新時(shí)代高校內(nèi)部治理與協(xié)商民主探析*

趙蘭芳 （廣東藥科大學(xué)）

黨的十九大指出，要完善政府、工會(huì)、企業(yè)共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制。[1]黨的十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，要在堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家做主制度體系中落實(shí)好職工民主政治權(quán)利，推動(dòng)健全保障職工主人翁地位的各項(xiàng)制度。[2]高校協(xié)商民主是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分，對(duì)推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮重要作用。黨代會(huì)、教代會(huì)、團(tuán)代會(huì)等是我國(guó)高校治理體系中的民主運(yùn)行機(jī)制，其中教職工代表大會(huì)是教職工依法參與學(xué)校民主管理的基本形式，是協(xié)商民主重要渠道。在黨委行政、學(xué)術(shù)群團(tuán)組織與協(xié)商監(jiān)督的現(xiàn)代大學(xué)治理運(yùn)行體系中，教職工代表大會(huì)作為高校民主協(xié)商基本形式，是高校積極貫徹黨的群眾路線，充分聽(tīng)取教職工表達(dá)利益訴求,推動(dòng)學(xué)校科學(xué)發(fā)展、落實(shí)教職工民主政治權(quán)利、發(fā)揮教職工主體能動(dòng)性，保障大學(xué)健康運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文聚焦教職工代表大會(huì)為主要形式的協(xié)商民主，探討推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義和可行路徑。

一、高校內(nèi)部治理體系與協(xié)商民主的基本內(nèi)涵

高校是各類(lèi)知識(shí)人才聚集地和社會(huì)主義人才培育基地，其治理體系和治理能力不僅關(guān)乎人才培養(yǎng)的質(zhì)量，更是關(guān)乎現(xiàn)代化教育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。高校治理體系包括了高校內(nèi)部教學(xué)、科研、管理等系列制度安排的綜合體系，是高校實(shí)現(xiàn)有效管理的基本框架，是教職員工遵循的行為規(guī)范。高校治理體系的科學(xué)性、完整性直接影響高校治理能力的建設(shè)和提高。我國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，既實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的治理模式。高校治理能力是有效治理高校的水平體現(xiàn)，是高校管理者依據(jù)一定的制度框架既治理體系對(duì)高校內(nèi)部的教學(xué)、科研、管理等各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行利益平衡的能力和水平。

高校協(xié)商民主是我國(guó)基層民主的一種重要形式，是社會(huì)主義協(xié)商民主和高效治理模式的重要組成部分，對(duì)推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。高校內(nèi)部因?qū)W科、專(zhuān)業(yè)、崗位、職稱(chēng)、黨派等的不同，分為不同的利益主體，這些利益主體在傳道授業(yè)、科研攻關(guān)、社會(huì)服務(wù)等方面總的公共利益是一致的。但在具體的政策和特殊的問(wèn)題上也存在著各自不同的切身利益，這要求高校治理需要通過(guò)恰當(dāng)?shù)那篮陀行У姆绞皆诖_保公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，還要照顧個(gè)體和滿(mǎn)足部分群體的特殊利益需求，而這種就不同利益主體所關(guān)注的議題通過(guò)一定渠道和方式進(jìn)行平等對(duì)話，謀求共識(shí)的過(guò)程就是協(xié)商。高校協(xié)商民主是指堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下各利益群體或協(xié)商主體，就關(guān)注的議題通過(guò)一些制度平臺(tái)（教代會(huì)、團(tuán)代會(huì)等）或有效方式，以平等對(duì)話、協(xié)商討論、調(diào)查研究、提合理化建議等方式參與高校治理的民主管理形式，在高校決策前或決策實(shí)施過(guò)程中提供意見(jiàn)或建議，謀求共識(shí)、化解矛盾的有效方式。以教職工代表大會(huì)為重要組成部分的高校協(xié)商民主在高校民主管理體系和協(xié)商民主中發(fā)揮重要作用。教代會(huì)協(xié)商是在高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，廣大教職員工以教職工代表大會(huì)為平臺(tái)，就學(xué)校發(fā)展建設(shè)以及涉及教職工切實(shí)利益、高校公共性事務(wù)等在做出重大決策之前以適當(dāng)方式進(jìn)行對(duì)話討論，或以提案的形式進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)或利益訴求。教代會(huì)協(xié)商民主實(shí)質(zhì)上是高校教職員工依照國(guó)家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)教代會(huì)平臺(tái)有序參與學(xué)校民主管理、推進(jìn)高校民主治理的過(guò)程，體現(xiàn)教職員工自己當(dāng)家做主的人民民主的孵化實(shí)現(xiàn)。

