協同推進湖南省基本公共文化服務標準化與均等化研究

王韜欽

（中共湖南省委黨校經濟學部 長沙 410006）

1 湖南省基本公共文化服務概況

黨的十八屆三中全會把促進基本公共文化服務標準化、均等化作為構建現代公共文化服務體系的重點任務之一。2014 年，李克強總理在十二屆全國人大二次會議上提出要促進基本公共文化服務標準化均等化，發展文化藝術、新聞出版、廣播電影電視、檔案等事業，繁榮發展哲學社會科學，倡導全民閱讀。社會公共文化服務作為政府公共支出重要的組成部分，是滿足人民日益增長的文化需求的重要途徑，也是實現人民文化權益的重要載體。以湖南為例，近年來該省把現代公共文化服務體系建設納入文化強省建設總體部署，著力加強公共文化服務體系建設，不斷完善公共文化設施，初步建成了覆蓋城鄉的公共文化設施網絡，切實豐富了人民群眾的文化生活，有效保障了人民群眾的基本文化權益。2015 年，在中辦、國辦印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》的基礎上，湖南相繼出臺《實施意見》和《實施標準》，收到了較好的社會效果。“十四五”規劃綱要在關于“提高基本公共服務均等化水平”方面重點要求“推動城鄉區域基本公共服務制度統一、質量水平有效銜接”。制度統一以及質量水平有效銜接是標準化范疇的問題，《湖南省公共文化服務體系高質量發展五年行動計劃（2021 年—2025 年）》則表述為“堅持統籌建設，強化均衡發展”“促進區域協調發展，推動公共文化服務法治化均等化標準化”，可見“均等化”的實現離不開“標準化”邏輯，二者有機統一、相互促進。

黨的十八大以來，湖南聚焦提升公共文化服務水平，深入實施文化惠民工程，基本實現一鄉一文化站、一村一綜合文化服務中心，持續開展“歡樂瀟湘”“雅韻三湘”“書香湖南”等群眾文化活動，人民群眾精神文化需求得到更好滿足。一方面，基礎建設取得重大突破。目前湖南已經建成覆蓋全省的公共文化服務網絡，圖書館、文化館、美術館等場館分布日趨均衡。湖南博物院、湖南大劇院相繼改擴建，湖南美術館、長沙“三館一廳”等建成開放，文化硬件基礎持續提升。鄉村文化陣地標準化建設有效提升，基本實現了“一鄉一村均有一個文化服務中心”。另一方面，文化信息共享工程、農家書屋等惠民工程建設成績斐然。以湖南公共文旅云為省級中心，覆蓋城鄉、互聯互通的全省公共數字文旅服務網業已建成。10 年來，全省公共文化服務體系標準化、均等化發展取得了新突破，每萬人擁有公共文化設施面積顯著提升。

2 存在的問題

基本公共文化服務，顧名思義就是讓百姓享受到基本公共文化服務帶來的福利，從而有利于實現作為社會成員的“人”之全面發展，不僅個人受益，對于社會發展亦有著極其重要的意義，因此具有強烈的公共產品屬性。范曉韻（2020）認為，公共文化服務是政府文化職能的重要組成部分，每一個社會個體都有平等地享有公共文化服務的權利是政府履行文化職能和實施文化惠民工程的本質要求[1]。“十四五”時期我國進入新發展階段，在新的歷史起點上，公共文化服務面臨新發展形勢，推動公共文化服務體系邁向更廣空間、更深層次、更高水平的高質量發展目標和路徑變得更加明確[2]。近年來，盡管湖南大力加強各類公共文化建設，讓老百姓感受到了公共文化建設投入所帶來的變化，并在一定程度上滿足了他們對于公共文化資源的需求，但是非“標準化”和“均等化”的問題仍然十分突出，具體表現在以下三方面。

