我國公共圖書館地方立法：特征、問題及修法建議*

王協舟 李奕扉 張 可

（1. 湘潭大學公共管理學院 湖南湘潭 411105；2. 中國人民大學檔案事業發展研究中心 北京100872）

1 引言

自2018 年1 月1 日生效以來，《公共圖書館法》實施已有四年，其出臺為我國公共圖書館地方立法工作提供了明確指引與新要求，標志著我國公共圖書館事業發展進入新時代。然而，四年來地方公共圖書館立法對《公共圖書館法》的理解、領悟情況如何？是否貫徹、執行并落實？是否配套上位法？這些都是橫貫在我國公共圖書館工作中的重要問題，值得業界人士探究。故此，探析我國公共圖書館地方立法進程與立法文本內容，審視地方立法對《公共圖書館法》法旨的解讀、執行與配套情況，反思其不足，對推進地方公共圖書館事業與立法發展尤為重要。

2 我國公共圖書館地方立法建設情況及總體特征

本研究對象確定為我國各省、自治區、直轄市的公共圖書館立法，筆者在選取研究對象時衡量兩方面因素：一是全面，由于筆者旨在探析我國公共圖書館地方立法特征，因此，研究應盡可能做到全局考量，以進一步展現研究結果客觀、公正。二是精準，筆者利用我國地方政府信息公開網站、數據庫檢索有關公共圖書館的條例、辦法的具體文本與修訂時間，有利于確保研究資料來源可靠。此外，研究利用文本分析法與比較研究法，分析地方立法的結構與文本內容，依據其立法規制對象、資源建設與服務內容等加以排列、編輯與分類，為推進后續比較研究提供整體框架。同時，研究結合國法法旨，重點對比地方已有相關法律的修訂頻率與內容側重，并收集其余地方的立法工作情況，以進一步了解我國公共圖書館地方立法在國法配套情況、管理機制等方面存在的問題。

2.1 建設情況

截至2022 年4 月30 日，我國各省、自治區、直轄市等圍繞“公共圖書館”出臺的法律為23 部（不含港澳臺，下同），其中21 部早于《公共圖書館法》的施行時間，具體情況見表1。

表1 地方公共圖書館法建設情況

2.2 總體特征

通過進一步提取、分析表1 結果，可以發現，雖然各地立法工作均致力于公共圖書館事業發展，但受當地經濟、文化與社會氛圍等方面影響，各地立法差異明顯，具體表現在進程、形態與內容等三方面。

2.2.1 進程特征

各地立法進程存在顯著差異。根據調查結果，目前我國經濟發達地區相比經濟欠發達地區更為重視公共圖書館的法律建設，為便于分析研究對象，將各地立法進程分為立法修訂、立法準備與未立法三個階段，具體分析如下。

一是部分處于立法修訂階段。整理、提取并重新排列表1 結果，可知現階段我國各地關于“公共圖書館條例/辦法”修訂的條例部數為7 部，具體如表2 所示。通過修訂內容分析，可知各地在修訂立法內容時，主要圍繞立法的嚴肅性、時代性、思想性與技術性四個維度進行思考。例如，深圳市在第一條中，新增“有關法律、行政法規的基本原則”作為條例制定依據；《內蒙古自治區公共圖書館管理條例》第十二條有關信息檢索的內容中新增“通過計算機檢索”；上海市不再允許占用閱覽用房和藏書庫房（參見第十二條第一款）；北京市將《北京市圖書館條例》第十九條第一款對圖書館業務人員的要求“經考核合格方可上崗”刪除。

表2 我國公共圖書館地方立法修訂匯總

二是部分處于立法準備階段。筆者提取表1 整理結果，依據征集立法建議、列入立法階段、立法調研、起草四個階段，將處于立法準備階段的地方進行分類匯總。其中，河北、寧夏、青海、黑龍江、安徽、福建、江西、云南、西藏與海南這10 個地區仍未對圖書館進行立法且并未步入立法準備階段。值得注意的是，雖然青海、江蘇、廣東與新疆沒有出臺省級以上的圖書館條例或辦法，但西寧、鎮江、廣州、深圳、烏魯木齊這5 座城市均出臺了關于公共圖書館的條例或辦法，為之后的省級圖書館條例和實施辦法的出臺起到了經驗總結與示范作用，具體如表3 所示。

表3 我國公共圖書館地方立法準備階段匯總表

三是部分處于尚未立法階段。部分地區受其經濟與文化發展水平、公眾興趣與素養的影響，處于尚未立法且仍未準備立法的階段，由表1 可知，包括河北、寧夏、青海、福建與西藏等5 個地區。