教代會(huì)協(xié)商民主的基本前提：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作；基本原則：堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，從而促進(jìn)學(xué)校與教工之間直接進(jìn)行平等對(duì)話、實(shí)現(xiàn)思想信息交流，構(gòu)建良好的互動(dòng)關(guān)系，避免因信息不對(duì)稱(chēng)所產(chǎn)生的誤解及矛盾，使決策反映民意，利于貫徹執(zhí)行。協(xié)商主體：全體教職員工；協(xié)商（客體）議題：學(xué)校公共事務(wù)，涉及所有成員利益的重大決策，例如學(xué)校章程、發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校工作報(bào)告、教職工隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)改革、校園建設(shè)、與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配方案、教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法等以及其他重大改革和重大問(wèn)題等；協(xié)商目的：健全并暢通學(xué)校內(nèi)部不同群體的利益表達(dá)渠道，提高決策的民主性和科學(xué)性，確保高校健康發(fā)展及保證多數(shù)人利益不受損害，推進(jìn)大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

二、高校治理體系中堅(jiān)持教代會(huì)協(xié)商民主的重要意義

（一）協(xié)商民主是人民民主本質(zhì)要求，是社會(huì)主義民主政治的重要組成部分

黨的十九大報(bào)告指出，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家做主”。[3]高校是社會(huì)主義人才培養(yǎng)基地，要把黨的教育方針貫徹在育人的全過(guò)程，培養(yǎng)堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義政治民主和政治自信的社會(huì)主義接班人。人民至上是由社會(huì)主義制度的本質(zhì)所決定的，我國(guó)憲法規(guī)定我國(guó)國(guó)體是人民民主專(zhuān)政，政體是人民代表大會(huì)制度，社會(huì)主義的制度決定和保障了人民在國(guó)家社會(huì)生活中的主體地位。我國(guó)高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的治理模式，體現(xiàn)出黨委領(lǐng)導(dǎo)下教職員工當(dāng)家做主的中國(guó)特色的高校治理模式。人民當(dāng)家做主是社會(huì)主義民主的本質(zhì)體現(xiàn)。鄧小平認(rèn)為，“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化”。[4]習(xí)近平認(rèn)為，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力”。[5]要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代大學(xué)制度，用制度、用法治保障人民當(dāng)家做主，保障教職員工的主體地位。近年來(lái)，中央從頂層設(shè)計(jì)層面加大力度推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化建設(shè)，頒布系列法律法規(guī)為我國(guó)高校依法治校提供重要遵循，例如中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》等一系列法規(guī)規(guī)章，為提升大學(xué)治理水平和保障教職員工當(dāng)家做主明確了方向，為推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障供給。

