地區傳統的邊貿市場。吉隆口岸1961年獲準開放，1972 年被國務院批準為國家二類陸路口岸，1978 年升級為國家一類陸路口岸。后因樟木口岸的繁榮，吉隆口岸進出口貿易基本停滯，2007年為緩解樟木口岸通關壓力，優化西藏對外貿易發展格局，吉隆口岸重新開關。2009年申報建設“中尼吉隆跨境經濟合作區”，享受國家經濟技術開發區和邊境經濟合作區雙重政策優惠。2010年，中央第五次西藏工作座談會提出“開展吉隆口岸跨境經濟合作區前期工作”的戰略部署。2011年9月，西藏自治區與商務部正式簽訂《關于推動建設吉隆口岸跨境經濟合作區備忘錄》，商務部正式啟動援助建設中尼吉隆口岸跨境經濟合作區建設的課題論證和規劃編制，定于2020 年進入全面建設吉隆口岸中尼跨境經濟合作區階段，把吉隆建成西藏全面深化與南亞區域各國經貿交流、深入參與南亞次區域經貿合作平臺。隨著“一帶一路”倡議的實施，西藏自治區提出建設南亞陸路大通道的發展戰略，重點建設吉隆口岸。2014年12月，吉隆口岸實現雙邊開放。2015年5月，國務院批準吉隆口岸為國際性常年開放口岸，標志著吉隆口岸對外開放進一步擴大。2015年8月，中央第六次西藏工作座談會提出“重點建設吉隆口岸、穩步提升樟木口岸、積極恢復亞東口岸、逐步發展普蘭、日吾口岸”的口岸整體發展思路。2017年4月，吉隆口岸擴大開放通過國家驗收。2017年8月，吉隆口岸擴大開放為國際性口岸，正式對第三國開放。2018年1月，被國務院批準增設為藥材進口邊境口岸，并于10月獲準建立首批邊民互市貿易區。2020年，中央第七次西藏工作座談會對邊境口岸治理提出了更高要求，作為南亞開放通道的吉隆口岸加強治理體系與能力建設刻不容緩。

三是特色產業優勢。近年來吉隆基本形成了圍繞優勢資源，有序發展邊境貿易、旅游、藏藥產業以及農牧業、文化產業等特色產業的發展思路，重點發展旅游、清潔能源、天然飲用水和礦產開發，統籌推進民族手工業、高原特色食品生產，同時積極開拓潔凈能源和生態產品市場。特別是旅游業發展顯著，擁有豐富的旅游資源，如吉隆溝、吉普大峽谷、開熱瀑布等自然景觀，以及帕巴寺、貢唐王朝遺址等人文景觀。第三產業發展迅速，服務質量和水平不斷提高，產值增長明顯，帶動產業轉型，吸引外來投資，為當地經濟注入活力，有效解決就業問題。

四是生態環境優勢。中央第七次西藏工作座談會提出，堅持穩中求進工作總基調，鑄牢中華民族共同體意識，提升發展質量，保障和改善民生，推進生態文明建設，確保人民生活水平不斷提高，確保生態環境良好，努力建設團結富裕文明和諧美麗的社會主義現代化新西藏。[10]在全面開展生態西藏建設過程中，吉隆優越的地理位置和生態環境，愈加凸顯其重要性。吉隆山川秀美、動物多樣、植物繁茂，成為名副其實的“香格里拉”，優美的生態環境成為吉隆區域經濟發展的不竭動力和巨大財富。其一，歷史文化資源豐富。吉隆自古就是西藏與尼泊爾等南亞國家往來的重要通道，在人員、商品、文化等方面交流密切，南方絲綢之路通過吉隆進入南亞，吐蕃時期松贊干布迎娶尼泊爾赤尊公主，蓮花生大師入藏傳法都曾途經吉隆，留下眾多名勝古跡。其二，林下資源富饒。吉隆口岸所在地海拔較低，氣候條件溫和，42 萬畝的原始森林蘊藏著各種林下資源，包括竹筍、野生菌、天麻、靈芝、紅景天、貝母等。其三，自然景觀資源眾多。吉隆鎮地處珠峰生態保護區，平均海拔 2700 米，屬亞熱帶山地季風氣候，自然景觀多樣，是環喜馬拉雅山精品旅游路線的重要旅游目的地。吉隆口岸對側的尼泊爾海拔較低、氣候宜人、風光秀美，旅游資源豐富。吉隆口岸與尼泊爾最負盛名的風景地博卡拉接壤，熱索村鄰近尼泊爾瑯塘國家森林公園，有利于開展跨境旅游。吉隆是尼泊爾、印度等南亞香客前往阿里神山圣湖朝拜的重要中轉地，重要的區位優勢為吉隆旅游業發展提供了便利。吉隆自古以來就是聯通西藏與南亞國家的重要樞紐，隨著經濟發展、交通改善、口岸擴大開放，吉隆成為山地度假、休閑觀光、宗教朝圣的知名邊境旅游目的地。

