少數民族地區突發事件應急管理能力提升路徑
——以寧夏回族自治區抗擊新冠肺炎疫情為例

王志嵐 張 璐

城市是產業、財富、人口高度聚集的地方。作為人類居住地，城市承擔著輻射引領、促進區域經濟社會健康發展的重要作用，城市安全昭示城市的治理理念和城市的韌性、展現城市的治理水平和治理能力、決定城市的競爭力。因此城市安全運行歷來為各國政府所重視。對于少數民族地區來說，因為受經濟發展水平、民族成分、宗教信仰、生活方式等經濟文化要素的影響，城市管理過程中，相對更容易出現管理成本大、社會整合度低等問題，一旦城市出現突發事件，對少數民族地區的破壞性來說會更大。因此，提升少數民族地區的城市應急管理能力就顯得尤為必要。2022年2月，我國香港、深圳、上海、吉林等地再次拉響抗疫警報，寧夏也不例外的被波及。但是在疫情防控的過程中，寧夏回族自治區的應急管理措施得當，沒有給全國的抗疫工作拖后腿，分析寧夏抗疫的具體做法，可以為我國少數民族地區突發事件的應急管理提供很多啟示。

一、突發公共事件應急管理與城市應急能力評估

應急管理是社會治理的一部分。城市應急管理是指政府和公共管理機構在應對城市突發事件的過程中，通過必要的反應機制，采取的一系列必要措施。應急管理是相對于重大災害風險和重大事故等問題所提出的，其目的是降低財產損失，減少人員傷亡，以最低的成本終止危險，促進經濟社會和諧發展。“應急管理是針對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等各類突發事件，從預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、恢復與重建等全方位、全過程的管理。”[1]

(一)城市突發公共事件及城市安全。城市突發公共事件，是指城市突然遭遇到的、對群眾公共財產、公共環境、人身等方面造成的非常態事件。緊急狀況出現后，公共管理部門需要迅速做出決定，以非常規程序調動一切資源進行有效解決。按照《中華人民共和國突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》，城市突發公共事件大致可以分為四類：一是自然災害。即與生態系統相關的，由氣象、水文、生物、植物等引發的地震、海嘯等災害，包括水旱災害、地震災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。二是人為災害，即來自人工、工業、技術的事故。包括各類企業的安全事故、交通運輸事故、公共設備事故、環境污染和生態破壞事故等。三是公共衛生事故。即來自傳染病疫情、不明原因疾病、食品安全、動物疫情、職業危害及其他影響公眾健康和生命安全的事件。比如“非典”、SARS等超級病毒、H7N9禽流感、重大流感疫情、三聚氰胺、新冠疫情等。四是社會安全事故，即由戰爭、社會恐怖等造成的事件。包括恐怖襲擊事件、群體性事件、涉外突發事件、經濟安全事件等。按照對社會危害程度、影響范圍、影響時間等因素，上述城市突發公共事件可以分為四個等級：特別重大、重大、較大和一般。

城市突發公共事件的發生，往往具有不確定性、復雜性、連發性、緊迫性等特點，會給城市居民的生產生活、經濟社會的運行秩序、國家安全的保障帶來巨大的破壞作用。目前突發公共事件的防范過程和防范形勢日趨復雜嚴峻，優化城市突發公共事件應急管理體系，提升城市應急管理能力，最終做到凝聚力量，整合資源，降低損失，保障城市可持續發展，顯得尤為重要。應急管理也因此成為護衛城市安全的最后一道防線。

(二)城市應急能力評估。得益于應急科技的迅速發展，目前我國已經構建起了科學救援體系，應急管理的支撐條件得到了長足的發展，也已經初步建立起了應急管理的技術支撐體系。應急技術支撐包括為應急管理和危機處置提供決策依據和現場支持等內容，主要包括：為災情提供預判根據和決策依據的信息收集和處理等現場相關參數；為突發事件造成的損失和影響范圍提供預測與模擬評估的系統；為應急管理提供專業業務指導和專業技術支持的應急響應專家組等方面。例如在2020年元月爆發的新冠疫情中，抗疫指揮部就采用過遙感衛星、無人偵察機和遙控機器人等方式，快速、準確地接收和掌握疫情感染范圍，處置效果等圖像和視頻信息，為現場決策和指揮提供了迅速而便捷的寶貴信息。