（二）加強(qiáng)高校教代會(huì)協(xié)商民主，是貫徹黨的群眾路線，激發(fā)教工參與高校治理的重要手段

高校是人才培育和科學(xué)研究、科技創(chuàng)新的重要基地，高校為國(guó)家的發(fā)展強(qiáng)盛提供源源不斷的人才和智力支持，為民族偉大復(fù)興供給知識(shí)科學(xué)力量。高校在推動(dòng)國(guó)家發(fā)展中的地位不容置疑，其使命更為榮光。黨的十九大報(bào)告指出，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。高校在具體的辦學(xué)過(guò)程中要貫徹黨的群眾路線，把協(xié)商民主的制度效應(yīng)轉(zhuǎn)化為治理效能，激發(fā)教職員工參與高校治理的積極性和創(chuàng)造力，為國(guó)家社會(huì)和學(xué)校發(fā)展貢獻(xiàn)力量。高校教職工代表大會(huì)是教職工依法參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督的基本形式，是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分，也是激發(fā)教職工參與學(xué)校發(fā)展建設(shè)，維護(hù)自身合法權(quán)益的重要途徑。教代會(huì)是黨密切聯(lián)系群眾，貫徹黨的群眾路線的重要平臺(tái)，是基層民主、基層矛盾預(yù)警和化解的重要渠道。教代會(huì)搭建起教職工與職能部門(mén)溝通的橋梁紐帶，是上情下達(dá)，下情上傳的有效渠道。教職員工通過(guò)教代會(huì)平臺(tái)充分表達(dá)利益訴求，以提案形式為學(xué)校發(fā)展提合理化建議，這些意見(jiàn)建議涉及教職工切實(shí)利益或?qū)W校的發(fā)展建設(shè)，在各種意見(jiàn)碰撞和利益博弈的過(guò)程中，充分聽(tīng)取和回應(yīng)群眾訴求、吸取群眾智慧，保證政策更為科學(xué)規(guī)范、更符合民意，更有利于調(diào)動(dòng)教職員工參與學(xué)校治理的積極性和創(chuàng)造性。同樣，通過(guò)教代會(huì)平臺(tái)，就學(xué)校發(fā)展建設(shè)，學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況以及教職工切實(shí)利益等事項(xiàng)進(jìn)行對(duì)話協(xié)商，是宣傳貫徹學(xué)校辦學(xué)方針政策、工作部署到到群眾中去，從而貫徹黨的“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾工作方法，是走好群眾路線，把群眾路線孵化為人民民主的實(shí)現(xiàn)形式。新時(shí)代高校治理出現(xiàn)更多新情況、新特點(diǎn)，完善高校教代會(huì)制度，提高教職員工在新時(shí)代參與民主管理的積極性，為高校的治理匯聚民智、反映民意，推進(jìn)和諧校園建設(shè)發(fā)揮重要作用。

（三）加強(qiáng)高校協(xié)商民主建設(shè)是依法治校，推進(jìn)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

依法治校是中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的基本準(zhǔn)則和要求。依法治校是依法治國(guó)、構(gòu)建法治社會(huì)的重要組成部分。高校民主管理一直是學(xué)術(shù)界探討的熱門(mén)話題。高校是高級(jí)知識(shí)分子聚集地，是培育社會(huì)主義接班人的重要基地。高校有別一般的社會(huì)團(tuán)體，企事業(yè)單位，因?yàn)楦咝５奶厥庑院蛷?fù)雜性決定了做好高校民主管理的重要性和復(fù)雜性。高校協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)協(xié)商民主制度的重要組成部分和具體表現(xiàn)。高校協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)主義高校的民主管理的必然選擇，也是依法治校實(shí)現(xiàn)路徑。

高校內(nèi)部建設(shè)管理任務(wù)繁雜，高校治理體系質(zhì)量水平直接影響高校治理水平和能力。在以知識(shí)分子群體為主要治理對(duì)象的高校辦學(xué)過(guò)程中，發(fā)揮協(xié)商民主的制度效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)高校民主和諧是依法治校的必然要求。高校教職工代表大會(huì)是高校民主管理的基本制度，教職工可以通過(guò)教職工代表大會(huì)行使參政議政權(quán)力權(quán)利，也是高校教職工民主管理的體現(xiàn)，同時(shí)高校教職工代表大會(huì)也是高校民主權(quán)力機(jī)構(gòu)。所以建設(shè)完善高校教代會(huì)協(xié)商民主是推進(jìn)高校治理體和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)和內(nèi)在要求。

依法治校，依法行政，依法提高教職工代表實(shí)際參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的程度與深度，是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，可見(jiàn)，建立和完善民主監(jiān)督機(jī)制，是對(duì)高校治理和依法治校的監(jiān)督和保障。相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定了教代會(huì)是高校教職工進(jìn)行表達(dá)利益訴求以及參與民主管理和民主監(jiān)督的基本形式和有效渠道。

我國(guó)《教師法》第七條明確規(guī)定了教職工可以對(duì)學(xué)校的教學(xué)、管理工作提出意見(jiàn)建議。教職工就是通過(guò)教職工代表大會(huì)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，參與學(xué)校的管理。《高等教育》第43條也有類(lèi)似的規(guī)定，教職工通過(guò)教職工代表大會(huì)實(shí)現(xiàn)參與學(xué)校的民主管理和監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)保護(hù)教職工合法權(quán)益。2014年中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》也提出要通過(guò)這種形式實(shí)現(xiàn)教職工民主管理和監(jiān)督作用。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定“維護(hù)師生員工通過(guò)教職工代表大會(huì)制度參與學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的民主決策、實(shí)施監(jiān)督權(quán)利”；《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》指明“學(xué)校教職工代表大會(huì)是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式”。[6]這些法律法規(guī)構(gòu)成了教代會(huì)依法行使職權(quán)的法理依據(jù)，是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)定。