(二)劣勢分析

一是自然環境及基礎設施制約。西藏本身自然障區[11]面積較大，吉隆地處西藏的地理環境，決定了雖然當地海拔相對較低，但總體所處區位仍然地勢險峻、交通不便，與腹地聯系不暢，生態環境脆弱，經濟社會發展固定成本高，嚴重影響非國家投資的進入。與印度、尼泊爾、不丹等國發展邊境貿易以公路為主要通道，數量少且均要跨越喜馬拉雅山，對融入新絲綢之路經濟帶和南亞陸路大通道以及環喜馬拉雅經濟帶造成不利影響。吉隆口岸基礎設施較差，成為限制其發展的障礙。加之尼泊爾一側受發展水平限制，道路交通、邊境管理等基礎設施條件差，嚴重影響吉隆口岸通關能力和雙邊經貿合作。

二是經濟發展滯后。西藏自身特色支柱產業處于起步階段，發展基礎薄弱。增長方式主要依靠自然資源和國家資本投入，產業發展的初級化特征明顯。西藏的經濟總量排在全國最末位，在西藏全區各市排名中，吉隆縣所在的日喀則市位列倒數第三，發展滯后。[12]吉隆口岸缺乏支持邊境合作區發展建設的具體、可操作性強的專項配套措施和政策指導支撐，招商引資落地困難。此外，尼泊爾是世界不發達國家之一，有28.6%的人口處于多維貧困，18.9%的人口生活在絕對貧困線以下。[13]由于官僚風氣和政治不穩定因素，尼泊爾難以吸引大量外國直接投資(FDI)。在世界銀行的《營商環境指數》報告中，尼泊爾在190個國家中僅排在110位，許多在尼泊爾的企業不得不面對政治動蕩，貪污腐敗，繳稅、合同執行、許可證辦理困難等各種問題。

三是反分裂形勢嚴峻。當前西藏社會整體局勢穩定，但仍存在較大風險。西方敵對勢力對我西化、分化力度空前，頻打“西藏牌”，通過《西藏政策及支持法案》，“藏獨”分裂勢力內外勾結，破壞活動頻發。西藏反分裂斗爭從“后達賴時期”進入“達賴后時期”，“藏獨”活動不時呈現激進化傾向，導致眾多與內地和國際經濟交流受到不同程度的影響遲滯，投資者對西藏營商環境缺乏信心，直接影響吉隆口岸區域經濟建設。此外，吉隆由于與尼泊爾接壤，是傳統私逃出境通道，對非法出境人員的管控壓力較大。對中尼邊境口岸協同治理帶來較大不確定因素，制約雙邊合作項目的落地推進。

四是軟實力欠缺。首先，人才缺乏是最突出的問題。西藏人才總量不足、結構單一，人才隊伍不穩定，專業技術人才、高層次人才占比低，創新創業平臺和機制嚴重缺乏，亟待制定特殊優厚政策，吸引相關人才，助力吉隆經濟發展。其二，對人員往來限制較多。一方面，尼方經商人員無法便利入境。另一方面，境內外游客無法長期停留。近年來雖然進行了一些旅游開發，但開放層次低、服務水平有限等問題突出，大部分游客將吉隆作為出入境旅游的“中轉站”，游客停留時間短，旅游經濟帶動作用有限。

