社區網格化醫療養老服務模式的SWOT分析與對策建議

張奇峰，鐘文娟，程清洲，周 威

（武漢輕工大學醫學與健康學院，湖北 武漢 430000）

武漢市65歲以上的高齡人口占總人口的14.06%，已進入深度老齡化社會。面對人口老齡化嚴峻形勢，武漢市開始銳意改革，創新社區管理方式，探索社會化運營，建設信息化平臺，構建網格化服務機制，在改善武漢市社區醫療養老服務模式方面發揮了重要作用。本文對武漢市社區網格化醫療養老服務模式的優勢、劣勢以及面臨的機遇和挑戰展開分析，即SWOT分析，建立SWOT分析模型，對武漢市網格化醫療養老服務模式進行全面評估，為社區優化醫療養老服務提供借鑒。

1 優勢分析（S）

1.1 相互促進，市場潛力大

湖北省武漢市已經建立了集家庭系統、社區系統、網格系統、周邊系統為一體的醫療養老服務模式，覆蓋范圍廣。一方面，確定了“9055”的養老服務發展格局，即90%的老人居家養老，5%的老人社區幫扶養老，5%的老人入住養老院養老，從而構建了以居家為基礎、以社區為依托、以機構為補充的社會養老服務體系。不過，實際上，社區養老與居家養老密切銜接，家庭不可能脫離社區，因此社區養老成為對社區作為養老服務平臺作用的概括，目的在于搭建社區服務平臺，為有需求的老年人提供居家養老服務[1]。另外，武漢市構建了社區網格化醫療養老服務模式，切實將社區網格化管理納入社區醫療養老服務中來，建立了“網格員—網格站—網格指揮中心”三級體系。老年人在社區內接受專業的康復服務，不僅可以緩解醫療機構的醫療資源，還可以更好地處理養老院的突發狀況。據第四屆中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查顯示，部分失能者和完全失能者達4 063萬人，約占老年人口的18.3%[2]。隨著市場經濟的發展和老齡化進程的加速，空巢、失獨、失能老人增加，快捷的近距離服務需求旺盛。實行網格化服務管理，可以有效促進公共服務資源接近群眾，是政府職能轉變的重要環節，同時也是加強社會管理的迫切需要。

1.2 專業服務，讓家庭放心

網格化醫療養老服務可以通過循環、發現、報告、處置、反饋5個階段的閉環，將服務和管理從基層處理轉變為事先預防和事件中發現。老年人獲得的醫療養老服務都是專業的、持續的，通過網格化醫療養老服務系統，不僅可以在老年人突發事件時讓醫療相關人員進行迅速診斷和治療，又能讓老年人在日常生活中得到全面的護理和照顧，還能了解老年人的實際需求，準確提供專業化服務，全方位的醫療養老服務大大減輕了家庭負擔。

1.3 收入增加，保障實際需求

2018年全年，武漢市居民人均可支配收入42 133元，比上年同期增長9.0%。從老年人的養老金水平來看，武漢市連續14年調整退休人員的基本養老金，企業退休人員的月平均養老金從2005年的580元/月上升到2018年的2 800元/月[3]。另外，武漢市政府對老年人的補助金和援助也根據物價的上升幅度不同有不同程度的增加。養老金水平的提高意味著可支配收入增加，因此對醫療護理服務的需求不斷提高。目前，老年人的服務需求不僅限于日常的照料和護理，還提升到了醫療和養老結合的更多需求。

2 劣勢分析（W）

2.1 專業設備、人員配置不齊全

劣勢主要表現在配置的不完善和專家的不足上。老年人或多或少都有基礎病，但由于養老機構門檻低、工資不高、訓練有限，導致醫護人員不足。另外，機構內某些專業設施配置不齊全，醫護服務能力難以滿足老年人的服務需求。在醫養結合服務系統中，全科醫生、護士、社會工作者都是必須人員，必須進行職責分工，全科醫生負責老年人的疾病專業診斷治療、身體健康，護士負責老年人的日常生活和身體保健，社會工作者需要在短時間內發現老年人的問題，促進各種人員之間相互交流和合作。專業人員的不足，導致在網格化醫療養老服務模式下難以實現真正的醫療和養老結合。