目前我國應急能力評估內容，包括應急隊伍、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、體系建設、監測預警、應急處置、善后評估等8個方面。我國在監測預警和應急處置、應急隊伍方面應急能力較好，宣教科研、培訓演練和善后評估能力則比較薄弱。

寧夏回族自治區抗擊新冠疫情，進行突發事件應急管理的主要經驗迄今為止，寧夏回族自治區面臨新冠肺炎疫情的考驗，有四個重要節點值得關注，一是2020年元月下旬，與全國同步大范圍聯防聯控時期的情況；二是2021年10月17日，由一例額濟納旗返銀輸入性核酸檢測陽性人員引起的局部地區疫情防控情況；三是2022年4月7日，由2例上海返寧新冠病毒陽性檢出人員，引起的寧夏吳忠市同心縣及銀川市疫情防控工作；四是2022年4月24日由一例加拿大入境，在上海浦東解除隔離返銀后出現發熱癥狀引起的銀川市的疫情及防控情況。在前后四次疫情大考面前，寧夏都能做到各項工作穩步推進，究其經驗，總結起來如下：

(1)果斷響應黨中央決策，準確落實黨中央通盤謀劃新冠肺炎抗擊疫情的整體部署，為奪取抗疫斗爭勝利爭取了最佳時間

我國抗疫新冠疫情的斗爭，是在中國共產黨的領導部署下開展進行的。從發現疫情的最初苗頭始起，以習近平同志為核心的黨中央，就始終處在抗疫最前沿，發揮著總攬全局、協調各方的作用。在第一時間成立疫情工作領導小組、建立聯防聯控機制、派出中央指導組指導地方疫情防控，集中領導、統一指揮、步調一致的行動，做到防控工作全國一盤棋。2020年元月25日，寧夏各地區各族群眾也在自治區黨委、政府的領導下迅速開展行動，圍繞“防、控、治”三個環節，全面落實新型疫情聯防聯控措施，先后召開常委會、調度會、專題會等會議，研究部署疫情防控工作，在第一時間統籌協調疫情防控工作，最終確保了第一輪疫情防控工作取得階段性勝利。2021年10月17日，寧夏出現新冠肺炎確診病例后，自治區黨委、政府帶領全區各族人民從常態化轉入應急狀態，迅速投入抗疫戰役，通過完善機制，實行無縫隙、閉環式、全鏈條管理，對疫情防控工作進行統一調度，每日召開工作會議，研究解決疫情防控工作的難題、堵點，也最終在不到一個月時間內有效控制了疫情。2022年4月，寧夏回族自治區黨委、政府堅持“外防輸入、內防反彈”總策略和“科學精準、動態清零”總方針，針對奧密克戎毒株傳播快、傳播力和隱匿性強的特點，在銀川市迅速啟動應急預案，通過緊急征用臨時賓館、調集醫護人員、工作人員，對隔離人員進行集中醫學觀察，在第一時間有效遏制了疫情蔓延勢頭，阻止了因奧密克戎毒株大面積傳播給經濟社會造成的影響。