2.2.2 形態特征

各地立法形態有所區別。根據表1 結果可知各地立法選擇以條例、辦法或二者均有的形態呈現，立法目標不一，具體分析如下。

一是針對具體。烏魯木齊、遼寧、上海等9 個地區選擇以辦法的形態對當地公共圖書館運行提出相關規定。例如，《重慶市公共圖書館管理辦法》第一條指出，該辦法是為“促進公共圖書館事業發展、加強公共圖書館管理”，其立法結構由總則、規劃與建設、文獻信息資源管理、運行與服務、工作人員等構成。相對而言，辦法側重對當地公共圖書館具體運行與資源管理工作直接提出要求，為當地公共圖書館提出更為實際、微觀的措施方案，其立法內容更具有可操作性。

二是全局把握。內蒙古、北京、天津等5 個地區以條例的形態對當地公共圖書館及其事業發展提出管理規定。例如，《貴州省公共圖書館條例》第一條指出，該條例為“促進公共圖書館事業發展，發揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權益，傳承人類文明和多彩貴州文化，堅定文化自信”，其立法結構則由總則、設立、運行、服務、法律責任等構成。可見，相對辦法，條例更傾向從宏觀角度為當地公共圖書館整體運行與未來事業發展制定更為全面、系統的戰略規劃，其立法內容法規性更強。

三是體系嚴密。北京、廣州2 個地區既從整體規劃公共圖書館當下與未來的發展方向，又為條例配套公共圖書館管理的具體細則。例如，北京在2002 年發布《北京市圖書館條例》，次年發布該條例的實施辦法，二者相輔相成、層層遞進，有效促進當地立法體系完備。

2.2.3 內容特征

各地立法側重點略有不同。從立法內容上看，雖然現階段我國公共圖書館地方立法均對公共圖書館立法的基本原則、經費、管理體制、文獻資源建設、服務、讀者權利與義務、館長和館員能力、法律責任等方面作出相關規定，但各地側重的公共圖書館管理對象有所出入。

一是側重提高文化服務質量。例如，廣州、重慶均提出市文化行政主管部門應當制定公共圖書館考核標準，建立第三方評估機制。值得注意的是，“第三方評估機制”屬于外部評估，能從更為客觀、真實與科學的角度檢測工作人員實際的服務質量，有利于發現工作人員在服務中存在的問題。

二是側重提升資源共享效能。例如，深圳在立法內容中提出要“逐步建成現代化公共圖書館網絡，實現公共圖書館文獻信息共享”，貴州提出利用大數據等信息技術促進圖書館智能化、智慧化建設。兩個地區分別從覆蓋廣度與領域深度對公共圖書館的文獻信息共享服務提出戰略目標，推動公共圖書館數字化轉型，以構建立體化、全方位、廣覆蓋的文獻信息共享服務體系。

三是側重擴展專項信息服務。例如，廣州提出要為公眾、政府部門與其他機構提供地方文獻與地方歷史文化研究等專題信息服務；湖北提出公共圖書館可為個人、企事業機構及政府部門提供個性化服務等。上述舉措屬于公共圖書館在維持基本服務后對自身業務服務的擴展，給予當地公共圖書館靈活使用本館文獻信息的空間、提升地方特色文獻信息使用價值，對當地公共文化事業發展、歷史文化傳承與交流有重要意義。

3 我國公共圖書館地方立法內容特征分析

公共圖書館地方性法規對我國圖書館事業的發展有著舉足輕重的作用，對地方公共圖書館開展的各項工作也具有規范和指導的價值。故筆者結合目前我國地方已出臺的23 部公共圖書館法律，將這些地方立法的條例和實施辦法的條款進行歸納，總結為以下幾個方面。

3.1 事業發展規劃

作為公共文化服務體系的重要組成部分，公共圖書館秉持以人為本的服務理念，不斷在文化事業發展道路上拓寬服務領域、應用信息技術、獲取讀者建議以提升讀者體驗、優化讀者服務。同時，《公共圖書館法》也有“推動運用現代信息技術和傳播技術，提高公共圖書館的服務效能”“改善服務條件、提高服務水平”“按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務”等表述。可見，目前國法有意引導各館通過積極應用新型技術、完善基礎設施來改善服務條件、提升服務質量，促進公共圖書館提升效能，持續推進標準化、均等化發展。