2.2 醫療養老服務內容不完整

社區網格化醫療養老服務模式雖然已在各大城市進行了實踐，但是目前人們對其還存在著認識和實踐上的誤區，尤其是網格化管理系統試行以來，平臺內容和功能設計還存在很多問題，主要表現在平臺的內容單調。老年人對醫療養老服務的需求包括專業照護、健康指導、康復服務、心理輔導等[4]。但是從目前的網格化管理系統來看，較多關注老年人的生理健康，缺少心理輔導等內容，在具體的內容規劃、處置流程、人員配置等方面還沒有具體的方案，有待于進一步補充完善。另外，由于養老金不高、沒有外在收入等多方面的原因，很多老年人不相信社區醫療養老服務模式，在網格化服務模式下，醫療養老服務的質量和必要性還沒有得到社會的普遍認同。

2.3 資金不足

實施社區網格化醫療養老服務模式可以更好地實現醫療與養老的結合，同時也能完善社區基礎設施。但是，社區網格化醫療養老服務模式的運行需要一定的成本，如網格人員的工資支出、辦公場所租賃及辦公用品購買、信息化平臺運行等。面對這樣的高成本，財政資金不充足，使老年人的醫療和護理條件得不到滿足，阻礙了社區網格化醫療養老服務模式的運行。

3 機遇分析（O）

3.1 醫療養老服務發展的現行政策

社區醫療養老服務方面，不可能僅憑市場力量就完全實現社區醫療養老服務的需求，因此無論是國家層面還是地方政府層面，都需要出臺相關政策來調節供需關系。只有政府和市場力量相結合，才能充分發揮社區醫療養老服務模式的作用。

3.1.1 國家級政策革新 2011年，國務院辦公廳《關于印發〈社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）〉的通知》[5]提出，到2020年，90%的老年人在社會化服務合作下實現在家養老，7%的老年人通過購買社區護理服務養老，3%的老年人入住養老機構集中養老。2013年，國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》[6]指出，目前中國已進入人口老齡化快速發展階段，應大力發展居家養老服務網絡，積極推進醫療衛生與養老服務的結合，到2020年全面建成以居家養老為基礎、社區為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉的多樣化養老服務體系。

3.1.2 省級政策革新 2010年，湖北省民政廳發布了《湖北省養老服務機構服務質量規范（試行）》，對省內各種養老服務機構的服務制訂了明確的標準，是湖北省對養老服務行業推出的第一批全省養老服務規范[7]。其針對養老服務內容、養老服務需要達到的標準及注意事項、機構的設施設備、人員資質及配備、服務管理、服務合同的制訂等做出相關規定，對省內外的醫療養老機構起到了參考和帶頭作用，推動了醫療養老政策的革新。

3.1.3 市區級政策革新 2010年，武漢市發布了《武漢市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，積極應對人口老齡化，發展社會養老服務，構建以居家養老為基礎，依靠社區養老，以機構養老為骨干，各種服務機構協調發展，多種服務形式相互補充的社會化養老服務體系。2017年發布了《武漢市國民經濟和社會發展第十三個五年計劃綱要》，再次提出積極開展應對人口老齡化行動，推進“互聯網+養老”發展，全面提升養老服務信息化水平，到2020年，健全以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的養老服務體系。2013年武漢市江漢區出臺了《關于在江漢區社區衛生服務機構開展“醫養融合”康復養老服務的決定》，同時投入2 600萬元支援社區衛生服務機構開展醫療和康復養老服務，列入2014年“為人民處理十件實事”之一。無論是國家層面、省市層面還是地區層面，政策革新在社區醫療養老服務模式的發展中發揮著不可或缺的重要作用[8]。