(2)堅信黨中央的堅強領導和科學決策，充分發揮人民與政府之間最寶貴的信任資源

回顧寧夏抗擊新冠疫情的過程，之所以能夠取得成功，同黨中央的科學決策、堅強領導有密不可分的關系，同時人民與人民之間、人民與政府之間的信任也尤為重要。在整個抗疫大棋局中，黨中央始終是坐鎮中軍的“帥”，中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會，是黨的領導決策核心，黨中央的決策部署，通過各級黨組織和全體黨員迅速落實，上下貫通、形成強大合力，才能使黨的領導能力得到充分彰顯。正如習近平總書記指出的：“沒有廣大黨員、干部的積極性和執行力，再好的政策措施也會落空。”[2]“這次疫情既是一次危機，也是一次大考，考驗著各級黨委、政府和廣大黨員、干部的政治品格和能力作風。”[3]自疫情出現以來，寧夏回族自治區及時成立了由政府分管主席任組長、30多個部門參與的防控工作領導小組，先后派出多個督導組進行督導檢查，財政部門給予大力支持，衛健部門及時制定防控方案，首府城市銀川制定了《銀川市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情設卡堵疫專項防控工作方案》，各級基層黨組織、黨員、社區工作者，聞令而動、迅速投身抗疫一線，從源頭上遏制了輕視、無所謂、自以為是等思想，克服了認識不足、準備不足、工作不足等問題。以身作則、拼搏奮戰，同心協力鑄成的鋼鐵長城最終確保了城市的安全運營。

(3)中國精神、中國力量、中國效率，凝聚起民族抗疫的磅礴力量

新冠疫情的抗擊斗爭，是為保護人民生命安全而進行的斗爭，也是通過依靠人民群眾而取得勝利的斗爭。其過程離不開黨的領導，也離不開全國各族人民的共同努力。在黨的領導下，全國各族人民與中國共產黨風雨同舟、和衷共濟、守望相助，始終想在一起、站在一起、干在一起，凝聚起了堅不可摧的磅礴力量。沒有廣大人民群眾的積極配合、參與和支持，就不會有抗疫的勝利成果。一方面，廣大人民群眾積極響應黨中央號召，配合黨中央決策部署，識大體顧大局，不給抗疫添亂，自覺居家隔離，自覺投身疫情防控斗爭;另一方面，醫護人員、志愿者、快遞員、環衛工人、生產工人等各條戰線、千千萬萬個居民、勞動群體，不懼風險埋頭苦干，同時間賽跑、同病魔較量，在各自崗位上日夜奮戰默默奉獻、逆行出征，書寫了一個又一個大愛無疆、救死扶傷的中國故事。全體中華民族、中國人民，經過艱苦卓絕的努力，以實際行動有力扭轉了疫情局勢，打贏了一場全面參與的人民戰爭。再一次驗證了毛澤東同志的論斷：“戰爭的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”。[4]以寧夏回族自治區伊斯蘭教職人員為例，2021年再一次出現疫情以后，伊斯蘭教界迅速行動，自治區伊協下發暫停對外開放、暫停集體宗教活動“雙暫停”通知后，伊斯蘭教界人士和信教群眾在自覺遵守疫情防控規定，不給防疫添亂，堅決服從政府管理的同時。充分發揚伊斯蘭教樂善好施、愛國愛教的優良傳統，為一線疫情防控點捐贈方便面、牛奶等物資、宗教界人士帶頭參與抗疫執勤，積極開展疫情防控志愿服務工作。在疫情面前，720多萬回漢人民在一個新的戰場、以一個新的主題、做到集體行動一致，構筑起了中國人民的抗疫防線，再次彰顯了中華民族強烈的愛國主義、堅不可摧的集體主義精神。

