深圳各區基層數字治理的典型案例及運行邏輯

文｜中共深圳市坪山區委黨校 陳光明

1.基層數字治理興起的原因

（1）加強基層治理成為共識?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?。東部發達地區，尤其是外來人口占比較高的地域，如深圳，基層面臨的“豐富而豐富”的治理問題日益突出，引進運用更多工具、多個層面地鞏固、發展好基層的基礎作用是治理“剛需”。一方面，數字治理理論中對機構碎片化、重復化的重新整合、協同治理、流程再造等觀點，已經成為主流和共識，西方發達國家已提供了較為豐富的可供借鑒的經驗。另一方面，移動互聯網浪潮中，基層信息設施設備加快完善，我國在電子支付、電子商務等多個領域實現了與世界的并跑甚至領跑，涌現出阿里巴巴、騰訊等國內巨頭，titok 為代表的應用實現影響甚大的出海，疫情加速了云上辦公的普及，線上工作生活成為現實。這一系列內外有利因素為數字管理方式在基層的運用提前培育了理念、習慣基礎，推動基層治理模式的形式和內容雙重轉型。

（2）提升政務服務質效的需要。從電子政務到數字政府，再到智慧城市，數字治理的內涵實現了深層次躍遷，但在作為聯系群眾的最后一公里的基層社區，數字治理手段的存在仍是半隱身、不充分的，作為基層群眾反映訴求、解決矛盾等享受服務的前端，存在的功能性缺失、形式粗放、體驗不友好等問題。“基于需求的整體主義”是數字治理理論的關鍵特征，強調基層生活由安排型向需求型的轉變，政府主動地將公共服務資源深度下沉，推動政務服務在基層推廣運用，縮短居民與政府的物理距離，獲取居民信任、提升公信力，是數字治理理念在基層實踐的必然要求。

（3）擴大公民參與的有效路徑。超大城市治理，重點、難點在基層，而龐大的人口基數是超大型城市社區管理復雜性的根源之一。比如福田區南園街道，面積僅2.1平方公里、居住人口超過12 萬人，這些人群雖然來源多樣、組成結構復雜、利益訴求各有差異，但法治思維的普及和互聯網工具的普遍易得，公民意識和主人翁觀念普遍覺醒，對公眾事務的參與從被動接受轉向主動過問，因此構建穩定開闊的居民參與社會事務管理的通道，是當前社會治理必須要關注的重要命題。信息化手段獲取公共信息的習慣具有相當程度的穩定性，便利了公眾更密切的關注、參與公共事務。政務交流平臺的建立，打破了傳統代理中介的壟斷，公民在線上就可以直接面向管理部門快捷表達個人意志，縮短了意見傳播的鏈條。同時基層數字治理實踐中，強調端口的敞開性，鼓勵居民參與項目決策、行使監督權利等社會事務的管理，這對于推動基層治理從管理導向轉向服務導向具有重要意義。

（4）推動整體治理的重要方式。數字治理理論是治理理論的重要分支，在實踐領域的探索目的是促進機構改革扁平化管理機制的構建、提升政府管理績效、實現善治，核心是力圖解決公共管理中出現的機構碎片化、職能重復化等結構掣肘，這些問題在中國的政治運行中體現為行政組織的條條塊塊，上級對下級的考核壓力與同級部門的權限邊界，強化了基層治理領域頑固的信息阻隔痼疾。但當私人部門率先運用信息技術應用，實現成本節約、效率提高的成果，政府管理部門通過借鑒，開始大規模地將信息化手段用于公共治理領域，進行系統內部整合，打破部門間壁壘與信息隔閡，強化各類管理層級整體的“橫縱聯動”，破解部門溝通困難、設置冗雜、利益協調困難、績效目標低下等問題，政府各項管理職責實現在網公開、一網統管、全流程監督的效果，管理體系內部溝通障礙和過程成本被擠壓，公共服務一站式辦理成為普遍現實，治理的整體性、協調性水平大幅度躍升。