五是對外貿易水平低位徘徊。其一，西藏對外貿易整體發展程度低、不均衡，貿易順差過大，邊民互市貿易發展滯后，管理政策法規不健全、可操作性不強。進出口貿易通道單一，邊境口岸交通、能源、金融、物流服務等基礎設施落后，外貿企業國際競爭力不強。其二，邊貿開放程度低。目前吉隆口岸邊貿以邊境小額貿易為主，出口貨物以水果、日用品、紡織品為主，進口貨物以銅制品、手工藝品和少量中藥材為主，貿易順差大。2019年西藏自治區對尼泊爾進出口總值31.65億元(出口30.39億元，進口1.26億元)。邊境小額貿易成為西藏首要的貿易方式，邊民互市貿易成為拉動雙邊貿易增長的重要引擎。

(三)機遇分析

一是“一帶一路”倡議聯動帶來的機遇。資本市場、財政政策重點扶植，PPP 模式推進應用，基礎設施建設、社會保障、經濟發展直接受益。2009年吉隆申報邊境經濟合作區，2018年建立邊民互市貿易區，2020年全面擴大建設，邁出從“邊境經濟合作”到“跨境經濟合作”的重要步伐。有效整合區位優勢和資源優勢，推動優勢產業發展，促進邊境城鎮產業結構調整，打造新經濟增長極。豐富完善口岸功能，加大沿邊開放力度，密切與尼泊爾的雙邊經貿往來，增強邊境地區融合，深化合作與互信，維護中尼邊境社會安全穩定，打造南亞陸路貿易大通道的窗口和橋頭堡。

二是區域地緣政治格局變化帶來的機遇。“一帶一路”推進下，環喜馬拉雅地緣經濟整合應運而生，推動區域地緣政治格局的形成。西藏在此地緣聯動下，實現了從邊疆內陸省份向對外開放前沿的轉變，經濟發展驅動下基礎設施建設不斷完善升級，為進一步提速開放發展創造良好的外部環境，帶動區域經濟的全面發展。

三是構建開放型經濟新體制帶來新機遇。黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出系統部署，強調“構建開放型經濟新體制”，加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊政策，建立開發性金融機構，加快同周邊國家基礎設施互聯互通建設，形成全方位開放新格局。為西藏融入全國發展大局，參與國家沿邊開發開放，在聯通南亞經濟帶建設中起到橋頭堡作用提供重要機遇。

四是邊疆鞏固和社會穩定帶來機遇。吉隆口岸的發展，中尼邊境經濟合作建設，為尼泊爾帶來發展機遇和民生實惠，促進中尼邊境地區的社會經濟發展。尼泊爾是我在南亞地區極其重要的友鄰伙伴，居于中印之間的特殊地理位置，決定了其對中國塑造周邊、進取南亞的重大作用；從遏制境外“藏獨”勢力來看，獨立穩定發展的尼泊爾有利于中國西藏的社會穩定；從突破美國印太戰略對中國的遏制包圍和印度對華競爭看，盡管美、印加大對尼泊爾的掌控和介入，作為牽制中國的前沿，但中尼友好有著深厚的根基，以“中方先行”引領示范的模式，促進中尼發展共贏，形成穩固堅實的周邊關系基礎和強大向心力，為我國聯通南亞提供強有力保障。

(四)挑戰分析

一是貿易保護主義加劇。西藏對外貿易受周邊國家外交關系、經濟結構，以及美國圍堵戰略等影響，貿易基礎不牢，出口不穩定。尤其是與南亞國家貿易，由于經濟實力懸殊，南亞國家普遍擔心中國商品沖擊其民族產業，采取貿易保護主義政策。雖然近年來南亞與中國經濟互補性增強，經貿關系有所改善，但競爭仍是主體。尤其是中印兩國經濟的趨同和競爭性，印度始終對中國采取貿易保護政策，制約了西藏與南亞雙邊貿易發展。

二是尼泊爾位于中印之間，受制于印度對華不信任的影響。印方“中國威脅”觀念長期存在，中印競爭關系較為突出。中印邊界沖突不斷，繼2017年洞朗事件后，2020年6月爆發了烈度升級的加勒萬河谷沖突。邊界沖突引發對抗情緒，為兩國關系和經貿發展帶來阻礙。邊貿領域人為制造壁壘，致使中印邊境貿易長期無實質性推進。印度在南亞的霸權主義長期存在，尼泊爾政治經濟文化全面受制于印度的情況突出，中尼貿易受印度干擾遲滯，吉隆口岸作為中印轉口貿易口岸的作用發揮嚴重受限。