3.1.1 提升服務效能

為了向讀者提供更優質的公共文化服務，各地公共圖書館突破空間、時間與形式的限制，擴大服務范圍，優化服務質量，豐富群眾體驗感，提升群眾獲得感。

一是對接特殊群體需求。公共圖書館作為公益性事業單位，應向社會公眾提供平等的公共文化供給服務，特別是針對閱讀機會受限的特殊群體服務，保障并豐富其精神文化生活是公共圖書館的義務與使命。《公共圖書館法》《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》均對公共圖書館提出加強特殊群體適用資源建設和設施配備的要求，目前23 部地方立法中，有12 部對特殊群體服務有所涉及，其中，貴州、廣州、江蘇與重慶的特殊群體服務涵蓋未成年人、老年人、殘疾人等；河南、山東與四川僅對未成年人、老年人和殘疾人的服務專做要求；而北京、烏魯木齊與重慶則要求公共圖書館為老年人、殘疾人利用文獻資料提供方便；湖北與浙江的特殊群體服務僅分別涉及農民與殘疾人。

二是推進信息技術賦能。遵循公共文化服務體系完善、方式創新與供給均等的發展要求，各地公共圖書館積極應用信息技術，強化科技支撐，“智慧圖書館”“個性化服務”“用戶畫像”等項目不斷涌現。同時，《公共圖書館法》在立法內容中鼓勵公共圖書館提高公共文化服務水平。例如，其第八條提出“推動運用現代信息技術和傳播技術，提高公共圖書館的服務效能”。目前23 部地方立法中共有9個地區對信息技術應用提出有關規定。其中，貴州直接提出利用信息技術提高服務效能；其余地區均對如何應用信息技術提出具體要求。例如，廣州、江蘇、四川要求利用信息技術提供遠程查詢、閱讀、個性化等信息服務，深圳要求積極引進現代化技術設備用于館藏文獻儲存、加工等處理活動，北京、浙江、廣西、重慶則提出要將信息技術應用于館藏文獻信息資源的數字化及文獻信息資源開發。

3.1.2 優化治理結構

公共圖書館應始終以讀者的需求為工作導向，要貫徹落實這一工作，公共圖書館就應建立與外界的聯系，積極與外界交互，為讀者開放長效反饋系統，吸收公眾參與工作治理，并以讀者反饋建議與公眾決策內容作為發展驅動。

一是挖掘讀者建議。讀者反饋能為公共圖書館優化服務指明改進方向。目前已有7 個地區建立讀者反饋機制：貴州、廣州、重慶明確規定公共圖書館要利用意見箱、網絡評價等方式獲取讀者反饋意見，廣西、烏魯木齊提出讀者有權向主管部門或公共圖書館提出建議和意見，江蘇則要求圖書館每年至少進行一次讀者滿意度調查。

二是吸收公眾治理。除了吸收讀者對館內服務的反饋意見，公共圖書館同樣應吸納社會力量參與館內事務治理，促進決策公平公正。《公共圖書館法》第四十七條規定公共圖書館的服務質量和水平考核應當吸收社會公眾參與，這意味著，各地考核工作需要采取包容開放、公開透明的運作模式，積極引導公眾提供意見。然而，目前僅有4 個地區開展社會治理，且僅有貴州措辭與《公共圖書館法》一致；廣州采取第三方評估機制；重慶推動法人治理結構吸納有代表性的社會公眾參與管理，并建立第三方評價機制；四川則僅公開征求社會公眾關于公共圖書館建設設計方案的意見。

3.2 經費管理規定

經費投入是公共圖書館創辦并正常運營的基本條件。我國公共圖書館地方立法關于經費的規定情況見表4，主要包含公共圖書館經費來源、用途、挪用情況、監督、多渠道籌集以及地區扶持。

表4 我國地方公共圖書館法規關于經費的相關規定

3.2.1 經費來源

一是財政支持。《公共圖書館法》第四條提出“加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付”，第五條提出“設立公共圖書館應當具備必要的辦館資金和穩定的運行經費來源”。如表4 所示，共有22 部法規明確規定公共圖書館的經費來自財政撥款。同時，深圳、河南與天津的財政撥款相關規定更為具體，深圳規定各級人民政府從行政經費中支出圖書館業務經費，河南和天津則規定由各級財政從文化事業費中撥出。

