政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)背景下農(nóng)民合作社的發(fā)展困境與未來(lái)

梅俊俊

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興具有重要作用。2014 年，在中央的“一號(hào)文件”中，就提到政府通過(guò)購(gòu)買的方式來(lái)支持經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織進(jìn)行農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)；2015 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)關(guān)于開(kāi)展政府向經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)工作的通知，開(kāi)始在全國(guó)的8 個(gè)省份選取試點(diǎn)縣，對(duì)農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)進(jìn)行了說(shuō)明，創(chuàng)新政府對(duì)于農(nóng)業(yè)扶持的方式，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織；2016 年，試點(diǎn)范圍又進(jìn)一步得到擴(kuò)大，在這一背景下，許多農(nóng)民合作社又逐漸發(fā)展起來(lái)；2018 年10 月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開(kāi)啟了關(guān)于農(nóng)民合作社的質(zhì)量提升的試點(diǎn)工作，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民合作社發(fā)展。這一工作的開(kāi)展是增強(qiáng)農(nóng)民合作社能力的一項(xiàng)重要舉措，意義重大。農(nóng)民合作社作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是承接政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)的重要力量，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出都為農(nóng)民合作社的發(fā)展提供了機(jī)遇，但是在實(shí)踐中，農(nóng)民合作社承接政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)既具有充分的合理性，又存在諸多發(fā)展困境，需要予以充分的關(guān)注。

1.政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)背景下農(nóng)民合作社發(fā)展的機(jī)會(huì)

1.1 現(xiàn)實(shí)需求

農(nóng)民合作社作為一類專業(yè)性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，由農(nóng)民合作社承接政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)項(xiàng)目具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求。在農(nóng)民合作社的發(fā)展實(shí)踐中，農(nóng)民合作社能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)作物的統(tǒng)一供種、提供糧食烘干、農(nóng)業(yè)知識(shí)普及以及農(nóng)業(yè)政策解讀等服務(wù)，能夠有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。在政府推行購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)的背景下，農(nóng)民合作社能夠用專業(yè)的力量來(lái)支持和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，與此同時(shí)，在承接政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)的過(guò)程中，農(nóng)民合作社自身也會(huì)得到成長(zhǎng)。

1.2 政策支持

農(nóng)民合作社的發(fā)展得到從中央到地方各級(jí)的政策支持。2014 年，中央在一號(hào)文件中，將農(nóng)民合作社定位為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在2016 年又在一號(hào)文件中將農(nóng)民合作社定位為新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體。國(guó)家政策對(duì)農(nóng)民合作社的定位逐漸清晰，并且更加符合當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況。在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，在國(guó)家大力支持大戶承包，開(kāi)展家庭農(nóng)場(chǎng)的同時(shí)，不斷出臺(tái)政策，鼓勵(lì)建立農(nóng)民合作社，提出要充分發(fā)揮農(nóng)民合作社的專業(yè)性以及服務(wù)性，推廣農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)。農(nóng)民合作社在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中不僅可以支持諸多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展代耕代種、土地托管等服務(wù)，而且可以為小散農(nóng)戶提供規(guī)模化的服務(wù)，降低涉農(nóng)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和產(chǎn)量。

1.3 歷史使然

農(nóng)民合作社在我國(guó)的發(fā)展由來(lái)已久，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，積累了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。很多農(nóng)村的農(nóng)民合作社都是由鄉(xiāng)村的“精英”建立，這些鄉(xiāng)村精英領(lǐng)導(dǎo)能力較強(qiáng)，在當(dāng)?shù)赜兄^高的名氣與威望，根據(jù)農(nóng)民合作社的相關(guān)法律規(guī)定，合作社由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自覺(jué)入社，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)民合作社知根知底，比較信任，農(nóng)民對(duì)其認(rèn)可度也就較高。在政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)中，相比于由企業(yè)來(lái)承接政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)，由合作社承擔(dān)更能夠獲得農(nóng)戶的信任，在實(shí)際的項(xiàng)目開(kāi)展及推廣中容易獲取農(nóng)民的支持，實(shí)行的阻力較小。

2.政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)背景下農(nóng)民合作社發(fā)展的困境

農(nóng)民合作社在發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于農(nóng)業(yè)增效，糧食增產(chǎn)等具有重要的作用，也對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的組織化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了有益的探索，有利于推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體能力建設(shè)，更好承接政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)項(xiàng)目，但在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)民合作社也遇到了一些困境。