3.2 理念轉變帶來網格化醫療服務市場

2010年以來，武漢市的老年人口不斷上升，高齡老年人占全市老年人口總數的比例超過10%，高齡老年人通常伴隨失能、失智、多病，面臨著生活照料等突出問題，對社區醫療養老服務有較高的需求。隨著生活水平的提高，老年人的養老不僅注重傳統的飽暖，更注重提高晚年生活質量。另外，很多家庭受傳統家庭和養老觀念影響，不想入住養老機構，希望在社區養老。這給社區網格化醫療養老服務模式的發展帶來了契機。

4 挑戰分析（T）

4.1 政府責任空缺

社區網格化醫療養老服務模式的建設需要政府與市場結合，但政府在很多方面存在缺位現象。例如，醫療服務市場準入門檻高，醫療服務市場相對封閉，優質醫療服務資源難以向社區流動，無法形成多主體結合提供社區醫療養老服務的系統。另外，政府的政策對非營利性組織有多重限制，這也導致醫療養老服務難以融入社區的居家養老。

4.2 老年人支付意愿低

一方面，老年人的養老金持續增加，但與高物質經濟水平相比，老年人的消費水平并未提高，大多只能勉強維持日常基本生活費，負擔養老服務費用的錢不多。另一方面，醫療服務和養老服務本身就具有特殊性，所以費用不低。如何平衡有限的退休金和高服務費用的關系，是目前必須解決的大問題。

5 實行社區網格化醫療養老服務模式的改進對策

在社區網格化醫療養老服務模式中，以國家和政府各項政策文件為綱、滿足老年人社區居家養老康復照顧需求為目標、互聯網科技為手段、社區居家養老慢性病網格化管理為核心，促進醫療與養老護理相結合。武漢市多個社區對此模式進行了試點，用信息化手段搭建了醫養護相結合的社區網格化醫療養老服務模式管理平臺，為老年人的社區居家養老提供了全方位、多角度、及時有效、安全優質的醫療、養老、康復、護理一體化服務。但是由于網格化管理下的醫療養老服務發展時間不長，體制機制不完善，在實踐探索過程中面臨著不少的困難和風險，因此武漢市社區網格化醫療養老服務模式的實施過程中也出現了一些預想不到的問題，這就需要對癥下藥、揚長避短，抓住機遇、應對挑戰。具體措施主要有優化和提升相關人員綜合素質，提升各機構業務水平，增加醫療養老服務經費，下移監管重心并延伸網絡，使“網格化”深入基層。

5.1 優化和提升相關人員綜合素質

醫療養老服務需要建立專業化的服務隊伍。首先，選擇與網格化社區醫療養老服務對口的專業化人才，既包括專業知識基礎扎實、養老服務技能熟練的醫護人員，又包括掌握信息技術的人才。因為網格化信息平臺的建設需要有過硬的信息技術，這就要求從業人員有足夠的信息技術能力，能定期檢測信息化平臺，及時發現平臺上的漏洞，并及時采取解決措施。另外，可以充分發揮專業機構的力量，積極招募社區養老志愿者，在經過統一、專業的網格化醫療養老服務培訓后上崗，培養出符合社區醫療養老服務需求的專業化人才。除此之外，還要充分發揮高校在人才培養方面的優勢，社區、醫療機構、養老機構可以與高等院校、職業院校合作，聯合培養人才，為社區醫療養老服務提供高素質、高能力的專業人才。對基層網格員可以采用激勵機制，將社區老年人及家庭對其網格工作的滿意度、網格工作的目標實現程度、網格問題的處理情況等作為績效考核的主要指標。另外，要引導網格員做好職業生涯規劃，提高薪資待遇，讓網格員能安心穩定地工作。針對社區工作者、社區居民委員作為網格員的情況，可將整個網格的績效考核與網格員的個人績效考核結合起來，鼓勵網格員更好地為群眾服務。