二是政策扶持。除去直接對公共圖書館給予經費支持，國法還專從政策角度對部分特殊地區作出補充規定，其第七條提出，國家扶持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區公共圖書館事業的發展。這意味著，國家極有可能給予上述特殊地區額外扶持，因此，上述地區應在立法中積極回應國家支援，力爭均等發展公共圖書館事業。目前，除去烏魯木齊等部分經濟發展水平比較滯后的地區外，也有經濟發達地區注重當地特殊區域文化事業發展。例如，湖北、浙江、北京、江蘇、重慶、四川等地在立法時規定政府要鼓勵和扶持少數民族區域、經濟貧困區域、老區和經濟欠發達區域的公共圖書館事業，在社區、村興辦公共圖書館（室），這契合國法助力特殊地區享受文化服務的愿景，亦有助于解決上述地區經濟水平制約發展的難題，極大推動當地公共文化服務事業發展。

3.2.2 經費籌集

通過社會捐贈、設立基金會、進行有償服務等渠道籌集。《公共圖書館法》第四條提出“縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持”。如表4 所示，目前大部分地方立法均有提及鼓勵社會對圖書館進行資金、文獻、基礎設備等多種形式的捐贈，人民政府對突出貢獻者還給予表彰獎勵和稅收優惠待遇。此外，廣州規定人民政府可以建立公共圖書館發展社會基金，基金的創建和管理依照有關法律法規執行。同時，廣州、內蒙古、湖北、河南、湖南等地還提及公共圖書館可以逐步開發付費服務（有償服務）并擴展其業務，以享受相關的國家文化和經濟政策，付費服務的計費標準則由當地物價部門制定，這些都是公共圖書館拓寬自主籌集經費的渠道。

3.2.3 經費使用

由于公共圖書館屬于非營利性質的公共文化設施，其經費來源有限，因此，公共圖書館地方立法更應注重經費用途與使用監督。如表4 所示，首先，對于公共圖書館經費用途規定，共有8 個地區指出經費應如何使用。其中，吉林、貴州、北京、浙江、烏魯木齊、四川等提出經費應做到專款專用；深圳、內蒙古提出應當用于圖書館建設和開支；其次，對于公共圖書館經費使用監督，只有上海、四川、重慶3 個地區作出規定，其經費使用受財政、審計主管部門的監督。

值得注意的是，部分地區加大經費監督力度，專門對挪用經費情況給予嚴厲處罰。例如，北京、烏魯木齊、江蘇、內蒙古、河南、湖北、四川、深圳8 個地區對經費挪用提出“輕則給予行政處分，重則追究刑事責任”的處罰規定。

3.3 文獻資源建設

公共圖書館提供文獻信息相關服務，以開展社會教育，保障公民基本文化權益，提高公民科學文化素質，因此，文獻資源建設在實現以上目標的工作中尤為重要。目前，我國公共圖書館地方立法關于文獻信息資源建設的內容主要為文獻資源配備與文獻保護，具體如表5 所示。

表5 我國地方公共圖書館法規關于文獻資源建設的規定

3.3.1 館藏文獻數量

公共圖書館應具備與其功能、規模以及當地公共文化發展水平相匹配的文獻館藏數量。各地對文獻館藏數量要求不一，具體內容如表6 所示。其中，內蒙古、四川規定圖書館館藏數量按國家標準及當地政府規定執行，遼寧、烏魯木齊、江蘇、河南、北京、貴州規定圖書館應根據地方經濟發展水平，逐年增加藏書總量。

表6 我國公共圖書館地方立法關于文獻館藏數量的具體規定

3.3.2 館藏文獻特色

《公共圖書館法》第二十四條提出，政府設立的公共圖書館還應當系統收集地方文獻信息，保存和傳承地方文化。目前，除湖南、遼寧、上海外，其余20 部地方立法均對圖書館的特色館藏作了相關規定，通過對地方文獻的收集，促進公共圖書館形成具有地方特色的特殊系列或收集體系，保存和傳承地方文化。例如，廣西提出應加快圖書館館藏各類聯合目錄數據庫及地方特色文獻數據庫建設，這為其他地區了解當地文化提供了渠道；又如，內蒙古、貴州提出要配備熟悉少數民族語言文字的專業人員，建立具有民族特色的藏書體系，這顯著提升了當地特色文獻閱讀推廣專業水平；再如，湖北則直接提出要設立特色公共圖書館，這有力推動了當地特色文化事業發展。

3.3.3 館藏文獻保護

一是突發風險防控。《公共圖書館法》第二十八條提出，應當配備防火、防盜等設施，并按照國家有關規定和標準對古籍和其他珍貴、易損文獻信息采取專門的保護措施，確保安全。目前，有10 個地區制定了文獻保護措施。例如，天津、烏魯木齊、山東、四川、北京、廣西、廣州、貴州提出要配備防火、防盜等必要設施；廣州、貴州還提出要建立應急預案，落實安全管理措施，制定安全管理制度；烏魯木齊、河南、廣西、深圳提出圖書館文獻信息受法律保護；烏魯木齊、湖北、四川、重慶、廣州、貴州提出應加強保護和管理館藏古籍善本等珍貴文獻。四川、重慶、貴州還提出建立古籍保護制度，改善古籍存放條件，促進古籍的修復、整理、出版、研究和利用；廣州則提出利用數字化、善本再造或者縮微技術等提供保護性使用。這些地區均有意化解文獻信息保護與利用的沖突，促進文獻信息實現利用價值。

