關于農藥委托加工及分裝監管的思考

袁建麗，劉 亮，鄭尊濤，李開軒

(農業農村部農藥檢定所，北京 100125)

2017年7月1日修訂的《農藥管理條例》實施，從法律上認可了農藥委托加工，給委托加工和分裝業務設定了合法渠道，同時不要求受托人取得加工、分裝農藥的登記證，但是須取得農藥生產許可證[1]。意味著新農藥研制者獲得農藥登記證后，可以加快新農藥上市進程。同時，可充分利用企業的生產資源、較大程度的發揮企業技術優勢、降低部分企業的經營成本[2-3]。但隨著農藥委托加工業務的不斷發展，也逐漸暴露出一些問題，如委托加工后的產品質量不符合產品登記要求，農藥使用效果達不到預期，以及在委托加工過程中委托人與受托人易產生矛盾和糾紛等。我們通過梳理農藥委托加工及分裝相關管理規定，思考分析存在的主要問題，提出完善農藥委托加工管理措施的建議，希望對農藥委托加工及分裝的管理有所幫助。

1 農藥委托加工、分裝的管理規定

1.1 參與農藥委托加工、分裝的要求

1.1.1 委托加工、分裝的委托人與受托人的條件 《農藥管理條例》第十九條規定，委托加工、分裝農藥的，委托人應當取得相應的農藥登記證，受托人應當取得農藥生產許可證。故參與農藥委托加工、分裝的委托人可以是具有農藥登記證的國內生產企業、新農藥研制者或向中國出口農藥的企業(以下簡稱“境外企業”)。受托人應當是國內取得生產許可證的生產企業。

1.1.2 委托加工產品的范圍 《農藥生產許可管理辦法》第二條中規定，農藥生產是包括農藥原藥(母藥)生產、制劑加工或者分裝[4]。故在《農藥管理條例》第十九條、《農藥生產許可管理辦法》第十八條提到的“委托加工、分裝農藥”均指對農藥制劑的加工、分裝，不包括農藥原藥(母藥)。農藥原藥(母藥)不允許委托生產。根據《農藥管理條例》第七條、第十七條規定，國家實行農藥登記、農藥生產許可制度。在我國境內生產農藥原藥(母藥)，應當取得相應的農藥登記證和生產許可證。2021年7月農業農村部辦公廳關于農藥原藥能否委托生產問題答復浙江省農業農村廳的函(農辦法函〔2021〕13號)中對此也進行過說明[5]。

1.1.3 受托人可接受委托加工的范圍 《農藥生產許可管理辦法》第十八條中規定，農藥生產企業在其農藥生產許可范圍內，依據《農藥管理條例》第十九條的規定，接受新農藥研制者和其他農藥生產企業的委托，加工或者分裝農藥；也可以接受向中國出口農藥的企業委托，分裝農藥。故受托企業可以接受其生產范圍內，已登記產品的委托加工或分裝，但只可接受向中國出口農藥的企業委托的農藥分裝，不可接受其委托的農藥加工。

1.1.4 農藥經營者不可進行農藥委托加工、分裝 《農藥管理條例》第二十八條規定，農藥經營者不得加工、分裝農藥，不得在農藥中添加任何物質，不得采購、銷售包裝和標簽不符合規定，未附具產品質量檢驗合格證，未取得有關許可證明文件的農藥。農藥相關規定中明確規定了參與委托加工的對象要求，故農藥經營者在不具有農藥登記證和生產許可證的情況下是不得參與農藥委托加工、分裝的。

1.2 委托加工、分裝農藥產品質量保證方 委托加工、分裝過程中，委托人應當對產品質量負責。對其生產銷售情況進行跟蹤與關注。《農藥管理條例》第十九條規定，委托人應當對委托加工、分裝的農藥質量負責。《農藥生產許可管理辦法》第十八條規定，農藥生產企業應當按照產品質量標準和生產許可證的規定組織生產，確保農藥產品與登記農藥一致，對農藥產品質量負責；第十九條規定，農藥生產企業應當在每季度結束之日起十五日內，將上季度生產銷售數據上傳至農業部規定的農藥管理信息平臺。委托加工、分裝農藥的，由委托方報送。