2.深圳各區基層數字治理的典型案例

深圳土地面積1997 平方公里，常住人口1763 萬，其中戶籍居民514 萬，非戶籍居民1249 萬，人口密度高達6484 人/平方公里，目前實行10+1 的構建，共有街道辦事處（鎮）74 個，居民委員會787 個。深圳名列全國數字治理能力排行榜前列，積極鼓勵、支持各區在街道、社區開展數字治理的探索，為提升城市治理體系和治理能力現代化賦能。下面對深圳市內福田等10 個區基層的數字治理的典型案例進行簡要分析。

2.1 各區基層數字治理的主要案例

（1）福田區。分街道深化網格機制2.0改革，在香蜜湖街道推進基層社會治理綜合網格工作試點，在福田街道創建“物業網格隊”和“網格服務隊”，在園嶺街道推進編制網格員采集事項場景化清單。面向高頻需求，梳理推出70 項“5G 視頻+上門辦”政務服務事項，部署政務自助服務終端，打造居民辦事“一公里服務圈”，實現B、C、G 端應用融合覆蓋。建立集成化的“一中心五平臺N 應用”，初步構建“1+1+10”人工智能應用示范體系，形成一個“技術支撐體系”與一個“政策支持體系”，探索人工智能示范應用，打造可感知、會思考、善指揮、有情感、能記憶的“城區大腦”。

（2）羅湖區。建設街區三維可視化數字底座，繪制統一地址地圖，全面關聯街社數據，實現管轄片區內基本情況一屏可知；支持政務服務“反向辦”服務模式，將“人找服務”變為“服務找人”，并使用AR 實景地圖全覆蓋，實現治理要素“找得準”。建立“街區智慧大腦”，打通17 個數據庫和業務系統，覆蓋6 大領域22 類事件，形成治理要素一張總圖，實現數據資源、治理要素的全息全景呈現。推動“技術先導+機制支撐”的治理模式，探索使用AI 技術與大數據創新，建設羅湖區視覺能力提升項目，打通問題從發現、派遣、處置、反饋到結案的閉環業務流程。

（3）鹽田區?！耙痪W通”智慧系統以網格為基礎，構建社區基礎大數據信息庫，將社區治理要素與空間地理位置關聯形成“數據底板”，將各部門信息系統產生的數據自動關聯，打通基層治理相關信息系統數據壁壘。“一碼通”綜合指揮平臺涵蓋各職能部門和街道黨工委、社區黨委，每個機構形成唯一實名二維碼。管理人員通過“一碼通”平臺，更新掌握人員和機構動態信息。一體化服務平臺以“鹽田民意通”系統為基礎，連通信訪系統和“12345”等，將群眾反映頻次較高的建議訴求整合為12大類、80 小項，每個類別對應一個職能部門，居民群眾意見建議一鍵直達職能部門，自動分撥處置。

（4）南山區。理順三級網格管理職責，構建“1+8+101”網格管理工作體系，組建網格巡查、分撥、督導三支隊伍，實現事件的發現、分撥、處置、考核全閉環流程。全面完成1610 個基礎網格的優化調整，實現網格入塊、人員入格。對12345 政務熱線、數字化城管的系統融合，出臺工單辦理規范，實現一個平臺統一受理、分撥、處置。針對集中投訴的噪音污染、粉塵污染類問題，通過專題協調會，明確責任主體，理順工作機制。圍繞人口、房屋、企業、事件等主線，推動“塊數據”有效運用，開展精神障礙患者等重點人群的多元共治，拓展疫情防控、外籍人員等核查；選取南山街道開展出租屋分級分類管理試點，提前排查發現和化解安全隱患1 萬多宗；與“黨群G+”“群眾訴求服務”平臺進行對接，建立全區全口徑的事件數據庫。