二是文獻資源保留。為完整收集并保存出版物，公共圖書館大多會接受出版物呈繳本。目前我國有13 部地方立法對出版物的呈繳本制度作了具體規定，如表7 所示。針對呈繳對象，13 部法律均規定向所在地的公共圖書館進行呈繳。同時，廣州還區分出版物類型，特別規定兒童出版物必須同時提交至廣州市兒童圖書館，政府內部資料性出版物也必須向本級呈繳。針對逾期呈繳行為，內蒙古、湖北、浙江規定應處以呈繳出版物價格五至十倍的罰款，江蘇、河南、四川、廣州、深圳、貴州還提出對于不按照規定繳送出版物樣本的出版機構，要采取具體舉措責令改正。

表7 我國公共圖書館地方立法關于呈繳本制度的具體規定

三是知識產權保護。在技術變革的背景下，公共圖書館信息資源數字化建設成為全新的事業。然而，這也導致館藏文獻信息知識產權侵犯風險隨之上升。在知識產權保護方面，《公共圖書館法》第十條提出公共圖書館應當遵守有關知識產權保護的法律、行政法規規定，依法保護和使用文獻信息。迄今為止，共有四川、重慶、廣州、北京、貴州等地在立法中規定要尊重知識產權、依法保護館藏文獻信息資源的知識產權。其中，廣州還對館藏資料復制服務進行了規定，提出單冊文獻復制量不超過單冊篇幅的三分之一的要求，促進依法保護和合理使用文獻信息資源。

3.3.4 館藏文獻共享

館際資源共享有助于各館發揮自身優勢與價值，促進公共圖書館整體在包容的環境下，同步、穩定提升服務水平。在23 部公共圖書館地方立法中，共有13 部法律對資源共享作出規定，但各地資源共享實現方式有所不同。

一是館際交流合作。目前已有10 個地區在立法內容中直接提出館際交流合作。例如，廣州、北京、四川、重慶、貴州“鼓勵開展交流與合作”，上海、內蒙古、浙江提出“公共圖書館應當加強聯系和合作”，山東要求公共圖書館“搞好與其他各類圖書館的協作和文獻信息資源的共建共享工作”，廣西要求公共圖書館“統一組織、協調、分工、合作”。同時，部分地區還采用“圖書館網絡”的措辭推動館際交流合作。例如，湖北、烏魯木齊均提出要逐步建立現代化圖書館網絡，實現全省圖書館資源共享；深圳則提出市人民政府應當“制定深圳市公共圖書館發展規劃和網絡建設方案，逐步建成現代化公共圖書館網絡”。

二是館際聯合服務。《公共圖書館法》鼓勵公共圖書館與其他類型的圖書館開展聯合服務。迄今為止，共有6個地區對聯合服務有所規定，其中，只有廣州、四川、重慶直接規定“實現聯合服務”，且只有重慶與《公共圖書館法》表述一致，使用“鼓勵實現聯合服務”的表述；貴州提出鼓勵和支持公共圖書館與其他類型圖書館、其他機構開展合作，實現資源共享與協同服務；北京要求公共圖書館“主動開展協作和服務”；浙江要求公共圖書館在文獻資料采編、利用和開發等方面進行協作。

三是建設共享平臺。《公共圖書館法》第四十條提出，政府設立的公共圖書館應當“建立線上線下相結合的文獻信息共享平臺”，這從制度上對各地文獻信息共享平臺建設提出了明確要求。然而，目前只有貴州在立法內容中對此項工作有所提及，但其旨在“推進公共圖書館數字化和數字服務平臺建設”，與《公共圖書館法》要求并不完全一致。

4 我國公共圖書館地方立法存在的問題及啟示

4.1 我國公共圖書館地方立法存在的問題

4.1.1 立法進程亟待加速

一是未及時配套國家立法。黨的十九大報告指出，要推進“科學立法、民主立法、依法立法”，因此，地方立法應及時修訂，以銜接、配套國家立法。然而，自2018 年《公共圖書館法》實施以來，只有重慶、深圳、廣州與北京分別于2019 年7 月、2019 年8 月、2020 年8 月 與2021 年11月完成過一次修正，山東、內蒙古、深圳（第二次修訂）與四川目前均處于修訂過程中，其他15 部地方立法自頒布以來均未進行任何修訂。目前仍有河北、寧夏與青海等13個地區未出臺市級以上的公共圖書館相關法律法規。