1.3 委托加工產品標簽標注要求 《農藥標簽和說明書管理辦法》第八條規定，農藥產品標簽上應當標注農藥登記證持有人名稱及其聯系方式；第九條規定，委托加工或者分裝農藥的標簽還應當注明受托人的農藥生產許可證號、受托人名稱及其聯系方式和加工、分裝日期[6]。故委托加工、分裝產品應當按照標簽管理辦法要求同時標注委托人和受托人信息。

1.4 違規進行農藥委托加工、分裝的處罰規定

1.4.1 委托人違規處罰規定 進行委托加工、分裝的農藥必須取得我國境內農藥登記許可證。《農藥管理條例》第四十四條規定，未取得農藥登記證的企業生產的農藥按假農藥處理。故委托方未取得農藥登記證進行委托加工的，其委托加工、分裝的產品應屬于假農藥。若委托加工、分裝的產品在我國取得農藥登記證，但是產品不符合農藥產品質量標準的，按照《農藥管理條例》第四十五條規定，屬于劣質農藥。

1.4.2 受托人違規處罰規定 《農藥管理條例》第五十二條規定，委托未取得農藥生產許可證的受托人加工、分裝農藥，或者委托加工、分裝假農藥、劣質農藥的。對委托人和受托人均依照未取得生產許可證生產農藥或生產假農藥和劣質農藥的相關情形進行處罰。《農藥生產許可管理辦法》第二十四條規定，委托已取得農藥生產許可證的企業超過農藥生產許可范圍加工或者分裝農藥的，按未取得農藥生產許可證處理。

2 農藥委托加工、分裝基本情況

2.1 農藥委托加工、分裝行為表現形式 農藥委托加工、分裝業務主要發生在國內集團內部企業之間、國內不同企業之間以及向中國出口農藥的企業與國內企業之間，主要有以下表現形式。

2.1.1 農藥委托加工行為表現形式 按照原材料采購方式的不同，可分為全委托加工行為和部分委托加工行為。

全委托加工行為是指委托方提供產品相關配方和生產工藝，原材料、輔料、包材等均由受托方采購完成，受托方按照委托方要求完成產品生產，提供符合委托方產品質量標準的合格產品。

部分委托加工行為是指委托方提供產品相關配方和生產工藝，原材料、輔料、包材等分別由雙方共同完成，受托方按照委托方要求完成產品生產，提供符合委托方產品質量標準的合格產品。

2.1.2 農藥分裝行為表現形式 農藥分裝行為主要集中在向中國出口農藥的企業，境外企業向中國出口大包裝產品，委托境內具有相應資質的企業進行分裝；也存在部分國內企業委托銷售所在地具備相應資質的企業進行分裝。

2.2 農藥委托加工、分裝存在的主要問題

2.2.1 部分企業管理體系不健全，產品質量把控不嚴 農藥制劑企業生產管理水平相對較低，尤其是規模較小企業質量管理體系不健全，原料采購和使用管理、供應商管理等方面制度不完善，生產裝置相對落后，管理人員素質較低，未能很好的履行相關制度，加上委托方對受托方缺乏有效監督，難以保證產品質量。

2.2.2 部分企業法律意識淡薄，委托合作未能有效把控 委托加工、分裝的形式多樣且繁雜，有全過程的委托、也有部分工序的委托等。部分企業重市場、輕管理，法律意識淡薄，沒有簽署或者簽署的合作協議或合同內容不完整，對產品質量、生產數量、“尾單產品”和銷售授權等問題未作出有效約定，合作基礎過度依賴信譽，甚至出現委托加工后的二次委托現象，委托方和受托方權責不明確，易發生問題和糾紛。

2.2.3 委托加工產品質量問題多，面臨執法難點 《農藥管理條例》及配套規章對農藥委托加工、分裝的違法行為作了明確的處罰規定，委托方需對產品質量承擔主要責任。但在市場監管中時常遇到企業相互推諉、銷毀證據、逃避處罰等情況，甚至存在非法委托加工的產品。根據《農業農村部辦公廳關于2021年農藥監督抽查結果的通報》公布的數據顯示，境外企業分裝產品23個，合格率100%；國內委托加工產品1 164個，合格1 116個，合格率95.9%，比分裝產品合格率低了4.1個百分點。在1164個委托加工產品中，標稱企業確認為假冒產品的有52個；在不合格的48個產品中，有超過半數被標稱企業確認為假冒產品[7]。從數據分析中可以看出委托加工產品相對分裝產品而言問題較為突出，其原因主要是委托加工這種企業之間的市場行為不規范，在監管中對問題產品取證難度大，執法效率低。