圖6為主固結時間與圍壓關系曲線圖，從圖6中可以看出主固結時間隨圍壓的增大而延長，并且呈非線性關系。主固結完成時間tp與圍壓P可以用如下公式進行擬合得到：

5.2 提升各機構業務水平

社區網格化醫療養老服務模式實施的關鍵是用分布式的醫護資源對接分布式的居民健康需求。因此，首先要整合醫養資源，以慢性病管理為切入口，通過硬性的政策手段和市場調控手段，在平臺上整合醫院、各級衛生服務中心醫療資源。

其次，整合醫養資源和建立醫養資源共享平臺后，最重要的是將老年人的醫養需求納入共享平臺，實現老年人醫養需求與醫養資源直接對接，促進醫療、養老、康復、護理資源的流動，打破相關行業之間的壁壘，打破資源共享的范圍和層次，有效服務于社區老年人的醫療養老。

最后，建立醫療養老的網格化社區管理體系。在移動互聯網、云平臺、大數據和物聯網等技術的支持下，在“9055”醫療養老新格局下，探索醫療養老網格化社區管理體系。即依托“醫養護”三位一體，借助數據融合，實現傳統養老服務企業、醫療服務機構、健康設備企業等的對接，共同建立一個集醫療、養老、康復照顧等服務于一體的醫療養老網格化社區管理體系。數據的融合可以通過官方醫療機構所保存的企業電子健康檔案、居民醫療電子病歷實現，共享健康數據資源，充實社區醫療養老健康檔案數據，促進社區網格化信息共享平臺的建設，提高醫養資源與醫養需求對接的利用率和對接準確率。借助檔案庫中的診療記錄、康復情況、動態生理指標變化數據等，讓醫護人員更好地為社區居家老年人提供疾病防治、疾病干預、健康促進、用藥指導等。

5.3 增加醫療養老服務經費

在社區網格化醫療養老服務模式中，經費支出主要有軟件開發費用、網站維護費用、設備費用、治安聯防費用、網格員工資、其他事務等。其中，軟件開發所占的比重較大，同時也是必須支出的，否則會影響社區網格化醫療養老服務模式的實施效果。另外，網格員的工資也占很大比例，并且是必須舍得投入的部分，他們的綜合素質、實際能力、工作認同感等直接影響社區網格化醫療養老服務模式的實施效果。因此要合理分配資金，通過建立動態有效的資金使用評估體系，讓資金在各環節之間靈活調配，補充資金欠缺的短板，消除由此帶來的人員不滿情緒以及某部分資金過剩所造成的資源浪費現象。

5.4 下移監管重心并延伸網絡

在社區網格化醫療養老服務模式中，多元主體參與醫療養老服務，這就需要理順政府與社區的關系，明確各自的職責，整體推進社區網格化醫療養老服務。首先，要定位好政府的角色。政府是社區網格化管理的重要推動者，應扮演好組織者的角色，并承認和尊重社區在處理本社區內老年人醫療養老等事務的權力。需要注意的是，政府對于本身應承擔的職責不能下沉到社區，不能讓社區成為自己的執行機構。

網格化醫療養老管理可以借鑒推廣徐家棚街社區網格化醫療養老服務模式，從街道班子和各科室負責人中遴選出各社區的第一書記，使其直接面對基層老年人的“瑣事”。與此同時，下沉到街道的醫療養老機構等各方力量同步組合到各社區及相關網絡，通過雙周工作例會制度、雙月考核等激發相關人員的工作積極性，形成網格化服務的合力。社區居民看到基層干部的次數多了，自然就會形成執法助力，相互監管的水平也就提高了，網格化服務的成效自然也就顯現出來了[9]。

5.5 “網格化”要深入基層

為真正將網格化醫療養老服務落實到基層，可以建立醫療養老的網格化流程，加強網格化管理。建立“老年人→信息化平臺→醫療養老服務機構→老年人”的網格化循環系統，在老年人有醫療養老服務需求時，網格員可以在隨身佩戴的輸送器一鍵發送服務需求至信息化平臺，平臺匹配能夠解決老年人需求的醫療養老服務站，由該服務站派出本站的專業服務人員為老年人提供醫療養老服務。