(三)能夠快速修復被疫情所傷的經濟社會肌體，得益于中國共產黨統籌推進疫情防控和經濟社會發展的能力

抗擊新冠疫情工作進入到常態化疫情防控階段后，中共中央黨中央適時做出了全面恢復生產生活秩序的決策，在2020年中央經濟工作會議上，明確提出要做好“六穩”工作、落實“六保”任務，并且配套決定實施積極的財政政策、適度穩健的貨幣政策、發行特別國債和地方政府專項債券等具體的措施。2021年中央經濟工作會議又進一步提出繼續做好“六穩”、“六保”工作特別是保就業保民生保市場主體，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策等措施，這些政策的實施有力保證了經濟的企穩回升，促使經濟朝著持續向好的態勢發展。2022年3月政府工作報告中，進一步明確通過擴大支出、擴大轉移支付、減稅降費等激活內需等措施，4月10日又發布了《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》。不斷加大的宏觀政策調節力度，正在努力對沖疫情影響，把疫情造成的損失降到了最低限度。以寧夏回族自治區各級國庫為例，疫情出現后，人民銀行銀川中心支行主動對接醫藥、民生物資生產、流通企業，支持企業復工復產，緩解物資緊張局面；開通綠色支付通道，按照特事特辦的原則，嚴格落實“收支兩條線”，及時滿足資金匯劃和百姓日常支付需求；開辟國庫資金撥付綠色通道，確保防控資金撥付及時有效；建立外匯政策綠色通道，為進口防控物資提供便利等，這些舉措都為寧夏經濟社會步入正常軌道提供了便利的條件。

二、突發公共事件應急管理過程中存在的問題

我國應對突發公共事件應急管理有制度設計、體制機制上的優勢。從應對突發事件應急管理的具體辦法上，我國此次新冠肺炎疫情的具體辦法包括：封城、建方艙醫院、居家隔離、動態清零等。2020年1月23，我國對武漢城市進行封城，措施果斷、決策及時，把握了疫情暴發初期的最佳時機，阻斷了疫情的大規模擴散。2022年3月，上海面臨奧密克戎疫情持續高位波動、物資供應緊張的形勢下，國務院又發布《重點物資運輸車輛通行證》，通過加大鐵路、水運通道運輸量來確保物資供應。可以說我國抗擊新冠疫情的舉措在全世界都是成功的案例，但是縱觀整個抗疫過程，也暴露出諸多短板：

(一)突發公共事件應急管理前期的預警問題

1.存在“重補救、輕預防”的弊端。城市突發事件應急管理的任務在于通過分析、預警和監測，解決城市發展過程中面臨的各類安全問題，降低突發事件的危害性，提高城市應對突發事件的處置能力，使城市處于安全狀態。從寧夏黨委政府處理突發事件的出發點看，很多工作主要是放在了救災、救人等事后的處置與救治、救援上，而前期的預防基本上被忽略，因為不能準確識別隱患進而消除危險要素，最終導致事件發生。拋開此次新冠疫情的突發性、猝不及防等要素，絕大多數管理的缺失主要表現在兩個方面:一是對自然災害的預報能力不足，這固然與預測工具的先進與否有關，但是也有很多是出于不重視所致。二是對社會安全事件的預測能力不足。對“敏感時間節點” “敏感地點”和“敏感性質事件”的監測都需要加強。尤其是作為少數民族地區，更應該對敏感問題提前預警。

2.公眾自救互救的意識缺失。在應對突發公共事件時，我國歷來有“一方有難，八方支援”的社會主義制度優勢。但也恰恰是這種優勢使很多人將政府作用的發揮，曲解為“政府大包大攬”，這種理解繼而造成了公眾對政府的過度依賴。公眾自救互救意識的缺乏和自我組織協同能力的缺失，大大影響了應急管理的效率。盡管寧夏回族自治區黨委政府在應對城市公共突發事件的處理中，理所應當居于領導的地位，但是這并不意味著政府就是應對城市突發公共事件的單一主體，并且政府的單一力量也不是公眾所想象的那樣無所不能，因此，重視應急管理宣傳，讓群眾參與、了解應急管理工作，掌握應對突發公共事件的基本技能和方法，就顯得十分必要。這種必要性，表現在受信息閉塞、知識水平低等因素影響的少數民族地區的老百姓身上，顯得更為突出。