三、推進(jìn)高校協(xié)商民主的對(duì)策建議

（一）深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，在高校治理中不斷提高協(xié)商主體的協(xié)商民主意識(shí)

推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化建設(shè)，加強(qiáng)高校協(xié)商民主，首先要加強(qiáng)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的學(xué)習(xí)，逐步提高高校黨政領(lǐng)導(dǎo)和廣大管理者的協(xié)商民主意識(shí)。高校領(lǐng)導(dǎo)干部要站在調(diào)動(dòng)一切積極因素促進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的高度來(lái)對(duì)待群眾的意見(jiàn)建議，充分認(rèn)識(shí)通過(guò)教代會(huì)載體開(kāi)展平等對(duì)話、協(xié)商討論、調(diào)查研究、提合理化建議等協(xié)商民主的重要意義和價(jià)值，不斷提高高校協(xié)商民主工作的自覺(jué)性。在重大政策決策之前和決策實(shí)施過(guò)程中充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、吸取群眾智慧及時(shí)糾正政策偏差，讓決策源于群眾，變?yōu)槿罕娮杂X(jué)執(zhí)行的行為規(guī)范，充分體現(xiàn)依靠群眾辦學(xué)，發(fā)揮群眾主體意識(shí)的協(xié)商民主效應(yīng)。其次要提高全體教工的政治站位，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展平等對(duì)話，提高協(xié)商民主意識(shí)。高校教工是教書(shū)育人、科研攻關(guān)和管理服務(wù)的主體，作為高級(jí)知識(shí)分子具備參與協(xié)商民主的良好條件，全體教工要提高政治站位，在兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益的前提下進(jìn)行合理的利益表達(dá)和訴求，增強(qiáng)主人翁責(zé)任感。鑒于一些高校協(xié)商民主中存在一些問(wèn)題，例如一些教工忙于應(yīng)付教研任務(wù)，缺乏參與學(xué)校治理和民主監(jiān)督的積極性，或一些代表履職意識(shí)薄弱等現(xiàn)象，建議加強(qiáng)教代會(huì)協(xié)商民主實(shí)踐平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)教代會(huì)的宣傳推廣，加強(qiáng)培訓(xùn)和溝通聯(lián)系，提高教職工主人翁意識(shí)和協(xié)商意識(shí)，教育啟發(fā)和保障教職工參與高校民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督和民主決策的主體地位。

（二）細(xì)化高校教代會(huì)協(xié)商民主的實(shí)施細(xì)則,創(chuàng)新高校治理和協(xié)商民主的融合機(jī)制

教代會(huì)制度是一個(gè)制度體系，不僅是某一項(xiàng)制度安排，雖然《工會(huì)法》《教師法》《高等教育法》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確教代會(huì)在學(xué)校辦學(xué)治理過(guò)程的協(xié)商民主中的地位和作用，這些政策法規(guī)為教代會(huì)在高校協(xié)商民主運(yùn)行中提供法律依據(jù)，但一些條款制定過(guò)粗，導(dǎo)致在實(shí)際操作中彈性較大，民主監(jiān)督滯后等導(dǎo)致高校的一些決策存在脫離群眾、執(zhí)行脫節(jié)的現(xiàn)象。高校治理要在法治的框架內(nèi)健康運(yùn)行，建議在以下幾方面細(xì)化教代會(huì)的實(shí)施細(xì)則：一是檢查督促各高校制定教代會(huì)的實(shí)施細(xì)則，建立代表聽(tīng)證會(huì)制度和質(zhì)詢(xún)機(jī)制，構(gòu)建高校治理與教代會(huì)協(xié)商民主的融合機(jī)制，充分發(fā)揮教代會(huì)反映民意，回應(yīng)呼聲，調(diào)動(dòng)廣大教工積極性，發(fā)揮代表的參與作用。二是規(guī)范執(zhí)委會(huì)的議事規(guī)則，探討執(zhí)委會(huì)調(diào)研和巡視機(jī)制，發(fā)揮執(zhí)委會(huì)的作用。“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，加強(qiáng)調(diào)查研究工作，及時(shí)收集和反饋教工群眾關(guān)心關(guān)切的相關(guān)問(wèn)題，積極加強(qiáng)與職能部門(mén)溝通聯(lián)系，搭建好利益表達(dá)的載體和矛盾化解的機(jī)制建設(shè)，定時(shí)就學(xué)校發(fā)展的重大問(wèn)題和涉及教工切實(shí)利益的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商溝通。把協(xié)商民主用程序化的方式固定下來(lái)，定時(shí)協(xié)商、聽(tīng)取、吸納各方意見(jiàn)，減少信息不對(duì)稱(chēng)造成的誤解，把矛盾化解在基層，消融在萌芽前。三是建立健全二級(jí)教代會(huì)機(jī)制，建立起層次清晰、科學(xué)規(guī)范的利益表達(dá)體系。教代會(huì)執(zhí)委會(huì)是教代會(huì)閉會(huì)期間的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，二級(jí)教代會(huì)是基層民主的實(shí)現(xiàn)形式，規(guī)范其機(jī)制建設(shè)，有利于搭建好黨委行政與廣大師生溝通橋梁。四是開(kāi)展教代會(huì)評(píng)估和建立教代會(huì)運(yùn)行效果的問(wèn)責(zé)機(jī)制，將教代會(huì)納入學(xué)校黨政考核機(jī)制之中，與學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人的績(jī)效考核相掛鉤，通過(guò)評(píng)估工作和問(wèn)責(zé)機(jī)制，督促學(xué)校重視教代會(huì)建設(shè)，發(fā)揮以評(píng)促建的制度效應(yīng)。