（5）寶安區。深化“黨建引領、三位一體、六方聯動”的社區治理模式，全面采集人、法、房樓等基礎信息，全方位巡查各類危險要素、隱患要素，精準核實市、區職能部門業務數據，加強對“三小”場所安全排查等信息管理。以統一地址庫為基礎，建立“五碼關聯”的塊數據庫，與多部門的業務數據關聯互通。依托塊數據智能底板，構建多個智慧應用系統，解決基層治理服務和管理對象“底數不清、情況不明”的難題。例如，家事情感糾紛智慧防控系統，整合包括網格辦、婦聯等多方調處力量，從事件的發生到處理到化解完畢，形成一套全流程閉環式的監控管理體系。整合全區行政服務資源以及跨部門、跨業務、跨系統的數據融合與信息共享，實現“一門集中、一窗受理、一網通辦、一號連通”和“100%網上受理、100%網上審批”。

（6）龍崗區。在全國率先建成集運行指揮、體驗展示、數據存儲于一體的智慧中心，匯聚全區所有系統資源，實現“一屏知全局”。構建基于“鯤鵬+騰”的構建智能平臺，實現區街社三級政務網絡全覆蓋，全市首個自建100G F5G 全光政務環網，對全區政務、教育等業務的統一融合承載。區大數據平臺對接140 家市、區級單位業務數據，政務數據總量超130 億條，建設物聯網設備超過40 萬套。時空信息平臺（GIS）整合34 類400 余個數據圖層，打造“數據超市”，提供數據訂閱和服務，有針對性地開展數據清洗、治理、融合等工作，建成四大基礎數據庫以及基層治理等專題數據庫。在城市管理的6 大領域的60+類應用場景智能采集事件，滿足各類委辦局的AI 場景化應用需求，探索實踐“2+N掌上治理”新模式，以“掌上大數據”“掌上天眼”兩個基礎平臺為支撐，在警務、城管等N 個領域探索移動端掌上應用。

（7）龍華區。啟用“區－街－社”三級數字治理智慧中心，建設社區數字治理指揮中心，構建“1+6+N”數字治理指揮體系，對接城管等部門31 個業務系統，接入22.3 萬個物聯感知設備，匯聚上億條數據，通過靈敏感知、業務協同、系統對接、數據共享，打造管理科學、全區一體的“一網統管”體系，形成“數字治理大腦”。不斷優化“i 社區碼上辦”智慧服務平臺，上線很受群眾歡迎的功能——找書記。推廣“黨建引領基層治理”智慧分撥應用平臺，優化完善事件處置流程，厘清區、街道、社區權責邊界，梳理事項分級分類清單17大類380 多項，打造接訴即應、智能分撥、精準派單、閉環督導的社會治理模式。發布數字治理“百應用”場景，推出AI 平臺，對全區算力資源、算法及數據進行統一調度和統一監控，全國首創“龍·眼”智慧流調系統，全國率先上線“核酸檢測點人員密集度查詢小程序”。

（8）坪山區。將148 個渠道整合，確立微信端的“@坪山”作為主推渠道，構建“1+6+N”的事件分撥體系，實行應急值班和事件分撥“平戰一體”運行模式。對各事件分撥系統的分級分類規則和處置責任主體進行全面梳理，形成一張一級分類17 個、二級分類189 個、三級分類512 個的總表單。聘請專業法律顧問，厘清很多長期推諉扯皮的事項。以數字城管事件辦理流程為基礎模板，制定了“一般”“簡易”兩套業務流程，規范了5-9 個不等的標準化流程節點，制定詳細適用規則。經過三輪時限壓縮，2021年的咨詢、建議、投訴三大類平均處置用時，分別壓縮至1 個工作日、3 個工作日、1 小時－7 個工作日。將周期性數據統計分析與分行業、分地域、分時段專題分析相結合，積累了200 多個常用數據統計分析模型，對存量民生訴求數據進行統計分析，多維度呈現轄區民生訴求的整體情況和趨勢、變化和特點。專項收集相關領域民生問題，建立熱點、敏感事件實時通報、預警機制，專題統計分析輔助決策管理。