三是新一輪西部開放格局下，相鄰省份對外開放崛起的競爭。內蒙古成為向北開放橋頭堡，新疆成為向西開放門戶，廣西成為與東盟合作高地，云南成為向西南開放的窗口。西藏由于特殊的歷史人文和自然地理環境影響，較之相鄰的云南、新疆，面臨更多先天不足和后天乏力。云南、新疆與鄰國合作開放優勢顯著，并由此戰略輻射尼泊爾、印度、不丹、孟加拉等南亞國家。西藏目前僅與尼泊爾有一定開放基礎，與其他南亞國家合作薄弱，還沒有形成國家層面對外開放戰略，對西藏區內對外經濟交流與發展帶來嚴峻的挑戰。

二、新時期吉隆口岸發展路徑

吉隆口岸區域協同治理，在資源環境、政策環境、經濟環境、社會環境等方面，具備較好的基礎條件。依托獨特的區位優勢和政策支持，以“先邊合，后跨合”的有效路徑，打造區域經濟圈，吸引優勢資源聚集，打通聯結南亞國家的經濟走廊。實現從貿易、投資、產業集群到區域生產網絡,從區域生產網絡到區域經濟一體化、區域基礎設施一體化的動態演進。有利于要素資源稟賦的價值實現與增值,通過空間集聚的自我強化，推動經濟結構的產生和變化,為要素集聚和擴散,以及向一體化超越提供穩定的動力機制。[14]

(一)吉隆口岸協同治理的兩種視角。一是驅動力視角。吉隆口岸連接中尼，由于兩國國力的極大懸殊，中國對于尼泊爾有著天然的以經濟為紐帶的合作向心力。尼泊爾利用與中國的邊貿以及基礎設施、產業投資，改善本國經濟民生的需求強烈。中國奉行積極進取南亞政策，以世代友好的尼泊爾作為通往南亞的窗口，有著重要戰略意義。加之尼泊爾豐富的自然資源和需求市場，為中國產業鏈發展提供廣泛支撐，為輻射印度及其他南亞國家轉口貿易打通渠道。中尼發展與需求的互補性，對于發展吉隆口岸區域協同治理有著積極的驅動力。二是過程視角。吉隆口岸跨區域協同治理的實施、發展過程，主要是中尼雙方共識、信任和互惠的達成。中尼兩國雖然政治體制不同，但世代睦鄰友好關系成為兩國深化雙邊合作的堅強基石。特別是尼共聯合執政時期，奧利政府的內政外交政策為中尼關系進一步改善和發展創造了有利條件，兩國在經濟、社會、文化層面的交往互動密切，中國在尼泊爾經受2015年大地震后印度封鎖的困境中正義施援，為中國贏得了尼泊爾民心。吉隆口岸區域協同治理，無論在具體領域還是宏觀認知上，均擁有廣泛的信任與共識。

(二)吉隆口岸一體化發展模式。吉隆口岸是連接中尼兩國互通的節點，是國家間經濟交往的接觸面，在開放市場和外向型經濟發展中，隨著經濟全球化和區域經濟一體化的發展，成為雙邊經濟發展的熱點。通過雙邊經濟勢能經傳統邊境通道或互市貿易點進行商品交換，互通有無、調劑余缺，形成互相開放的口岸經濟模式。基于尼泊爾的經濟規模和產業結構，中尼吉隆口岸邊境經濟合作，中方對尼方有著很強的吸引向心力，“中方先行”的責任擔當下系列發展措施的迅速落地，吉隆口岸兩側具有區域經濟交往的天然優勢和便利，減弱邊界屏蔽效應，擴大市場，促進雙邊經濟發展，呈現出融合通道效應、口岸貿易和區域經濟合作三大功能的一體化發展模式。吉隆口岸通過建設集邊境貿易、商品市場、跨國投資于一體的邊境經濟合作區，參與國際經濟合作，推動區域經濟一體化。