(三)推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化，需要理順關(guān)系，厘清黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與教代會(huì)民主管理權(quán)力，理順工會(huì)代表大會(huì)和教職工代表大會(huì)的職責(zé)關(guān)系

我國(guó)高校治理體系施行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，需進(jìn)一步厘清黨政權(quán)力機(jī)構(gòu)與群團(tuán)組織的職責(zé)權(quán)利。《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》教育部32號(hào)令、2018年新修訂《事業(yè)單位工會(huì)工作條例》等規(guī)定“工會(huì)為(教)職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)”，[7]同時(shí)規(guī)定“(教)職工代表大會(huì)是（教）職工行駛民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)”，但是工會(huì)是群眾自愿結(jié)合的群眾組織，在學(xué)理上不能成為權(quán)力機(jī)構(gòu)的代言人。工會(huì)作為教代會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐運(yùn)行中同樣暴露出一些問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中教代會(huì)的作用發(fā)揮離不開(kāi)高校行政力量的支持和推動(dòng)，如何讓制度保障權(quán)力落實(shí)，需要細(xì)化工會(huì)委員會(huì)、工會(huì)代表大會(huì)、教職工代表大會(huì)和教代會(huì)執(zhí)委會(huì)等的職責(zé)權(quán)限。一些高校將教代會(huì)的職權(quán)與工會(huì)職權(quán)混合行使，多數(shù)教職工代表大會(huì)和工會(huì)會(huì)員代表大會(huì)兩會(huì)同時(shí)召開(kāi)，職權(quán)交叉行使，教代會(huì)常委會(huì)和工會(huì)委員會(huì)兩個(gè)牌子一套人馬，一套議程，存在走過(guò)場(chǎng)的形式主義。教代會(huì)與工代會(huì)的職權(quán)混合行使，例如關(guān)于民主監(jiān)督和評(píng)議職權(quán)方面，《事業(yè)單位工會(huì)工作條例》規(guī)定工代會(huì)是“民主評(píng)議和監(jiān)督工會(huì)工作及工會(huì)負(fù)責(zé)人”；[7]教育部32號(hào)令《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》規(guī)定教代會(huì)是“按照有關(guān)工作規(guī)定和安排評(píng)議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部”。關(guān)于討論通過(guò)職權(quán)：工代會(huì)是討論決定工會(huì)工作其他重大問(wèn)題。教代會(huì)是討論通過(guò)學(xué)校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法等。可見(jiàn)工代會(huì)和教代會(huì)的職權(quán)行使范圍和民主監(jiān)督對(duì)象是不一樣的，但在現(xiàn)實(shí)操作中多是兩會(huì)合一，職權(quán)交叉行使，導(dǎo)致虛化弱化教代會(huì)的職能作用。“教職工代表大會(huì)是教職工參與高校民主管理的基本形式，是教職工行使民主管理的權(quán)力的機(jī)構(gòu)”，工會(huì)是群眾組織，無(wú)論在學(xué)理上還是現(xiàn)實(shí)實(shí)踐都暴露出其承擔(dān)教代會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的系列問(wèn)題，如何保障教代會(huì)職權(quán)的貫徹落實(shí)，需要進(jìn)一步理清職責(zé)。