（9）光明區。將社區基礎網格以及24類行業網格統一整合成“全科網格”，加快打造全領域感知、全場景智慧、全協同聯動、全過程監督的“1+4”基層治理一體化平臺，形成全方位、常態化、線上線下相結合的事項“巡辦合一”和“巡辦分離”處理體系。在區大數據平臺建立事項數據主題庫，利用數據交換與共享機制，為基層管理類應用提供數據支撐，實現“接口統一、數據聯動”。以社區黨委班子密切關心的痛點難點問題為切入點，采集沉淀散落在各渠道的數據，建設社區基層治理數據庫和三大區級基礎庫，推動AI 技術、數據分析等智慧管控手段下沉社區。按照“1+6+31+N”模式，建立“群眾訴求服務大廳”，接入群眾訴求服務智慧管理系統，打通數據壁壘，共享各部門的群眾訴求或矛盾糾紛線索。整合5 大民生信息渠道，構建“民聲云”統一分撥平臺，實現民生問題和咨詢訴求一網聯辦通辦，系統30 分鐘內將訴求事項，智能分撥至相應群眾訴求服務大廳。

（10）大鵬新區。搭建“業務知識庫”和“公眾留言大數據分析”平臺，梳理“教育培訓”等14 個高頻民生領域，形成民生熱點詞頻分析柱狀圖和熱詞權重圖，促進12345 熱線與其他民生系統一網通答。面對“矛盾糾紛”類事件，利用脫敏數據相連，將民意通過智慧平臺直達社區，社區“照單全收”，通過查重比對、統一辦理標準，一攬子為群眾提供專業服務。發揮“城市數字大腦”的通用能力，創新大數據智能AI 規劃巡查，將社區多重網格和多支隊伍整合成“一網覆蓋、一崗多能”管理體系，探索“全網格”“全天候”“全覆蓋”的網格管理體制。

2.2 各區基層數字治理的普遍邏輯

一是多元的治理主體格局。治理場域天然包含多元主體參與的內涵，數字化手段的大規模應用，強化并加速多元治理主體的構建過程。但多元主體參與不是萬能的，在堅持治理理論基本理念的同時，需要強調黨委政府在社會治理中的核心作用。基層黨組織是領導基層治理的堅強戰斗堡壘，有法定義務和職責統籌基層事務。在實踐案例中，我們很明顯地看到各區都把各類數字資源作為重要的治理關鍵，將其投放社區并作為夯實基層治理能力的重要要素之一，社區黨委在基層治理格局中被動“接收者”的身份實現某種程度上的扭轉，話語權與實力得到相當程度上的提升，通過系統調度區街力量、選優配強社區干部、“民生微實事”項目資金支持等案例則是社區治理力量加強的具體體現。“鄰避效應”等管理困境，使大家普遍認識到有效的公民參與是檢驗公共政策成功與否的重要研判準則。在國家、省等自上而下的信息交流平臺基礎上，區一級平臺在接收、解決訴求方面具有更簡短的流程，信息技術的成熟和標準化也降低了平臺搭建成本，因此各區熱衷于搭建自有平臺，并將多類型的端口進行便民化的二次整合重構和推廣，借鑒電商、快遞等互聯網公司實時展示等成熟的信息回流功能，建設各具特點的“一網統管”系統，更好實現政府內部以及與轄區民眾信息資源的雙向流動，居民參與基層事務的反饋強度和及時度大幅強化，刺激其作為“主人翁”主動地在公共空間發言出力。另一個引人注明的現象是各類“謀利性”主體在“公益性”很強的基層治理中的高度參與。華為、騰訊等深圳市的明星科技企業下場基層治理，與羅湖、龍華等區簽署數字建設合作協議，與國資屬性的區屬城投合資成立公司，具體承擔基層數字治理的信息建設、應用開發等任務，這些市場化企業的參與豐富了基層治理的主體結構和應用模型，便利于新技術新模式在實踐中的試驗，是在治理中構建政府與企業的強“互助性”和“互動性”的有益途徑。