(三)吉隆口岸跨越式發展目標。一是提升邊境經濟合作區的內涵。邊境經濟合作區狹義上是指中國沿邊開放城市發展邊境貿易和加工出口的區域。廣義上是指毗鄰國家或地區在雙邊邊境地區某一指定區域內，充分利用國家賦予的特殊政策建立的雙邊經濟合作區，其實質是跨國區域經濟合作，其目的是利用邊境地區獨特的區位優勢，通過雙邊的共同協作與開發，加強兩國經濟聯系，帶動邊境地區經濟發展。[15]進而深化形成雙邊社會、經濟、文化的全面交流與合作。二是實現區域協同發展。“邊境經濟合作區要努力建設成為集邊境貿易、加工制造、生產服務等功能于一體的特殊經濟功能區；成為吸納周邊國家資源與開發境內資源相結合的經濟振興帶支撐點；成為貫徹睦鄰友好、務實合作、互利共贏的區域經濟合作典范；成為提升沿邊開放水平、促進對外合作交流、推動區域經濟一體化的重要載體平臺；成為經濟發展、邊疆穩定、民族團結、社會和諧的開放示范區”[16]。三是統籌當前與長遠的發展定位。根據赴吉隆縣政府調研，參閱《吉隆邊境經濟合作區總體規劃》，吉隆口岸近期(1-3年)目標是構建和發展中尼吉隆邊境經濟合作區，享受國家經濟技術開發區和邊境經濟合作區雙重優惠政策；中期(3-5年)目標是打造綜合保稅區；遠期(5-8年)目標為建設自由貿易區。吉隆口岸雖尚未具備申報國家經濟技術開發區的條件，但以邊境經濟合作區為載體，以“一帶一路”倡議為契機，享受經濟技術開發區的優惠政策，吸引更多外來投資，加速發展。按照西藏自治區“重點建設吉隆口岸”的戰略目標，將在資金、項目、政策等方面享受政府扶持，為口岸基礎功能完善提供有利契機。成為中尼能源儲備基地、電力投資基地、工程承包基地、特色產品加工基地、國際物流中轉基地、文化旅游商貿會展一體化基地①。在幫興居委會建設物流園區，申請保稅政策，待基礎設施全面完善，GDP總量、進出口貿易額、管理機制等具備條件后，申報吉隆綜合保稅區，并在此基礎上推進自由貿易區建設。2016年3月21日，習近平總書記會見尼泊爾總理時指出：“希望雙方推動將中國的‘一帶一路’倡議和‘十三五’規劃，同尼泊爾國家重建和發展規劃對接，加快構建中尼自由貿易區，推進災后重建和產能合作”。隨后，中尼雙方在北京簽署《中華人民共和國商務部和尼泊爾商業部關于啟動中國-尼泊爾自由貿易協定聯合可行性研究諒解備忘錄》，正式啟動雙邊自貿協定聯合可行性研究。

(四)吉隆邊境經濟合作區建設。吉隆口岸按照“先邊合，后跨合”的發展思路，建設具備邊境貿易、倉儲物流、文化旅游、商貿會展、免稅購物、加工貿易功能以及各種專業中介服務(金融、報關、跨境電商)等功能的邊境經濟合作區，建設中尼電力投資和國際工程承包基地，中尼小商品展示交易等中尼雙邊經貿交流合作平臺。吉隆邊境經濟合作區規劃以吉隆鎮為核心，總面積約10平方公里。涵蓋邊境貿易、倉儲物流、文化旅游、商貿會展、免稅購物、貿易加工、中介服務(金融、報關、跨境電商)等兩國經濟交流合作平臺功能。包括六大功能區域：一是以熱索村為中心的一線聯檢區。規劃面積43畝，主要功能為人員管控和貨物進出口放行。二是以新江村為中心的產業基地。規劃面積700畝，主要包括能源儲備、電力保障、活牛隔離等功能；三是以母拉山、薩勒村為中心的休閑度假區，輻射邊合區內旅游景點；四是以吉隆鎮為中心的商貿居住中心、會展中心和行政服務中心；五是以幫興規劃區為中心的核心產業區和保稅園區，規劃面積3200畝，主要功能為物流倉儲、交通場站、口岸進出口貨物查驗、貿易加工和商貿會展等，打造邊境經濟合作區的核心產業區和保稅園區；六是以卓當村為中心的二線聯檢區。規劃面積430畝，作為邊境經濟合作區的境內管控區。②同時，隨著援尼沙拉公路、定日支線機場、口岸環線公路、孔塘拉山隧道、藏中電網聯網等重大項目的相繼實施以及日喀則至吉隆鐵路、日喀則至吉隆高等級公路的規劃，為吉隆口岸發展和邊境經濟合作區、中尼跨境經濟合作區建設提供強大助力，吉隆邊境經濟合作區總體功能布局雛形初現。