此外，高校工會(huì)在高校治理中還有待加強(qiáng)自身建設(shè)，工會(huì)體制架構(gòu)建設(shè)薄弱，理論研究薄弱、執(zhí)行力不夠強(qiáng)、專(zhuān)兼職隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提升。《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》和《事業(yè)單位工會(huì)工作條例》規(guī)定“學(xué)校、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)為本單位工會(huì)承擔(dān)（教）職工代表大會(huì)工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)提供必要的工作條件和經(jīng)費(fèi)保障”。工作條件包括人員、場(chǎng)地、物質(zhì)等多方面因素。《工會(huì)法》[8]對(duì)落實(shí)工會(huì)經(jīng)費(fèi)有明確要求，多數(shù)高校基本能遵照?qǐng)?zhí)行，但是對(duì)于人員和場(chǎng)地問(wèn)題由于沒(méi)有具體明細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致高校特別是高職院校的工會(huì)人員不足。《事業(yè)單位工會(huì)工作條例》規(guī)定“工會(huì)專(zhuān)職工作人員的具體人數(shù)由事業(yè)單位工會(huì)與單位行政協(xié)商確定”。“具體協(xié)商確定”雖然留有機(jī)動(dòng)，但同樣存在很多不確定的因素，目前多數(shù)高校重視工會(huì)在學(xué)校辦學(xué)中的作用，根據(jù)實(shí)際配置工會(huì)專(zhuān)職工作人員，保證工會(huì)工作的有效開(kāi)展。但也存在一些忽視工會(huì)工作，把工會(huì)當(dāng)作福利養(yǎng)老或家屬安置點(diǎn)，編制偏少、人員配備不齊，工會(huì)干部在評(píng)先評(píng)優(yōu)、職稱(chēng)評(píng)審、干部提拔等方面與職能部門(mén)干部相比明顯處于弱勢(shì)。此外，一些高職院校因編制受限等原因，工會(huì)干部多為兼職，或光棍司令或只配一名專(zhuān)職工會(huì)干部。雖然《事業(yè)單位工會(huì)工作條例》同時(shí)也規(guī)定“根據(jù)工作需要和經(jīng)費(fèi)許可,事業(yè)單位工會(huì)可從社會(huì)聘用工會(huì)工作人員,建立專(zhuān)兼職相結(jié)合的干部隊(duì)伍”，[7]但是事業(yè)單位的人事體制、聘任關(guān)系、工資發(fā)放及薪酬待遇等事項(xiàng)一般歸由人事部門(mén)，工會(huì)自行聘任社會(huì)人員的機(jī)制有待各高校進(jìn)一步細(xì)化。工會(huì)人員不足，政治待遇處于弱勢(shì)的局面有待改變，加強(qiáng)工會(huì)干部隊(duì)伍建設(shè)，還需要探討新時(shí)代工會(huì)干部榮光機(jī)制建設(shè)。鑒于工會(huì)組織自身建設(shè)還有待加強(qiáng)，職責(zé)有待理清，工會(huì)承擔(dān)教代會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)學(xué)理不順，現(xiàn)實(shí)困境，建議工代會(huì)和教代會(huì)應(yīng)分別召開(kāi)。

（四）從試點(diǎn)到逐步推廣，把教代會(huì)打造為實(shí)質(zhì)性、常設(shè)性機(jī)構(gòu)