二是需求導向的應用形式。需求導向是數字治理理論中的重要概念，在中國特色社會主義制度“以人民為中心”的價值語境下，基于滿足公眾實際需求的定位開發、推出數字應用、不斷豐富“工具箱”，成為深圳各區基層數字治理典型案例的普遍價值追求和實踐選擇。其中，推廣一站式服務是最為明顯的特點，是克服電子政務碎片化和實現電子化政府的核心所在，各區在物理實體已經實現市-區-街一站式服務站點普及的情況下，加速網上、掌上一站式服務站點的建設，在省市統一的政務服務渠道基礎上，將職責分散的業務流程進行二次整合和下沉，依托社區黨群服務中心等實體，將服務事項延伸至社區，配備24 小時的政務服務終端，將數字城管、12345、信訪平臺等數目繁多的投訴終端重新整合、重點推廣，提供一站式、一窗式、一網式基層服務項目，一站式服務站點的密度大幅提升。另外，服務事項流程自動化，也是數字治理應用實踐的重要形式。針對基層事項，通過權責梳理、系統認定、數據共享、流程固化，在訴求解決全流程中，信息系統按照既有規定獨立運轉，不需過多的人工干預，因職責“條條塊塊”和政策理解執行差異而出現的推諉扯皮現象大大減少。民眾通過系統界面實時掌握處置進度，對事件完成情況進行評價評分，好差評的反饋結果向社會公開，倒逼政府提升公開度和處置效能，減少“旋轉門”的問題。

三是漸進式的發展脈絡。數字治理從理念到實踐是一個更新迭代的過程。在數字治理工作在基層落實的先期，具有明顯的技術導向性和工具性，各區的主要工作在于數字基礎設施的構建和各類應用的推廣，其中建設基礎網格是一項重要工作。網格是數字治理的重要基礎，“織網工程”是深圳社會治理創新的典型，深圳的織網工程雛形始于南山，2013年在坪山進行綜合試點，2015年全市全面推開，在2007年確定8764 個基礎網格的基礎上，不斷提升網格的顆粒度水平，2019年全市基礎網格達1.9萬個，在實現網格全覆蓋基礎上，各區還在進行網格的特色試點，比如福田區各街道的分類型專業化網格探索，在細分領域發揮網格作用。另外全市還與時俱進地更新信息基礎設施，建設“5G ＋千兆光網＋智慧專網＋衛星網＋物聯網”的通信網絡基礎設施體系，推動網格+網絡的功能疊加成為深圳的官方意志。在數字應用的使用推廣期，各區基本采用紅包激勵、張貼宣傳貼紙、散發傳單、工作人員集中宣講等形式，推廣各類應用，隨著轄區居民使用習慣的養成，根據需求轉換，優化UI 顏值、提升便捷度、豐富功能成為了另一個重點。隨著數字治理實踐的深化，治理工具的先進不必然導向善治成為共識，信息技術決定論的觀點正逐步被管理邏輯、技術邏輯、政策邏輯并舉的觀點所取代。因此在數字治理的實際推進過程中，數字治理從工具論轉化為治理論，圍繞治理的核心要求發揮作用，不再簡單追求新技術、新設備的實踐應用，而是圍繞“人本”的核心，大力改善數字治理實施的組織環境，從制度、機構、人員等方面確保數字治理的推進，利用技術提升基層治理的人文關懷的“溫度”成為一項重點。

