強化國家發展規劃實施的財政金融政策協同保障研究

唐聰聰

“十三五”時期，我國財稅體制建設成效顯著、金融改革有序進行，為優化營商環境、引導市場資金結構流向、支持國家發展戰略提供了有力保障。目前，我國正處于向第二個百年奮斗目標進軍的新征程，進一步總結財政、金融政策對發展規劃實施的支撐情況，研判政策協同問題，有力保障五年規劃（計劃）實施，對實現第二個百年奮斗目標具有重要意義。

一、財政金融政策對發展規劃實施的支撐情況

（一）財政政策支撐力度持續加碼

一是預算管理制度持續完善。各級預算決算草案按照程序報本級黨委和政府審議，各部門預算草案報本部門黨組或黨委審議，將落實黨中央、國務院重大決策部署作為首要任務，增強對國家重大戰略任務、國家發展規劃的財力保障。實施項目全生命周期管理，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，未入庫項目一律不得安排預算。強化中期財政規劃對年度預算的約束，加強財政運行風險防控，加強重大政策、重大政府投資項目等財政承受能力評估[1]。

二是制度性減稅政策持續升級。繼續實施之前出臺的降低增值稅稅率、增值稅留抵退稅等制度性減稅降費政策，讓政策疊加效應持續釋放。適當延長小規模納稅人減征增值稅等政策的執行期限，保持對經濟恢復的必要支持力度。突出強化小微企業的稅收優惠，上調小規模納稅人增值稅的起征點，對小微企業和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現行優惠政策的基礎上，再減半征收所得稅。

三是制造業企業獲得持續支持。加大對制造業和科技創新的支持力度，延續執行企業研發費用加計扣除75%政策，將制造業企業加計扣除的比例提高到100%，激勵企業加大研發投入。完善增值稅留抵退稅政策，所有先進制造業企業均可按月全額退還增值稅增量留抵稅額。改革研發費用核算清繳，允許企業自主選擇按照半年享受研發費用加計扣除優惠[2]。

（二）金融政策調控體系更加完善

一是繼續實施穩健的貨幣政策，搞好跨周期政策設計。持續釋放貸款市場報價利率（LPR）改革潛力，落實好優化存款利率監管要求，推動實際貸款利率進一步降低。跟蹤調研降費政策的效果以及市場影響，按照黨中央、國務院決策部署以及支付行業的發展情況，在實施過程中根據實際應用情況對政策措施作出相應的調整。

二是持續減稅降費，助力實體經濟發展。在貸款方面，改革貸款市場報價利率，擬實行“兩軌合一軌”的改革方法。在存款方面，加強存款利率的監管舉措，引導存款期限結構合理化，降低銀行負債成本。央行推出“支小再貸款”這一專門支持金融機構發放小微企業貸款的貨幣政策工具，采取“先貸后借”模式以優惠利率發放給符合條件的地方法人銀行，支持其增加小微企業和個體工商戶貸款，控制貸款平均利率，有效調動了地方法人銀行的積極性，小微企業融資呈現“量增、面擴、價降”的態勢[3]。

三是出臺細化舉措，保證政策落實到位。第一，出臺一個規范，規范支付手續費的收費行為。要求銀行和支付機構對收費情況進行自查和清理，不得采取先升后降、轉嫁成本的方式變相提高支付手續費。第二，建立兩套機制，確保政策精準傳導。建立“小微企業動態識別機制”，合理界定小微企業身份，對于無法準確界定小微企業身份的情形，秉持“應降盡降”原則，最大化惠企利民；針對誤收費等情況，健全“費用退還機制”，簡化退費辦理的手續和流程，確保降費政策應享盡享。第三，協同加強三個方面，推動政策紅利直達實體。加強政策解讀和宣傳引導，確保政策發揮實效；加強窗口指導，發揮國有大行、清算機構的示范帶頭作用，在支付行業形成了減費讓利的良好氛圍；加強監督管理，中國人民銀行、銀保監會、發展改革委和市場監管總局按照職責分工，對支付手續費收費行為進行監督檢查，對政策執行不到位的機構加強督導[4]。