三、吉隆口岸主要發展舉措及對策建議

基于區域協同和地緣經濟視角，從跨境區域的經貿合作入手，立足中尼邊境吉隆口岸經濟合作區建設，通過對驅動力、政策環境、結構布局、多元主體、合作路徑、發展效力等治理要素內涵的深度剖析，探尋西藏陸路邊境吉隆口岸特色發展之路。以此為紐帶，不斷提升中尼貿易往來和文化交流，以點帶面地推進南亞大通道建設。

(一)培植內外動力，科學驅動引領。協同治理的動力機制，從其產生來源可分為內生和外生型; 從其表現形態可分為利益驅動、命令驅動和心理驅動型; 從其演化過程可視為“理念—結構—制度”相互建構的過程。[17]解決治理問題并讓治理到位的框架，首先要考慮國家與空間之間的關系；其次，要對國家通過經濟發展及其治理進行干預的歷史具體特性、趨勢和反趨勢進行長期的階段性分析。[18]借力“一帶一路”倡議和西藏自治區重點建設吉隆口岸發展定位的驅動，在空間、結構和趨勢上精準謀劃設計，推進中尼跨境經濟合作區建設，將吉隆口岸建設成為對外開放的新高地，管理制度創新的試驗區，沿邊開發開放的重要經濟功能區，綠色發展的重要示范區。科學編制吉隆口岸發展規劃，并根據尼泊爾向我方提供的熱索瓦、潘克哈爾、努瓦庫特等跨合區選址意向，進一步論證選址方向和區域，為跨合區建設奠定基礎。

(二)彰顯制度優勢，用好政策紅利。“制度能夠持續地和穩定地提供社會秩序，而穩定的秩序又為行動的確定性提供保證。”[19]推進協同治理的實踐既是政府因應社會結構性變化的反饋，更是重建國家治理秩序的現實途徑。治理秩序與行動者間的互賴性需要政府的積極作為，“擁有規則、制定規則的國家是秩序創造的正式過程”[20]。有效的治理即為政府、社會組織、社區單位、企業、個人等所有利益攸關者共同參與、協同行動的過程，“善治”意味著國家與社會良性互動、協同治理，因此要加強公共選擇和公共博弈，實現責任共擔，利益分享，權力協同。[21]在所有的行動者構成主體中，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論，政府對人類實現善治仍然有著決定性作用，善政是通向善治的關鍵; 欲達到善治(協同治理)，首先必須實現善政。[22]因此，為實現邊境區域治理跨越式發展，政策制定、執行主體、執行過程以及政策環境和政策目標等因素至關重要，缺一不可。國家推動“一帶一路”倡議實施過程中的重點環節是促進區域及區域間合作,作為一個整體平臺,在該平臺下的諸多跨國活動具有區域性或區域間公共產品屬性。2008年國際金融危機爆發以來, “一帶一路”沿線地區逐漸形成了區域性或區域間公共產品供應的新格局。中國通過主導“一帶一路”沿線地區公共產品的提供,可改善因美日歐經濟停滯所導致的公共產品供應能力的不足,推動沿線各國發展戰略的對接與耦合,形成一個以中國為中心節點的合作體系網。[23]制定出臺了系列助推吉隆口岸發展的政策措施，如何在政策執行過程中確保精準有效、落地落實，需要基層一線的政策執行者，具備敏銳的意識和有力的貫徹，學好用好政策，做政策的堅定運用者和維護者，同時改善目標群體的行為認知和政策執行環境，事關邊境地區治理能力的發展，決定相應社會效果的取得。