四是整體性的治理效果。技術實踐與思維帶來的精度和覆蓋面的要求，形成了強大的內在治理壓力，推動政府機構內在革命，機構不斷精簡、中介范圍得以壓縮，減少各類治理要素碎片，內部信息鏈條的縮短減少了信息傳遞的時限和成本，重構公共部門數字化的管理體制，塑造更加扁平化的管理方式，在服務端口與數字化改造伴隨的流程再造、人員優化等內容，提高社會滿意度的同時降低了平均治理成本。另一個更深刻的意義在于推動社區共同體構建。深圳是座移民之城，非戶籍人口與戶籍人口的比例為2.43，嚴重倒掛，“來了就是深圳人”的宣傳口號，蘊含希望外來者認同深圳社會文化、變更為深圳人的政策意圖。各區的數字治理平臺，是基層群眾在深圳在場的數字舞臺，數字平臺搭建和進入的便捷，破除了傳統參與社區事務的人情、平臺的障礙，壓縮了融入時間。在基層數字治理平臺中，沒有“深圳土著”“外來人口”之分，每位公民都可以通過實名認證在數字治理平臺中獲得獨一無二的公民身份，能夠通過手中的終端行使公民權利、履行公民義務，進行行政監督、建言建策等活動，在長期參與社區事務的過程中，塑造社區形態，強化與社區的共情，推動社區共同體的形成。另外，我們應該看到由于數字治理得到社會各界的大規模參與，實際上進行了鍛煉了社會的使用習慣，推動數字運用的價值從公益價值向商業價值延伸，加快社會整體的數字化進程。

3.深圳各區基層數字治理的現實問題

深圳各區及下轄街道、社區在基層數字治理領域開展了十分有益的探索，但對標治理能力和治理體系現代化的目標，其實踐不可避免存在一些不足：其一，以用戶需求導向作為底層邏輯推動數字治理仍然任重道遠，目前各類型數字治理的實踐中展現的機構制度、思維模式、工具應用，仍未有效突破管理本位的視角，以服務對象為核心構建數字治理框架的工作仍需繼續推進。其二，數字治理覆蓋面與精細度遠超傳統模式，參與者越來越廣泛、聯系更加密切、涉及利益越來越龐大，治理過程中的數據量呈倍數增長，隱私性、敏感性、重要性高度關聯，泄露、不當使用造成的潛在損失十分巨大，如何有效地規范參與主體行為，在安全基礎上提升治理效能將是長期的挑戰。其三，數字治理不是善治的代名詞，數字治理的實用性帶來的技術決定論的沖擊已十分明顯，如何借助技術的動力強化治理的基層關懷，讓數字技術成為更為普遍的公共基礎服務，惠及更多社會群體，強化善治的目標需要更多的關注和思考。

4 基層數字治理的優化建議

一是進一步深化構建以人民為中心的數字治理體系。實施“互聯網+基層治理”行動，構建新型基層管理服務平臺，推進智慧社區建設，提升基層智慧治理能力。推動管理視角與需求視角在數字治理過程中的深度融合，激勵各類型主體更加密切地參與到實踐中，構建起需求端為基礎的數字應用服務體系，推廣用戶信息－用戶需求－匹配服務的應用流程，讓居民匹配服務轉變為服務匹配居民，更加有效地提升居民服務事項的精度和準確度。

二是規范數字治理的運作模式。構建成熟法律體系為數字治理長期運行保駕護航，針對治理過程中數據呈現的4V 特點，強化源頭治理和全流程監管，對企業、第三方參與進入建立有效的前端審核、定期審查以及退出機制，分級分類管理模式進一步強化，同時堅持審慎原則，對數據進行二次開發應用，避免治理數據丟失和不當應用帶來的潛在危害。

三是更加關注技術溫度的實現。利用技術突破治理難題的同時更應該加大力氣發揮基層治理主體的作用，以增進人民福祉為出發點和落腳點，更全方面考慮各個社會群體的知識結構、接受水平等非技術因素，以有序地推動數字化進度，讓更多人有效地感受數字治理的便利和溫度，解決各種指間上的形式主義，避免“唯數字論”帶來的倫理困境和數字鴻溝。