二、財政金融政策在支撐發展規劃實施方面存在的問題

國家發展規劃的實施需要多個部門協同發力，但是在規劃實施過程中仍然存在部門各自領任務、單打獨斗的現象，同時也存在部門規劃與國家級規劃不協同的問題。

（一）部門層面對發展規劃的支撐政策尚不協同

一是財政政策與發展規劃的不協同。在目前預算體系執行上，是由財政部門擬定預算計劃并報全國人大審議，不需要經過發改部門，而發展規劃中的重大項目、重大工程投資是由發改部門推動，囿于兩部門之間職能約束，發展規劃中項目實施與項目資金的匹配不能較好協同。

二是金融政策與發展規劃的不協同。金融體系仍然存在融資方式單一、期限結構不匹配等結構性問題，制約金融政策充分發揮對發展規劃的支撐作用。在融資結構方面，發展規劃項目的資金來源渠道相對單一，主要來自銀行信貸和財政資金，市場化資金來源相對不足，民間資本活躍度不高。在配置領域方面，發展規劃確定的重大項目具有前期投入規模大、項目建設周期和回收期較長的特點，長期資金尤其是股權投資應當作為主要資金來源，但近年來存在短期負債占比不斷提升的趨勢。

三是財政政策與金融政策的不協同。在促進經濟運行，比如支持制造業、減稅降費、中小企業融資等，財政和金融政策協同度有所提升，但在公共服務領域仍存在著一些供需不匹配的問題，亟待財政和金融兩大體系協同發力解決。另外，除了宏觀領域的“項目等錢”或者“錢等項目”問題仍然存在之外，在微觀領域，服務民營經濟，實現普惠金融、綠色金融和服務創新驅動等方面的金融政策仍然缺乏財政的有效配合。

（二）部門之間在推動發展規劃實施的日常工作協同機制尚不健全

目前，雖然不同部門之間的協商機制不斷建立，如國家發展改革委、中國人民銀行、財政部已經建立三個月一次的會商機制，但是部門之間在推進發展規劃實施過程中仍然存在溝通機制形式少和覆蓋面窄的問題。比如，財政政策和金融政策在支撐發展規劃中應該在目標和內容上高度協同，但是目前二者之間的日常工作溝通形式有限，高層會議、共同調研活動、日常討論等溝通形式次數較少，難以有效提升政策效率。此外，在重大政策、重大工程項目中缺乏與工程項目建設周期相匹配的部門會商機制。

（三）部門之間對發展規劃實施的常態化監測評估尚不完善

目前對于發展規劃實施情況的評估仍然以中期評估和年度評估為主，但是在常態化的監測評估方面相關部門仍有缺位，其主要表現在三個方面。一是評估監測主體不完整。發展規劃實施涉及方方面面，需要多個部門、多方力量協同推進，因此對發展規劃實施效果的全面評估需要多個部門協同參與，但是目前評估監測的主體比較單一，難以準確全面反映實施情況，無法體現其他參與部門政策的支撐情況。二是評估監測機制不健全。雖然關于規劃實施評估的方法和機制相關研究不斷深入、機制建立不斷推進，如2017年建立資源環境承載能力監測預警長效機制，但是目前仍沒有對發展規劃的完整監測評估機制，包括評估監測方法、評估監測時間、評估監測部門等。三是評估監測內容不全面。目前對發展規劃評估仍然聚焦于顯性評估，如對重大工程和重大項目等這種顯性易見的且實操性較強的評估，或者對規劃的具體指標進行評估監測，而對規劃實施推進過程中一些苗頭性、傾向性、潛在性、風險性問題等隱性評估仍不足，對財政金融等政策的貢獻度評估分析仍然缺乏。

三、進一步推動財政金融政策與發展規劃協調配合的關鍵方面

強化政策協同保障，要堅持規劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協調，著力構建規劃與宏觀政策協調聯動機制。

（一）推進計劃協同

推進發展規劃與各類政策年度計劃協同，綜合考慮財政預算約束和發展規劃內容，制定有利于發展規劃順利實施的中期財政規劃和年度預算。統籌考慮發展規劃中涉及的產業、教育、醫療、環保等各個方面的重點內容，按照有序推進、比例協調的原則，在各項之間分配資金，保證中央財政性資金優先投向發展規劃確定的重大任務和重大工程項目，形成合理的資金分配規劃和預算，確保實現高質量發展、高效能治理的發展目標。