2.2.4 企業缺乏誠信意識，制約產業發展 委托方出于產品保護的目的，在開展委托加工時并不提供產品工藝配方，而采用受托方的工藝配方，有可能導致產品品質降低，甚至出現與所登記產品不符的情況；另一方面，部分受托方在合作終止后，依然用委托方的工藝配方生產產品或未經委托方許可泄露產品工藝配方，損害了委托方的合法權益，甚至產生法律糾紛，造成嚴重后果。農藥行業企業誠信體系建設滯后，企業缺乏誠信意識，企業間信任度較低，一定程度制約了農藥行業的快速發展。

3 農藥委托加工的監管建議

3.1 完善委托加工、分裝的相關管理規定 全面調研行業內委托加工分裝存在的主要問題，聽取企業各方的意見，提出切實可行的管理建議，細化完善相關管理規定，進一步明確委托雙方的責任劃分、合作形式等要求。如進一步明確農藥委托加工的范圍，禁止委托農藥原藥生產以及受托方再次轉包等行為；委托方與受托方應當簽訂委托加工或分裝合同，細化落實原材料采購、標簽和包裝印制、生產銷售臺賬、產品質量檢驗等責任；并對違反上述違法行為增加相應的處罰條款，從而進一步規范企業委托行為，保障農藥產品質量安全，促進農藥行業更快更優發展。

3.2 抓緊制定農藥委托加工及分裝的規范標準 針對目前農藥委托加工分裝的現狀，組織專家在深入開展行業調研的基礎上，制定農藥委托加工及分裝行為規范等標準化文件，從委托業務的基本原則、產品范圍、資質要求、前期準備與合同簽訂、材料交接、受托加工或分裝要求、產品驗收和交接、后續服務、保密等要求進行詳細規定和說明。方便指導企業開展相關委托業務，規范農藥委托加工和分裝的行為。

3.3 引導企業提高質量控制體系水平 組織引導生產企業對生產裝備改裝換代，提高能源利用率，推進制造過程智能化，積極推行節能減排，加快產業綠色升級。完善企業內部質量控制體系，建立產品質量安全預警制度，降低產品質量安全風險，增加產品質量檢測配套設備，提高農藥產品質量標準，加強產品質量檢驗管理，做到科學管理，精準防范，促進農藥產業高質量發展[8]。

3.4 逐步完善企業誠信體系建設 2014年12月25日，農業部發布《農業部關于加快推進農產品質量安全信用體系建設的指導意見》[9]，各地積極開展信用體系建設的探索，中國農藥發展與應用協會自2016年開始對農藥行業生產經營主體進行了信用評價[10]，建立和優化農藥生產經營主體信用檔案，目前系統在冊的企業462家，但是相對于國內2 000家左右農藥生產企業、30多萬戶經營單位來講，覆蓋面仍需進一步拓展，吸引更多單位積極參與，擴大對誠信企業的宣傳，使他們在產品銷售、品牌建設、社會知名度等方面獲益。同時對違規、失信企業曝光，為委托方和受托方合作提供重要參考依據。

3.5 加強對企業和執法部門的培訓與指導 農藥相關法律法規對委托加工、分裝的主體、各方責任、產品質量控制都進行了規定。利用自媒體平臺、線上培訓教育、線下觀摩等多種形式，對企業加大委托加工方面法律法規的宣貫力度，指導其開展正確的業務，進而增強其規范委托加工行為的自覺性；對農業執法人員也要加強相關執法培訓，使其熟悉掌握委托加工適用法律條款，增加對典型案例的剖析，提高依法處置違規委托案件的業務能力。

3.6 加強農藥委托加工產品的監管力度 加強對委托加工和分裝產品的重點抽查，在每年的農藥監督抽查中將委托加工農藥產品作為抽檢的重要內容，匯總歷年監督抽查中出現問題較為嚴重的企業，列入“黑名單”企業，加強對其過程化監管，嚴厲打擊違規違法委托加工行為，形成良好的農藥生產秩序。