(三)推進新形勢下中尼雙邊跨政府、跨部門治理協同。2019年10月13日，習近平總書記在加德滿都同奧利總理會談時，表示將建立中尼面向發展與繁榮的世代友好戰略伙伴關系。并致力于從支持尼方發展經濟改善民生，加強政策溝通開展治理能力交流合作；加快提升聯通水平，將共建“一帶一路”同尼泊爾打造“陸聯國”國策對接，加快構建跨喜馬拉雅立體互聯互通網絡；促進貿易和投資，推進中尼跨境經濟合作區建設，推動產能和投資合作；增進民心相通，促進教育、旅游等領域交往，做好供水水質改善項目，加強珠穆朗瑪峰保護合作；加強執法合作，共同打擊恐怖主義和跨國犯罪，維護共同安全；加強多邊協調，共同支持多邊主義和自由貿易體制，維護兩國發展權利六方面深化中尼合作共治。跨部門合作被界定為兩個或兩個以上的機構從事的任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值。[24]吉隆口岸連接的中尼兩國，擁有良好的雙邊合作共識與基礎，展開國家層面的協同治理具備相應機制保障。“一帶一路”發展框架、跨喜馬拉雅區域合作等體系、機制，為實現中尼雙邊協同發展奠定堅實基礎。協同機制的建立，目的在于通過將外部市場環境與國家、社會內在諸要素及其之間的關系模式化和制度化，保證多方主體協同關系處于穩定的狀態，能夠健康運行，并且在最佳狀態中充分發揮作用。[25]特別是我國根據兩國不同發展階段所確定的“中方先行”協同治理模式，有效帶動了區域經濟社會發展，強化雙邊互利共贏。尼泊爾位于中印兩個大國之間，以及自身發展落后的客觀現狀，決定了其在與中國的雙邊合作中，存在更多的獲取式訴求和利益考慮，尤其在中美博弈背景下，美國將尼泊爾視為其對沖中國“一帶一路”的重要戰略支點，在尼泊爾大力推行“千禧年挑戰計劃”，中尼合作的外部環境對協同治理的實施產生影響。基于地緣空間和政治格局，推進中尼文化交流，促進民心相通，借助經濟外交工作推動口岸連通，為兩國在邊境口岸經濟社會領域的協同合作奠定堅實基礎至關重要。

(四)加強互聯互通建設，完善公共服務體系，推動區域治理水平提升，實現共建共治共享。口岸是 “一帶一路”的重要節點,其發展態勢也決定著“一帶一路”建設的成效。[26]將邊境打造成為務實合作的平臺、互鑒互助的紐帶，并通過邊界把“和平、發展、合作、共贏”的理念分享和傳播到世界各地。[27]從雙邊關系的角度去理解和推動全球治理，同廣大“一帶一路”沿線國家在互聯互通項目建設過程中，注重挖掘雙邊治理共識。[28]強化基礎設施建設，加強綜合交通運輸體系、信息基礎設施、能源基礎設施、水利基礎設施等基礎設施建設。立足于“一帶一路”硬件和“一帶一路”軟件的連通推動基礎設施建設，改善群眾生產生活條件，提高便捷度和幸福指數，推動城鎮化發展水平。目前吉隆口岸功能框架已經基本完備，二線聯檢區、幫興物流倉儲、海關應急保障中心、邊貿市場一站式辦公服務平臺、熱索邊檢綜合保障樓、吉隆智慧口岸、吉隆口岸貿易加工區、綜合保稅區項目、日喀則至吉隆鐵路建設等進一步加快推進，吉隆邊(跨)合區投資促進服務中心、吉隆口岸國際貨運中轉保稅物流倉儲項目等60個邊合區項目計劃申請列入“十四五”規劃。系列基礎建設規劃的落地實施，將為下步吉隆口岸經貿一體化發展帶來重要支撐，推動吉隆口岸區域治理新發展。與此同時，大力完善教育、醫療衛生、科技、文化、體育、社保、就業等不同領域的公共服務體系，發揮對口支援制度優勢，從資源、人才、技術等方面加大幫扶，創造宜居宜業的發展環境。