3.應急管理的協同應對能力有待加強。突發公共事件的處置，需要社會力量的廣泛參與和有效協作，事故發生后，需要及時迅速地制定科學合理的應對措施，而制定合理的應對措施又需要各方面的數據支持，但是也往往因為事件突然，造成政府部門與志愿者之間的協作配合不協調的現象，各個部門要么重復征集數據，要么對數據的搜集缺乏統一標準，造成各部門工作重疊。就即便是各個部門及時征集了數據，也會因為沒有建立統一的應急數據庫，或者對數據更新得不及時，使征集上來的數據擱置一旁，不懂得利用數據進行分析，使數據的高效挖掘和利用效率大打折扣，同時也影響了眾多志愿者的積極性。此外，城市突發公共事件的應急處置系統之間、各部門，對突發公共事件的信息共享不足、存在“數據鴻溝”。大量的數據終端、移動設備、傳感器分布在城市的各個角落，收集信息的渠道很多，但是每個分散的數據收集系統收集來的不同數據，都由不同的公司和不同的部門掌握，政府既沒有將各路信息進行及時的匯總分析，又造成了不同單位工作人員的重復勞動，工作效率也不高。

(二)突發公共事件發生后的事中管理問題

1.物質投入不足。社區是突發公共事件發生后與受災居民接觸最多的環節。但是目前社區居委會、物業公司、業主委員會等單位在遇到突發事件時，存在職責不清、互相推諉的情況。救濟物資的調配，很多都是在事件發生以后才臨時調動。臨時抱佛腳的做法，直接造成應急管理工作存在隱患、管理機制不健全的問題。如調集應急物資的設施方面，存在著社區應急設施老化等情況，一些應急設施、器材損毀的得不到及時修復、更換，缺少的沒有及時添置，應急資源缺乏科學合理的管理和規劃；社區應急隊伍方面，也存在著社區應急資源管理人員能力水平不一、分工不明確、整體質量有待加強的情況。當應急事件發生時，不能將應急信息準確、詳盡地向上級政府匯報，不能反映社區居民的訴求。

2.應急資源整合能力不足。我國目前的應急資源管理實行的是政府主導，分部門、分災種進行管理和調配。在體制上，政府組織和企業都實行的是自上而下的科層制管理，職責界限按科層設置，注重垂直管理，忽視橫向職權分工。這樣的治理體系，缺乏聯動機制，是一種“碎片化”的管理，在技術層面不能有效整合不同部門的公共資源。整體協調程度不夠，部門、區域的協調聯動不夠，各部門只關注自己轄區、職能范圍的突發公共事件管理，但是突發公共事件的聯動性和多發性特點，卻需要進行跨界、跨層次的管理，需要協調合作，共同去應對。更麻煩的是：科層制管理還使得各部門各自為政，只根據自己職能范圍進行應急物資儲備，部門、地區間缺少必要的溝通，相互之間不了解互相的資源儲備情況，資源不能共享，存在著嚴重的資源浪費和重復建設，資源配置的成本很高。一旦突發公共事件發生，各地區、部門難以準確及時找到急需的應急物資，資源整合的效率低下，很難適應現代城市突發公共事件的應急管理要求。

3.人力資源整合能力不足，應急管理參與的專業知識也有待于提高。應急能力的提高，需要全社會各方面的共同參與，公眾、社區自治組織、企業、非政府組織都是參與應急管理的力量。但是現實生活中，很多人卻認為應急管理是政府和專職人員的工作，不能認識社會參的必要性和重要性，加上現有的應急管理教育中，尚無完備的培訓教育制度與體系，致使許多社區組織、居民群眾沒有養成憂患意識，災害防范的意識薄弱，應急管理知識與常識的缺乏、自救互救方法和技能的缺乏，都會導致應急處理的綜合能力不足。比如，2021年10月24日，在寧夏首府銀川市的抗疫過程中，位于金鳳區閱海萬家C區抗疫站點的物業公司維護秩序的54歲回族班長哈學林，就因為當時人手不足，在搬運核酸采樣用的桌椅板凳等物品過程中，因心肌梗塞去世。此前哈班長兩天奮戰在抗疫一線，無人換班，連續超負荷工作，身體得不到充分休息，直接導致了人員傷亡的后果。