我國(guó)教職工代表大會(huì)制度從試點(diǎn)到推廣再到普及深化的40多年實(shí)踐證明，教代會(huì)在組織教工參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督，推進(jìn)高校治理健康運(yùn)行中發(fā)揮了重要作用。但40多年的實(shí)踐操作中也存在一些亟待解決的問(wèn)題。教育部32號(hào)令《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》：學(xué)校工會(huì)為教代會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。工會(huì)是群眾組織而非權(quán)力機(jī)構(gòu)，在督辦提案和代表的意見(jiàn)建議的過(guò)程中遭遇角色尷尬，存在職能部門(mén)敷衍、推諉甚至拒收提案的現(xiàn)象。提案不僅是學(xué)校各利益主體進(jìn)行利益表達(dá)，或就學(xué)校的發(fā)展建設(shè)，經(jīng)過(guò)調(diào)研而提出的合理化建議。提案工作是教代會(huì)代表根據(jù)黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)，從學(xué)校實(shí)際情況出發(fā)，按照規(guī)定的程序，提交教代會(huì)討論和決定的議事文案，是教工參與學(xué)校事務(wù)管理的民主形式。現(xiàn)實(shí)中提案工作一年征集一次，存在承辦時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，職能部門(mén)敷衍對(duì)待，意見(jiàn)表達(dá)得不到及時(shí)處理進(jìn)而挫傷代表的積極性、誤解產(chǎn)生、矛盾積累進(jìn)而產(chǎn)生治理過(guò)程中不和諧因素等困境。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“工會(huì)要堅(jiān)持以職工為中心的工作導(dǎo)向，抓住職工群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，認(rèn)真履行維護(hù)職工合法權(quán)益、竭誠(chéng)服務(wù)職工群眾的基本職責(zé)，把群眾觀念牢牢根植于心中。”[9]黨的十九大報(bào)告提出要完善共同參與的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制，要增強(qiáng)群眾工作的本領(lǐng)。群眾路線是黨的方針政策，是從群眾來(lái)到群眾去的工作路線，是人民民主實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)制。教代會(huì)是黨委密切聯(lián)系群眾的民主實(shí)現(xiàn)形式。各高校在教代會(huì)施行40多年的實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新，一少部分高校試行在工會(huì)設(shè)立教代會(huì)工作科，配專(zhuān)職工作人員，專(zhuān)門(mén)就提案工作進(jìn)行多層次全方位的溝通協(xié)調(diào)，搭建代表與職能部門(mén)溝通的橋梁，各方進(jìn)行充分意見(jiàn)表達(dá)，消除信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的隔閡，經(jīng)過(guò)意見(jiàn)碰撞，增進(jìn)共識(shí)，推進(jìn)發(fā)展。教代會(huì)工作常態(tài)化的試點(diǎn)實(shí)踐證明，有利于基層民主的實(shí)現(xiàn)和調(diào)動(dòng)教職工的積極性。要推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化，需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，理清責(zé)任，細(xì)化高校工會(huì)、教代會(huì)和執(zhí)委會(huì)的制度建設(shè)，在已試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推廣，把教代會(huì)打造為實(shí)質(zhì)性、常設(shè)性機(jī)構(gòu)，并為其提供必要的工作條件，設(shè)置教代會(huì)督辦科，配置專(zhuān)職人員，監(jiān)督教代會(huì)各項(xiàng)決策落實(shí)，切實(shí)維護(hù)教職工的合法權(quán)益。

此外，制度的權(quán)威在于實(shí)施，要提升教代會(huì)的制度效能需要在高校治理中進(jìn)一步貫穿落實(shí)教代會(huì)的職權(quán)。民主評(píng)議是教代會(huì)的重要職權(quán)，但在高校現(xiàn)實(shí)治理過(guò)程中這一職權(quán)幾乎流于形式。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的高校治理模式下，特別是推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化建設(shè)中要發(fā)揮教代會(huì)民主監(jiān)督和民主協(xié)商的渠道作用，調(diào)動(dòng)教工參與學(xué)校治理的積極性。誠(chéng)如毛澤東所說(shuō):“我們需要建立一定的制度來(lái)保證群眾路線和集體領(lǐng)導(dǎo)的貫徹實(shí)施，而避免脫離群眾的個(gè)人突出和個(gè)人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實(shí)際情況的主觀主義和片面性。”[10]評(píng)議是踐行群眾路線、實(shí)現(xiàn)群眾民主監(jiān)督的重要手段，是加強(qiáng)高校民主協(xié)商、落實(shí)教代會(huì)職權(quán)，發(fā)揮教代會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)和效能，推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。教工是學(xué)校辦學(xué)的主人翁，干部是高校治理的主要施行者，為避免脫離群眾的形式主義和主觀主義，調(diào)動(dòng)一切積極因素推動(dòng)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)揮全體教職員工的積極性和創(chuàng)造性，保證全體教職員工平等參與，共同決策，需要賦予教代會(huì)實(shí)質(zhì)權(quán)限，需要探索新時(shí)代評(píng)議干部的有效形式，例如評(píng)議什么？怎么評(píng)議？評(píng)議結(jié)果怎么體現(xiàn)促進(jìn)干部改進(jìn)作風(fēng)，達(dá)到以評(píng)促建的初衷。