2.1 專業(yè)人才缺乏帶來(lái)的發(fā)展限制

缺乏專業(yè)人才是農(nóng)民合作社發(fā)展的主要障礙。以財(cái)務(wù)人員為例，農(nóng)民合作社很難聘用到具有專業(yè)背景的財(cái)務(wù)人員，即使是合作社給出高于當(dāng)?shù)仄渌ぷ鞴べY待遇并提供其他福利，一些專業(yè)人才會(huì)選擇在縣城工作而不愿意來(lái)到農(nóng)村的合作社。在齊河縣的種植專業(yè)合作社調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)了此問(wèn)題，據(jù)負(fù)責(zé)人介紹，在合作社開(kāi)出高于縣城工作的一倍工資的情況下，也難以聘請(qǐng)到專業(yè)人員，因此合作社的工作就只能由附近村里的人擔(dān)任。但在當(dāng)前農(nóng)村“空心化”“老齡化”的大背景下，就造成了農(nóng)民合作社的人員構(gòu)成較為老化，很難有年輕人愿意加入的窘境。另外，合作社工作人員的雙層身份會(huì)對(duì)合作社發(fā)展產(chǎn)生不利影響。在調(diào)研的合作社中，合作社的工作人員多為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，擁有雙層身份，這種雙層身份一方面有利于合作社了解農(nóng)民需求，另一方面也限制了其工作效率。尤其是在農(nóng)忙季節(jié)，在自家農(nóng)業(yè)工作與合作社工作沖突時(shí)，他們便選擇擱置合作社工作，合作社的運(yùn)行就缺乏人手，可能會(huì)導(dǎo)致合作社運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題。

2.2 資金不足引起的經(jīng)營(yíng)壓力大

缺乏發(fā)展資金，使得合作社的經(jīng)營(yíng)壓力較大。雖然國(guó)家對(duì)于農(nóng)民合作社的發(fā)展扶持力度很大，但合作社在發(fā)展過(guò)程中仍然存在缺乏發(fā)展資金的情況。農(nóng)民合作社的資金來(lái)源較為單一，而且缺乏融資渠道。由于缺乏資金，合作社在購(gòu)買農(nóng)機(jī)和農(nóng)業(yè)用品時(shí)就會(huì)出現(xiàn)“退而求其次”的情況，影響合作社為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府推行向經(jīng)營(yíng)性主體購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)，對(duì)于承接組織給予一定的補(bǔ)貼，在承接政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)中，以購(gòu)買農(nóng)機(jī)為例，由于自身資金有限，會(huì)選購(gòu)上級(jí)部門招標(biāo)的農(nóng)機(jī)。但在調(diào)研中，合作社的負(fù)責(zé)人反應(yīng)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)的機(jī)器出現(xiàn)不耐用，質(zhì)量低劣等問(wèn)題，影響合作社的工作效率。合作社為了保證給農(nóng)民提供的服務(wù)質(zhì)量，避免修理機(jī)器帶來(lái)的各種成本，在資金不足的壓力下仍然會(huì)選擇自行購(gòu)買，導(dǎo)致許多農(nóng)民合作社的經(jīng)營(yíng)壓力較大，影響其正常承接政府購(gòu)買的農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)，這無(wú)疑偏離了政府通過(guò)購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)的初衷。

2.3 缺乏競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)致服務(wù)能力低

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些合作社存在競(jìng)爭(zhēng)力較低的狀況。政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)的主體有農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)化組織以及農(nóng)民合作社等。在這些主體當(dāng)中，農(nóng)民合作社由于自身能力的限制，經(jīng)常表現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)能力較低的情況。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，首先，很多農(nóng)民合作社的組織機(jī)制是不健全的，甚至有些合作社的正式工作人員只有合作社的理事長(zhǎng)一人，也存在一人兼顧多職的情況，導(dǎo)致合作社的專業(yè)性不高。其次，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善。有些農(nóng)民合作社并不完全具備健康發(fā)展的組織架構(gòu)，這必然導(dǎo)致合作社的服務(wù)能力受限。最后，規(guī)范化不足。許多合作社雖然設(shè)立了各項(xiàng)規(guī)章制度，并將其張貼在合作社內(nèi)，但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這些制度的落實(shí)是十分困難的，最明顯的財(cái)務(wù)管理方面，由于缺乏相應(yīng)專業(yè)的人員，合作社的會(huì)計(jì)賬簿呈現(xiàn)出諸多問(wèn)題，專業(yè)人才缺乏導(dǎo)致合作社的運(yùn)行與管理不夠合理。基于這些原因，就導(dǎo)致農(nóng)民合作社相比其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言競(jìng)爭(zhēng)力較低，無(wú)法提高服務(wù)能力。在政府發(fā)布的購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)的許多項(xiàng)目中，農(nóng)民合作社由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)與資源，很難去與其他的主體競(jìng)爭(zhēng)，獲得購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。