(三)突發公共事件發生后的事后處理工作方面的問題

我國現行的應對突發公共事件機制，大多采取的應對手段是行政手段。采取行政手段有優勢，也有一定的弊端，政府出面應對城市突發公共事件，對政府的公權范圍職能、財政經費支出、事后評價問責都存在考驗，目前這方面的問責機制還沒有法律法規進行明文規定，管理者的主觀作用大，又缺少法律制約，容易使公權力缺乏監督，我國歷朝歷代都有大發國難財的官員，就是一個明顯的例證。 “在‘有限理性’的作用下，基于組織利益考量，促使社會組織異化為利益集團而喪失其社會性功能。”[5]這是當前城市突發公共事件應急管理中不得不防范的一個負面情況。

三、提升城市突發公共事件應急管理能力的路徑

(一)推動應急工作從“被動應對型”向“主動保障型”轉變

無論事前預防、風險控制和事后的重建工作，我國都有必要把應急管理工作的被動局面轉變為主動保障型局面。傳統的應急管理是一種回應性的被動行為，主要表現為介入救災，如病患防病、水災防洪、旱災抗旱等，在這種前提下人們往往只重視搶險救災的過程，而預防有功組織過突發公共事件的幕后工作往往變得無人關注，因此建立突發公共事件的應急管理機制，勢在必行。以突發公共衛生事件為例，在治理結構上，各級人民政府要制定防治規劃并組織實施，建立健全疾病預防控制、醫療救治和監督管理體系，承擔預警預防、監測等工作，發揮防治傳染病的關鍵主體作用，衛生部門、疾控中心識別疫情、判斷風險的職能要起到預警作用。在工作方式上，要從行政手段轉為依法行政。傳統的政府應急管理大多是以快速的行政手段來應急，帶有明顯的人治色彩，向現代化治理方向轉變的應急管理應當是依法行政，在國家的憲法和法律框架下進行。“夯實基層醫療衛生服務體系，要求優化醫療資源投入，更需要創新公共衛生和醫療服務的體制機制安排。近年來，各地各級政府積極探索，在提升基層醫療衛生服務能力方面形成了諸多寶貴經驗，其中縣域醫共體建設為醫療衛生服務供給側結構性改革提供了一種可行的解決方案，今后，這一寶貴經驗值得堅持和推廣。”[6]

(二)運用科技革命的成果，提升應急管理能力

“在城市社會安全事件的應對上，2015年4月13日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》提出，將社會治安防控信息化納入智慧城市建設總體規劃，充分運用新一代互聯網、物聯網、大數據、云計算和智能傳感、遙感、衛星定位、地理信息系統等技術，創新社會治安防控手段，提升公共安全管 理數字化、網絡化、智能化水平。”[7]

大數據時代的到來，為城市應急管理體制機制的創新帶來新的機遇、治理理念的沖擊、治理思路的轉變以及治理手段的技術支持。利用互聯網、物聯網、云計算、大數據等技術，對跨部門的海量數據進行收集、分析和挖掘，可以使城市管理水平智能化、精細化。開啟用數據決策、用數據說話、用數據管理、用數據創新的城市應急管理模式，會極大地提高城市應急管理水平，并引發城市應急管理的巨大變革。“應用人工智能技術可以使城市應急管理平臺在‘平時’和‘戰時’做到及時轉換，形成靈活的應急指揮體系，對突發公共事件進行科學預測和危險性評估，提高城市恢復重建的韌性與能力。”[8]

隨著我國大數據技術的發展，一些地方政府已經在嘗試運用大數據建立城市應急管理系統。如2016年貴州建成的省級應急平臺，通過數據采集，整合國土、交通、氣象、公安、消防、水利、安監、民政等21個部門的數據，對貴州省的自然災害等突發公共事件進行監測預警，并在對應急處置與管理過程中，進行全區突發事件的統一調度指揮、預防和妥善應對，都是成功的經驗