二是未持續關注發展變化。在國家立法出臺之前，雖然地方公共圖書館立法缺乏上位法引導，可能致使各行政區域公共圖書館地方立法的具體內容僅以當時的經濟、文化與公共圖書館事業發展實際情況為依據，但是，部分地區在立法后也并未高度關注當地發展實際，更未及時修訂法律內容。例如，只有上海在《公共圖書館法》出臺以前進行過4 次修訂，內蒙古與北京有過1 次修訂，而天津、湖南、遼寧等地的地方立法已有二十余年未進行修訂。

4.1.2 立法語言有待改進

一是語詞使用不準確。首先，在館際交流合作方面，《公共圖書館法》在第三十條指出公共圖書館“應當”加強館際交流與合作，屬于義務性條款，這意味著，各地應將此項規定視為一項義務來貫徹落實。然而，如前所述，當前已立法地區僅有上海、浙江與內蒙古在館際交流相關條款中采用“應當”一詞、廣西對公共圖書館分工與合作采用“要”一詞，其余地區則采用“鼓勵”等更偏向引導、激勵作用的語詞，這削弱了國法的強制力、約束力與執行力，不利于國法有效落實。其次，在聯合服務方面，《公共圖書館法》第四十八條提出國家“支持”開展聯合服務，可見，此項規定并未將聯合服務視為公共圖書館必須完成的工作。但廣州、四川等地公共圖書館事業發展比較成熟，走在國法前列，在地方立法層面將實現聯合服務視作公共圖書館的義務，使這一要求得到強化，有助于推進當地公共圖書館網絡體系形成。

二是術語表述不清晰。首先，在特殊群體服務方面，《公共圖書館法》第三十四條對少年兒童、老年人與殘疾人等特殊群體的服務專做要求，這意味著，公共圖書館服務應考慮以上群體甚至其他群體的特點。然而，目前只有貴州、廣州、江蘇與重慶等地將特殊群體表述為“未成年人、老年人、殘疾人等”，其余地區均將服務對象限制到國法所規定的特殊群體范圍中的某一類，并未實現特殊群體全覆蓋，這難以充分保障特殊群體公共文化權益，亦難以實現公共文化服務全面普及，不利于充分展現公共圖書館的公共性、平等性與普惠性。其次，在文獻信息共享平臺建設方面，《公共圖書館法》第四十條要求“建立線上線下相結合的文獻信息共享平臺”，但目前不僅只有貴州對此項規定有所呼應，且貴州旨在推進“數字服務平臺建設”，表述未完全一致，未兼顧線下平臺建設工作，這極有可能對公共圖書館資源合理配置、線上線下平臺建設同步推進產生不利影響。

4.1.3 立法內容尚待完善

一是未具體規定圖書館經費細則。首先，在經費來源方面，圖書館經費是維持公共圖書館穩定運營的關鍵環節之一，目前我國23 部地方立法中雖然有22 部規定圖書館經費來源于財政撥款，但對經費撥付的具體額度、部門以及保障措施等具體細則均未規定。其次，在經費用途方面，如前所述，目前只有包括深圳在內的7 部法律明文規定公共圖書館經費應如何使用，同時，也僅有貴州、深圳、浙江等地將公共圖書館經費使用范圍精確到設施、人員、文獻信息資源、圖書館運行與維護等方面，其余地區仍采用“專款專用”“用于圖書館建設和開支”等較為寬泛的表述。

二是未具體規定知識產權保護細則。如前所述，目前我國公共圖書館地方立法雖有四川、廣州、重慶等地區提出要保護館藏文獻信息資源的知識產權，但僅有廣州提及侵犯知識產權的法律責任與受保護的文獻信息資源類型，其余地區有關保護知識產權的規定還停留在標語化表達的階段，尚未細化知識產權的具體保護工作任務、方法與措施。