2.1 重“均等”輕“標準”的做法限制了標準化的發展

從邏輯層面來分析，基本公共文化服務的“均等”和“標準”是相互聯系、不可分割的，“標準”是“均等”的基礎，離開“標準”的“均等”是難以實現的。湖南對于公共文化的投入主要表現在設施建設投入上，如2015 年省級財政文化體育與傳媒支出達到111.7 億元，約有70%以上用于各類園區、文化園建設和文化企業引入補貼。在軟資源的培育上缺乏辦法，導致硬件設施投入的效益無法發揮出來，歸根到底是缺乏標準化意識和制度所導致，而非標準化的推廣導致真正意義上的均等也在一定程度上被制約：一是公共文化服務缺乏基本準入的軟標準。各地在公共文化產品的創建上通常以面積為指標，缺乏對文化內涵的考察。公共文化產品因各地領導主觀意志不同而有所差別，缺乏最低的公共文化產品門檻性標準，導致政府在該領域的盲目性。如某些地區由私人出資建設了石頭文化博物館、紅木博物館，政府將其納入公共文化產品范疇，且不論這種石頭博物館的文化性何在，這種稀缺的石頭收藏品也不能滿足普通老百姓對文化的需求。二是公共文化設施建設缺乏項目可行性的硬標準。在公共文化服務項目建設過程中，政府對于社會成本效益考慮較少。盡管政府提供公共文化產品是非營利性的，但是由于公共產品實際上只是由政府承擔本應由私人購買服務的成本，是私人成本的平均化和公共化，其資金源頭是稅金，因此地方政府在建設中就不應該濫用權力興建一些社會效益低的項目。各種文化項目從立項、施工到投入使用除了應重視專家論證，還應加大公眾參與和監督的力度。而目前由于缺乏一定的標準，地方興建的大量公共文化設施與老百姓需求脫節，許多音樂館、博物館由于內在文化軟資源更新慢，缺乏吸引力。三是政府購買服務過程缺乏社會需求標準，難以體現可持續性。公共文化產品的輸出以政府為主，如邀請有代表性的藝術家來音樂館演出，邀請知名人士來圖書館講課，盡管在免費的情況下總是能夠實現較高的入座率，但是對于觀看者而言，此類文化產品的輸出都缺乏準確定位。由于購買服務較少征求群眾的意見，這種脫離需求的文化供給方式注定難以具有可持續性。倘若如此，不如多建公共圖書館，減少藝術館的比例，從提高全民基本素質抓起。圖書館的好處不言而喻，其針對面更廣，更體現工具性，而音樂館和博物館則更多地讓特定群體受益。

2.2 標準化的空間和群體差異阻礙了均等化的實現

由于各地財政狀況不盡相同，不同群體對于基本公共文化服務的需求不同，導致事實上標準化的基本公共服務無法實現。比如，早在2016 年，湖南省人民政府辦公廳就印發了《湖南省基本公共服務清單》，其中免費公共服務中第31 項只規定了“公共文化場館開放”，但對于公共文化場館的標準化要求卻無規定，這就導致各地各群體之間基本公共文化資源不均等現象較為明顯：一是城鄉不均等。長期以來，城鄉之間公共文化資源不論從質量還是數量來看都有較大的差距，這既有歷史原因，也有現實原因。從歷史來看，二元經濟體制和社會治理的定向思維使得大部分政府資源投向了交通便利、人口更為密集的城市，導致了城鄉之間嚴重的不均等。從現實來看，大部分從農村出來的大學生在城市找到工作以后也不會再回農村，這也加劇了高質量的文化資源向城市的傾斜。城市的公共文化資源不僅多而且質量更高。從資金來源來看，財政在城市投入較農村多。從政策來看，城市的公共文化服務通常被納入上級政府的規劃，其供給保障和社會支持的力度，都是農村無法比擬的。二是城市之間不均等。整體而言，省會地區的基本公共文化資源多于也優于地州市和縣城，地州市之間也存在不均等，如有高校的城市優于沒有高校的，旅游城市優于普通城市，這些都和政府產業政策及城市規劃有一定關系。三是城市內部不均等。受城市總體規劃布局的影響，一個城市的公共文化資源配置往往也受規劃者美學素養影響。如長沙市“三館一廳”位于地鐵一號線末端，屬于非城市中心位置，其中包括目前全省面積最大的圖書館，而位于市中心的湖南圖書館自1984 年開館以來并未進行大規模改擴建，已經無法充分滿足市民需求。盡管具有歷史因素，但非標準化的確帶來資源不均等的實際問題。四是不同群體之間不均等。湖南高校圖書館等公共文化資源通常僅供本校師生使用，不對外開放，在非考試時間段空座率較高，造成了較大的公共資源浪費。通常985、211 院校師生可利用的公共文化資源多于普通高校，普通高校師生擁有的資源則多于普通市民。不同社區的公共文化區域資源也不同，部分社區的公共文化投入要遠遠多于一般社區，這一方面由街道辦財政收入決定，同時也受該社區是否為大型單位管理影響。