(五)不斷豐富完善合作路徑，推動治理結構轉型升級。協同治理行動者的位置、角色是由其情境與互動過程所決定的，行動者在行動者網絡中的位置與結構又影響著其行為的合作化程度，其部門合作、公私合作的治理實踐亦是“理念-結構-制度”相互建構的歷史過程，其民主化、網絡化、規則內化的追尋，亦將逐步勾繪出復雜社會系統的合作路徑，推進協同治理的進程。[28]在社會治理復雜性與日俱增的情境之下，必須形成社會各方良性互動、理性制衡、有序參與、有力監督的社會協同治理格局，唯有如此方能不斷鞏固國家治理的微觀主體基礎和社會環境基礎，推進治理的現代化。[17]提升邊貿水平，完善貿易結構。深化提效降費改革，推進跨境貿易便利化，立足于行政效率和經濟效率完善并推動“大通關”戰略。優化口岸通關營商環境，充分發揮海關智能查驗功能，鞏固普及國際貿易“單一窗口”申報系統，提升口岸整體通關效率。立足地區特色和產能優勢推動口岸發展，增強綜合服務管理水平，保持邊貿穩中向好。2018年吉隆口岸進出口貿易額34.05億元，2019年增長至37.52億元，邊民互市貿易總值1807萬元，出入境人員達15.2萬人次。②此外，吉隆口岸邊貿市場于2019年10月1日開始試運營，通過引進尼泊爾商戶、邊民與區內外企業合作在口岸國際邊貿市場落戶等方式，采取邊民+合作社+基地+外貿企業的運營模式，強化引導邊民從事邊境互市貿易，增強市場活躍度，有效發揮經濟社會效益。截至2019年底，共發放邊民互市貿易資格證7000余本，基本覆蓋所轄邊境鄉鎮。吉隆口岸管委會篩選確定60名預發放邊民證對象，同時鼓勵各鄉鎮以行政村居為單位組織成立邊貿專業合作社，依托邊貿協會、外貿企業著力推進“萬千百十”③工程，助推邊貿產業發展壯大，促進全縣群眾增收，真正使邊貿惠及于民。②完善制度協作, 建設現代物流中心。以口岸為主,形成交通對接和規則對接,實現與鄰國口岸之間、通道和節點之間以及與腹地中心城市的物流暢通,建設國際物流園區或物流中心,實現人流、物流、資金流、信息流的快速“通關”。[29]

(六)豐富治理主體的內涵外延、領域形式，實現邊境區域治理多元互動，社會協同。黨的十七大、十八大明確了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的治理格局，社會協同成為治理的重要突破。其內涵是國家、市場、社會之間的合作。加強協同治理，根本在于加強社會組織同政府、企業、社區以及社會組織自身的協同，實現功能互補。[25]區域治理的主要載體，包括政府機構、地區會議、區域開發機構，還有目前的地方企業伙伴關系。[20]在區域治理層面，統籌縣政府、口岸管委會、工商、稅務、交通、海關、出入境、公安、國安等部門，以法律為框架，文化為支撐，激發更多社會資源的投入參與，打破條塊分割和部門壁壘，提高政策實施的成效，加強口岸邊境經濟合作區建設。積極優化營商投資環境，吸引金融、商貿等各類機構進駐口岸，擴大市場、社會要素的參與共治。加強現代產業支撐，全面深化“放管服”改革,擴大對內對外開放，破除思想觀念因素和體制機制束縛，打造良好的營商環境，促進現代產業發展，推動邊境城鎮化建設。培育科學可行的產業發展方向，加快發展地域性特色農牧業開發、邊境旅游開發、邊境貿易開發、自然資源開發。

2019年吉隆邊合區招商引資意向、協議合作項目共15個，落地建設項目9個，到位資金4.03億元。按照日喀則市委部署，日喀則市珠峰城市發展投資有限公司與吉隆縣日吾班巴口岸有限責任公司注冊成立吉隆珠吾城市投資開發有限公司，開展邊合區整體開發合作，擬定21項涉及基礎設施、公共服務等合作項目。借此創新發展的良機，加強洽談對接，積極促成項目落地，助推口岸經濟發展取得實效。

結語

區域協調發展戰略下，中尼邊境吉隆口岸協同治理采取“中方先行”引領跟進模式，有效用好口岸優勢，轉化劣勢，變挑戰為機遇，培植內外驅動力，建構從“邊合”到“跨合”一體化發展的經濟功能區，打造綜合保稅區和自由貿易區，建設南亞陸路大通道，提升區域治理能力與發展水平。科學驅動引領，用好制度優勢與政策紅利，推進中尼雙邊跨政府、跨部門治理協同，不斷豐富完善合作路徑，推動治理結構轉型升級，豐富治理主體的內涵外延，促進邊境區域治理多元互動，社會協同，實現共建共治共享，打造睦鄰友好、務實合作、互利共贏的區域經濟合作典范。

注釋：

①吉隆縣政府.吉隆邊境經濟合作區總體規劃,2019年。

②吉隆口岸管委會.吉隆口岸管委會2019年度工作總結暨2020年度工作計劃,2019年。

③“萬”指具有一萬名持有邊境貿易資格證的邊民基數，“千”指一千名具有邊民證的邊民，“百”指利用3至5年時間培養百名致富帶頭人，“十”指建成十家邊貿專業合作社。