4.2 對我國公共圖書館地方立法工作的啟示

4.2.1 保障地方立法功能

一是延續國法意志。《立法法》第七十三條提出，在國家層面的法律生效后，各地立法機關應及時修改或廢止地方立法內容中有悖國法的規定。這意味著，地方立法要在地方范圍內進一步貫徹實施國法法旨，為地方公共圖書館事業建設提供可靠法治保障。雖然，在《公共圖書館法》出臺之前，地方立法無法預知國法內容，但在國法頒布實施后，地方立法必須及時修訂，以契合國法要求。因此，一方面，應對照國法立法主旨，核查地方公共圖書館是否配套國法中有關地方公共圖書館的設立、運行、服務等要求，盡快修正與修訂地方立法，以銜接、傳承國法法旨。另一方面，除國法外，地方立法工作也應持續關注國家層面公共文化服務其他領域的相關立法及規劃，以及時追蹤國家公共文化服務發展建設相關要求。例如，《公共文化服務保障法》《文化產業促進法》中有關公共文化服務的保障措施、公共文化設施建設與管理的要求等。

二是彰顯地方特色。地方立法是國家立法的必要延伸和有效補充[25]，最終要精細化國法法旨、科學化立法內容，結合當地實際發展情況解決公共圖書館建設的實際問題，體現地方立法特色。因此，一方面，地方立法應結合本地特色文化及其相關信息資源、經濟發展以及公共文化服務事業發展等具體實際情況，思考領悟國法立法內容，將立法內容規范化、細節化和特色化。例如，云南省圖書館在開展《云南省公共圖書館條例》起草工作期間實地調研文山州圖書館設施配備、服務運行、民族古籍整理保護工作等，了解當地公共圖書館實際發展情況、目前的困難并吸收成功經驗。另一方面，為確保地方立法有效實施、切實可行，地方還應展開立法后評估工作，包括問卷調查、定期檢查公共圖書館運行情況，例如，廣州市法制工委開展《廣州市公共圖書館條例》立法后評估工作，通過實地調研、評估座談會等方式獲取公眾、公共圖書館等主體的建議，準確調查立法實施情況等。

4.2.2 提升自身建設水平

一是強化文獻資源共享。受到當地經濟發展、教育水平與公眾文化素養影響，部分地區公共圖書館發展較為滯后，因此，各地可嘗試鼓勵公共圖書館在維持本館正常運行的基礎上加大館際協作力度，促進資源共享，打破區域、系統與等級的限制，共建共享，協同進步。一方面，各館通過交流合作、聯合服務能夠互相助力服務運行，更深層、更精準發揮各館優勢，為各館自身發展留存更多可支配資源、加速填補短板；另一方面，各館在協作的過程中能夠加速文化交流、資源互用，特別是各館中地域、名人與古籍等不可替代的特色館藏資源能夠匯集呈現，幫助公眾快捷、全面地了解當地文化特色，實現“藏以致用、讀有其書”。以吉林省圖書館聯盟為例，其聯合公共圖書館、高校圖書館與科研系統圖書館，通力合作、統一管理、通過開展館際互借和文獻傳遞的服務方式合作建設文獻信息共享平臺，為當地提供較為全面的文獻信息資源保障與知識文化服務。

二是提升文獻資源質量。豐富的文獻信息資源是實施公共文化服務的基礎，而優化文獻配置與結構能夠進一步貼近讀者需求，提升文獻使用效益。因此，對于已有文獻館藏數量規定的部分地區，可在管理文獻數量的基礎上，分析文獻借閱頻率、供給情況、老化程度與時效性等因素，定期投入與剔除館藏文獻。同時，各地文獻儲備要切實符合當地實際情況，可通過問卷調查、訪談等形式了解讀者文化、信息需求。尤其是暫未對文獻館藏數量做出要求的地區，此類直接面向讀者的調查方式較為靈活，能夠幫助地方公共圖書館同步進行文獻質量提升與配套措施制定工作。

三是促進社會協作共治。作為面向社會公眾的服務型公共文化設施，公共圖書館應在服務中回應公眾文化訴求，亦應讓公眾參與治理，體現決策公平性與公正性。同時，公眾力量若分擔館內事務處理，還能為公共圖書館提供人員支持，減輕決策壓力。因此，各地應盡快改變當前社會力量難以參與館內治理的局面，在條款中利用法人治理、理事會與委員會等機制搭建社會共治的橋梁，明確公共圖書館協作治理模式，并厘清公眾權責，細化治理任務，在文獻購置、活動舉辦、工作考核等方面積極吸收公眾力量；各館可嘗試開展宣傳講座、參觀館員工作等活動激發培育公眾參與意識，并利用公眾投票與各館邀請等方式遴選公眾參與代表，對其進行評估與培訓，以形成良性互動，凝聚群眾智慧。例如，義烏市、常州市、溫州市等多個公共圖書館成立理事會，館內事務由政府、圖書館、社會三方共同決策。