3.政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)背景下農(nóng)民合作社發(fā)展的未來(lái)

在政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)的背景下，為農(nóng)民合作社的發(fā)展提供了機(jī)遇，農(nóng)民合作社理應(yīng)抓住發(fā)展的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)自身的進(jìn)一步發(fā)展。雖然當(dāng)前農(nóng)民合作社在發(fā)展中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題，但是其對(duì)于推進(jìn)政府購(gòu)買公益性服務(wù)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有獨(dú)特的意義。為了更好的促進(jìn)農(nóng)民合作社的未來(lái)發(fā)展，提升農(nóng)民合作社承接政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)的能力，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，提出以下幾點(diǎn)建議。

3.1 探索新型合作模式，解決專業(yè)人才缺乏問(wèn)題

農(nóng)民合作社的發(fā)展需要有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和人才來(lái)加以支撐，對(duì)于大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的運(yùn)用和先進(jìn)種植技術(shù)的普及還有賴于科研院所、高校及其他專業(yè)力量的支持。首先，可以與科研院所和高校建立合作關(guān)系，定期在合作社舉行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣講座。比如，泰州姜堰區(qū)的家庭農(nóng)場(chǎng)就采取與高校建立合作關(guān)系，每年由高校的老師及其團(tuán)隊(duì)來(lái)為農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，選派農(nóng)學(xué)相關(guān)的學(xué)生來(lái)交流學(xué)習(xí)。這種方式不僅能夠?yàn)檗r(nóng)民以及合作社送來(lái)專業(yè)知識(shí)，而且能夠提升科研的扎根性。其次，可以探索與農(nóng)業(yè)企業(yè)的合作，農(nóng)業(yè)企業(yè)具有更加專業(yè)性的力量，專業(yè)人才儲(chǔ)備較為豐富。農(nóng)民合作社要加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)企業(yè)合作，經(jīng)常性的組織合作社人員到農(nóng)業(yè)企業(yè)學(xué)習(xí)先進(jìn)的知識(shí)與技術(shù)。不僅有利于農(nóng)民合作社的人員專業(yè)能力的提高，還可以加深社企合作，以此推動(dòng)小農(nóng)戶與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合。社企聯(lián)盟的形式有利于連接小農(nóng)戶進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。最后，推動(dòng)“社社聯(lián)合”，加強(qiáng)農(nóng)民合作社之間的聯(lián)系，采取聯(lián)合發(fā)展的形式。實(shí)現(xiàn)資源的互補(bǔ)，加強(qiáng)人員之間的溝通與學(xué)習(xí)，通過(guò)優(yōu)秀人才的帶領(lǐng)與培育，為合作社的發(fā)展帶來(lái)更多的專業(yè)型人才。加強(qiáng)合作社與不同類型的涉農(nóng)主體合作，有利于農(nóng)民合作社更好的承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，提升服務(wù)水平。