(三)進行城市應急管理體系的整體性治理

城市應急管理運行體系，是指應急管理的各要素通過信息共享、資源調配、目標溝通、制度保障、技術互補，來實現協作聯動，及時關注和回應受災群體需求的系統。為了能夠更好地應對突發公共事件日益增多的復雜形勢，我國需要加速構建整體性治理的應急管理體系，形成多主體、多部門的協作工作機制。整體性治理的城市應急管理體系框架，強調突發事件的預防、應對、恢復的全部流程，主張城市應急管理資源的整合與協調，倡導建立多主體、開放、互補的治理結構，從協調治理層面，減少突發公共事件的發生，減少突發公共事件的災害損失。包括的具體內容有：政府間橫向網格化協調治理。政府職能部門如公安、消防、交通、醫療、通訊、軍事、環境、能源等多個部門都應當參與到城市突發公共事件的應急處理過程中，通過橫向的協調治理有效應對各種風險。政府職能部門之間的關系設計上，遵循網格化管理的原則，將管理對象劃分成若干網格單元，用現代信息技術和網格單元間的協調機制，使網格單元間進行信息交流、共享資源、最終達到整合資源、提高效率的現代化管理目標。“城市應急管理信息系統可采用 ‘1+2+3+N’的設計模式進行建設，包括：“1’，建設一個城市應急管理信息中心(城市應急管理的物理場所)；‘2’，建設一網一圖(城市安全運行監測物聯網和城市安全風險空間分布圖)；“3’，建設三項基礎支撐(城市安全大數據 系統、地理信息服務系統和標準規 范體系)；N’，建設多項應用系統(生產安全、城市生命線、消防安全、人防安全、環境安全、預警信息發布、事故應急、自然災害應急等)。城市應急管理信息系統可在城市安全風險空間分布圖的基礎上進行擴展，也可把城市安全風險空間分布圖作為應急管理信息系統的一個模塊來設計建設。”[9]

(四)發揮政府、社區、個人、社會組織等多方治理作用

多元治理理論中，多元治理理論建議多元主體共同參與公共事務，治理的多元主體，不僅包括政府組織、還包括公眾、各種社會組織和私人部門。當重大的突發事件發生時，單靠政府部門的力量進行救援是不夠的，社區、公眾、社會組織的參與，可以使應急管理在第一時間內，對突發公共事件做出反應，同時還可以與政府救援形成配合，為政府應急管理提供支持，既可以避免單一政府應急管理造成的管理效率低下的缺點，也可以避免社區在應急資源、資金籌措等方面的能力不足的缺點。政府統籌整體工作，支持和指導應急管理工作，將一部分權利交給社區，讓社區、社會組織承擔能力范圍內的責任，向群眾宣傳消防安全知識、用電安全知識、開展防災減災等專題培訓等，逐步提高群眾應對突發公共事件的自救互救能力，對于營造全社會共同參與應急管理，抵御突發事件非常有益。政府為應急管理提供組織規劃、人員提供、技術設備等總體的支持，社區為應急管理提供前期救援、靈活機動隊伍等方面的支持，兩者相得益彰。

(五)實現信息的公開透明，掌握輿論引導的話語權

虛假謠言的治理，是突發公共事件應急管理的重要內容，也是社會治理的重要方面。突發公共事件發生時，往往會引起社會的恐慌情緒，在第一時間公布準確信息，對于平復恐慌情緒、安定社會局面，具有十分重要的作用。因此政府要牢牢掌握輿論話語權，抓住輿論主動權，制止突發公共事件處置過程中的各類虛假謠言，提高應對新媒體信息傳播的能力。一方面嚴控信息傳播內容，嚴把信息傳播渠道，深究謠言產生的土壤和根源和，在源頭將其整肅和消除。另一方面使政府部門、社會組織、公眾以及社會各階層人士，都能夠順暢表達自己的利益訴求，并且通過溝通協商滿足各個階層的合理合法訴求，最終形成合力，共同克服社會風險隱患的威脅，完成對社會公共事務的管理。