（二）推動政策協同

推動財政、金融政策與發展規劃中土地、產業、人才等政策的協同，形成各種政策方案組合。深入挖潛土地資源，加大閑置低效土地、零星用地整合力度，推進節約集約用地，最大限度盤活存量用地，對納入發展規劃的重大工程項目，優先保障規劃重點任務和重大工程項目的選址和土地供應，并給予土地稅收優惠等，協助優化財政支出。發揮產業政策對產業升級的有效促進作用，針對發展規劃中選擇的戰略性新興產業給予低稅率、補貼、低貸款利率等一系列優惠政策。做好制造業、三農、民營及綠色金融，使金融政策更好地服務現代產業體系發展，推動經濟體系優化升級。實施更具活力的人才政策，培育發展規劃重點領域和重大項目急需緊缺的專項人才、科研人才，發揮財政資金“四兩撥千斤”作用引導各類資本向人才集聚。

■水天一色｜ 朱靜/攝

（三）促進改革協同

推進財政政策和金融政策的改革協同，形成改革方案的組合。一方面，在重新調整中央地方財權事權分配的基礎上，逐漸改變現有地方政府融資模式，開辟地方政府新財源，建立地方獨立稅種，增強地方政府對發展規劃的支撐能力。另一方面，通過利率市場化減少對金融體系和金融市場具體運作的過度行政干預。同時，逐步放寬資本管制，促進金融體系內的競爭，向市場放權，培育高效和多樣化的金融市場體系，對發展規劃實施提供多元化的金融支撐。

（四）加強工作協同

促進政策協調支撐發展規劃，主要靠工作層面的協同。一是發揮更高層面部門協調機制的統籌作用，增強部門間的政策協同性。在發展規劃編制階段和規劃中期階段，可加強部門橫向聯席會商，圍繞規劃政策協調、資源配置等進行溝通協調，在更高層面達成基本共識。二是建立更多類型的工作協同機制，保證部門間的操作聯動性。在發展規劃具體實施階段，可建立多類型的日常工作協商機制，如圍繞規劃具體推進過程中發現的問題共同進行調研，舉辦內部研討會預判發展規劃實施中潛在的問題，實行現場聯動辦公及時解決出現的問題[5]。

四、完善財政金融政策協同保障發展規劃實施的對策建議

（一）推動發展規劃立法，明確相關政策關系

推動發展規劃立法，賦予法律地位。目前，發展規劃作為國家最重要的公共政策，沒有專門針對發展規劃的法律，其地位沒有法律依據和支撐，難以協同各類政策。在依法治國背景下，發展規劃走上法制化軌道有著必要性。應盡快出臺專門針對發展規劃編制和執行的法律，明確相關政策的分工與作用，使得相關部門出臺支撐發展規劃的政策時有法理依據，從法律上保障發展規劃能夠獲得政策支撐和資源配置。

（二）增加財稅政策政績考核，健全規劃實施的年度和中期監測評估體系

推動健全規劃實施監測評估體系。建立“動態監測—中期評估—績效考評”為主要環節的評估體系，對規劃中的重大工程項目實施動態監測管理，及時發現和解決規劃執行中出現的政策不協同問題。以重大工程項目為抓手，對規劃實施推進情況進行中期評估，完善退出機制或補充機制，推動各項目標任務落到實處。以財稅政策政績考核為導向，對各部門政策推進和協同情況進行年度和中期績效考評，實施責任部門末尾警告制，促進部門提升政策協同度和投入度，保證規劃順利實施[6]。

（三）推動政策和改革雙協同，共同加強重大風險防范

通過財政和金融在政策和改革兩方面進行協同，共同加強對重大風險防范的能力。一方面，財政的目標不僅是平衡財政收支，還有平衡財政風險和公共風險，為財政目標注入確定性。與此同時，對地方財政壟斷金融資源進行有效治理，提高對地方政府融資信貸的風險權重和撥備要求，全面調查和清理地方融資平臺。另一方面，金融部門要改變運作模式，強化后臺分析研究，防止經濟體系中的資金鏈變異為風險鏈，穩定資金流動性。鼓勵金融機構創新信貸產品，采用多種籌資方式為重大項目提供期限合理、穩定、低成本的資金支持。通過政府與社會資本合作，提升資金使用效率，降低企業杠桿，推動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）健康發展，避免持續的基礎設施投資積累大量地方政府債務，緩解地方政府債務壓力，防范化解金融風險。支持實體經濟，增強金融普惠性，不斷完善金融支持實體經濟的體制機制[7]。