3.2 通過(guò)服務(wù)多樣化與合作，提升組織綜合競(jìng)爭(zhēng)力

開(kāi)展多樣化服務(wù)，與其他涉農(nóng)組織合作，加強(qiáng)合作社的自身建設(shè)，提升農(nóng)民合作社的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。合作社自身服務(wù)能力的持續(xù)改善是合作社可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，可以通過(guò)提供多樣化的服務(wù)，拓展業(yè)務(wù)范圍，多角度，多方位為農(nóng)民提供服務(wù)，提升服務(wù)能力。比如，在齊河縣調(diào)研的合作社有以下三種服務(wù)模式：第一是全程托管服務(wù)模式，通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，解決了在不改變現(xiàn)有土地承包關(guān)系的情況下，由合作社組織開(kāi)展代耕代種，引導(dǎo)小農(nóng)戶走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；第二是黨建帶領(lǐng)社建、村建“分組式”托管服務(wù)模式，通過(guò)合作社與村兩委訂立服務(wù)合同，以村兩委為依托，根據(jù)農(nóng)戶的需求，制定個(gè)性化服務(wù)清單，為農(nóng)戶提供個(gè)性化服務(wù)，形成“村兩委+合作社+農(nóng)戶”的運(yùn)營(yíng)模式；第三是政府購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)模式，通過(guò)招投標(biāo)積極參與政府采購(gòu)服務(wù)，積極與企業(yè)合作，提供社會(huì)化服務(wù)。充分激發(fā)農(nóng)民合作社的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，尊重農(nóng)民的主體地位。通過(guò)提供多種服務(wù)內(nèi)容，能夠加深合作社與農(nóng)戶的互動(dòng)，滿足農(nóng)戶需求，提高農(nóng)戶對(duì)合作社的認(rèn)同感，構(gòu)建合作社與農(nóng)戶之間的良性關(guān)系。此外，在與政府、企業(yè)等組織合作過(guò)程中，也有利于合作社吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善自身的組織建設(shè)，在合作中不斷提升自身的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3.3 健全組織運(yùn)行規(guī)范，促進(jìn)組織規(guī)范發(fā)展

根據(jù)組織發(fā)展的規(guī)律，提高組織的規(guī)范化有利于提升組織的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)組織的可持續(xù)發(fā)展，因此對(duì)于農(nóng)民合作社要從不同層面提升其運(yùn)行規(guī)范，保證其實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)展。首先可以通過(guò)積極組織合作社的工作人員以及社員加強(qiáng)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，充分了解農(nóng)民合作社的相關(guān)法律法規(guī)，合作社工作人員應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，社員應(yīng)充分了解自身的權(quán)利與義務(wù)。其次，農(nóng)民合作社的專業(yè)管理人員應(yīng)不斷學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理及各方面的專業(yè)性，加強(qiáng)自我監(jiān)督，提升組織內(nèi)部的管理規(guī)范化水平。最后，規(guī)范合作社的機(jī)構(gòu)設(shè)置。農(nóng)民合作社的發(fā)展要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定設(shè)置機(jī)構(gòu)，完善組織架構(gòu)。

3.4 繼續(xù)加大政策扶持力度，完善監(jiān)督鏈條

近年來(lái)，政府不斷推行購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)，支持農(nóng)民合作社的發(fā)展，出臺(tái)了一系列的政策，在鄉(xiāng)村振興持續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，也有大批關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的政策文件出臺(tái)，這些為合作社的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境，未來(lái)應(yīng)該繼續(xù)加大對(duì)合作社發(fā)展的政策支持，但應(yīng)該把著力點(diǎn)放在細(xì)化政策條目上，完善《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》，從制度和政策層面實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合作社的規(guī)范發(fā)展。加大對(duì)合作社的財(cái)政支持、鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展以及加強(qiáng)監(jiān)督。針對(duì)不同地區(qū)農(nóng)業(yè)以及合作社發(fā)展?fàn)顩r，要采取不同的管理方式。在合作社承接政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)時(shí)，要有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行全流程的監(jiān)督，避免出現(xiàn)由于上級(jí)部門的監(jiān)管失誤而影響合作社工作推進(jìn)的情況，確保每一個(gè)環(huán)節(jié)都能體現(xiàn)公益性，實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的宗旨。健全的監(jiān)督鏈條也有利于為合作社的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)相對(duì)公平的社會(huì)環(huán)境。

4.結(jié)語(yǔ)

總體上，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)民合作社已經(jīng)得到了比較好的發(fā)展，服務(wù)能力不斷提升，服務(wù)方式也越來(lái)越多樣化，能夠切合農(nóng)民需求，在新的時(shí)代背景下，合作社的發(fā)展也需要與時(shí)俱進(jìn)，把握政策導(dǎo)向，將自身發(fā)展與農(nóng)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，在政府購(gòu)買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)的過(guò)程中，扮演好專業(yè)服務(wù)者的角色，不斷提升服務(wù)能力，助力鄉(xiāng)村發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)一份組織力量。