4.2.3 規范立法語言表達

一是精準掌控法治力度。如前所述，部分地區立法語詞與國法有所出入，這一定程度上可能對部分資金薄弱、人員配備有限的公共圖書館造成壓力，不利于館內其他工作平穩開展，或是讓圖書館產生懈怠情緒，未承擔本應履行的義務。例如，國法鼓勵館際開展聯合服務，而部分地區將其視為各館權利；再如，前述內容中國法對館際交流與合作提出義務性要求，而部分地區在立法中以鼓勵性、倡導性與支持性規則的形式體現。因此，各地在立法工作中應該謹慎把握法治力度，核實并對應國法選用語詞，避免立法沖突，精準貫徹國法意志。

二是均等服務特殊群體。如前所述，當前部分地區有關特殊群體服務的條款中采用列舉式表述，只面向其中一類或幾類人群開放，限制了特殊服務應用范圍。因此，地方立法在描述服務對象及特殊群體服務時應嘗試采用概括式表述，例如，可將特殊群體劃分為生理性特殊群體與社會性特殊群體等，對有閱讀障礙的特殊群體應提供適合其利用的文獻信息資源、設施、設備和服務等。此類表述能對公共圖書館進一步實現平等、開放與共享的公共文化服務起到約束作用，同時也能為特殊群體實現信息公平與自由提供法治保障。

4.2.4 明確經費管理機制

一是明確經費來源。公共圖書館是當地公共文化服務體系的重要支柱，具備公益性，政府財政撥款是公共圖書館較為穩定的經費來源，相比其他類型的圖書館，公共圖書館的經費較為受限，因此，地方立法應明確有關當地公共圖書館的經費管理規定，促進公共圖書館穩定運行。在財政撥款方面，地方立法應明確政府財政撥款給公共圖書館的經費具體額度，促進公共圖書館制定切實可行的未來發展方案；在經費籌集方面，地方立法應要求公共圖書館及時公開來自政府撥付、社會捐贈或圖書館自籌的經費數目，促進公共圖書館預算管理法制化與透明化，而針對社會援助公共圖書館建設的經費，需要將該收支明細進行定期、準時、詳細的社會公示，確保每一筆經費落到實處。

二是明確經費配額。從外部約束而言，地方立法建立公共圖書館的經費保障制度是保證其穩定運行這一目標的硬性規定，但是，目標的真正實現仍需要公共圖書館的內部約束，即落實經費合理與科學使用。因此，首先，地方立法應嘗試均衡公共圖書館各項工作的經費占比，促進經費最大程度發揮效益。例如，上海要求公共圖書館于每年1 月報告上一年度書刊資料購置費的使用情況，此項規定既能讓公共圖書館經費使用持續處于監督狀態之下，又能讓上級主管部門和文化行政管理部門對經費配置存在的問題及時提出指導意見。其次，公共圖書館的收入按照按勞分配原則，避免收入和勞動的平均化分配，并且針對公共圖書館開展的各項活動，必須明確以社會文化效益為主導，擴大公共圖書館的社會影響力，滿足人民群眾的基本公共文化服務需求，提升社會公眾參與公共圖書館建設的熱情。

4.2.5 落實知識產權保護

一是規范讀者借閱行為。隨著技術的發展，讀者已趨向于閱讀數字形式的資源，而為滿足讀者喜好與國家公共文化服務的建設需要，諸多公共圖書館將館藏紙質資源數字化，但這也使其館藏紙質資源陷入知識產權保護的困境，數字資源濫用、侵權復制的情況時有發生。因此，為同步實現知識產權與公眾基本文化權益保護，地方立法可對規范讀者借閱行為制定具體規定。首先，地方立法應闡明知識產權的具體侵犯行為與受知識產權保護的資源類型；其次，讀者借閱數字資源應與借閱紙質資源一樣限制借閱時長，逾期則無法利用數字資源；最后，圖書館應限制數字資源的操作方式，其呈現方式盡量僅以實現讀者的閱讀需求為目標。

二是明確讀者法律責任。為依法保護和使用文獻信息、維護知識產權，公共圖書館地方立法應明確侵犯知識產權的法律責任，確保讀者自覺維護館藏資源的知識產權，也使侵權行為的處理有法可依、有章可循。首先，地方立法應設置侵權行為的懲罰金額范圍，以經濟制裁的形式懲罰讀者的侵權行為，并盡可能彌補公共圖書館的損失；其次，為彰顯法律威嚴、震懾不法心理，即公共圖書館可嘗試以限制利用權限的形式，約束甚至禁止侵犯知識產權的讀者借閱館藏資源。