2.3 公共文化服務轉型升級任務繁重制約了標準化均等化

公共文化服務標準化均等化的實現有賴于公共文化產品及其輸出部門本身的進一步轉型升級，包括體制改革和公共文化供給側改革。只有通過轉變公共文化服務機構的職能，改變體制機制才能盤活現有公共文化資源，實現有序配置，也只有通過公共文化產品的供給側改革，提高有效供給的比重，才能從實質上為文化民生提供有力保障，而資源的有序配置和文化民生的真正實現，正是“標準化均等化”的目標和意義所在。目前來看，這種轉型升級的難度仍然較大：一是體制轉變難度大。公共文化服務一個突出特點就是既尊重服務對象的普遍性文化消費需求和現代習慣，也要考慮服務對象在文化消費需求、文化消費習慣和消費條件等方面的差異性[3]。因此，完全由政府來承擔不利于資源優化配置，也難以契合群眾需求。十八屆三中全會的改革方案中提出，要在公共文化機構中引入法人治理結構、建立理事會制度。十九屆五中全會提出“提升公共文化服務水平，健全現代文化產業體系”。從制度設計來看，公共文化服務機構偏向于企業法人設定。而目前湖南公共文化服務提供者絕大部分都是國有事業單位，由財政全額撥款或部分撥款，存在著“坐等靠”的思想。通過建立法人治理結構，能夠有效轉變政府職能，激發活力，實現管辦分離。然而，在改變運營體制之后，財政經費的保障必然減少，這是權責相一致的原則決定的。另一方面，“十四五”規劃綱要提出：“區分基本與非基本，突出政府在基本公共服務供給保障中的主體地位，推動非基本公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化。”這就設定了兩條潛在政策路線：其一，企業法人在政府主導下為社會提供基本公共服務；其二，在實踐中區分基本與非基本公共服務，一般可按照社會公共需求的層次來劃分[4]。有學者指出，基本公共服務是旨在保障個人生存權和發展權所必需的最基本的公共服務，包括基本生活保障、就業、基本醫療、義務教育等；非基本公共服務是超出個人生存、發展的基本保障水平但為維護社會公平正義所必需，具有一定的普遍性需求又無法由私人提供的公共服務[5]。然而，這仍然缺乏官方定義，且在不同地區，這個標準可能大相徑庭，在非發達地區作為非基本公共服務的內容，在欠發達地區可能成為基本公共服務。這在公共文化領域就比較典型，如近幾年涌現出來的各類數字圖書館、數字藝術館，不同地區供給主體不同，導致其供給規模、普及度以及質量水平都不同。因此，如何實現公共文化服務機構體制的轉變，完成國家治理、政府治理到法人治理的轉變，這是需要社會管理者認真思考研究的現實問題。二是公共文化供給側改革任重而道遠。從基本公共文化產品的現有結構來看，其供給呈現出低端化、硬件化的趨勢，較多的文化設施長期處于閑置或半閑置狀態。政府在購買社會公共文化服務過程中存在不理性現象，存在一定的隨意性，社會效益不明顯。對于公共文化供給側改革，應思考如何減少低端供給，增加中高端供給。辦好十臺農村流動文藝晚會不如辦好一個農家書屋或農家講壇。湖南省第七次全國人口普查公報（第五號）顯示，本省文盲人口仍占總人口的1.71%，擁有初中文化程度的人口為23 678 162人，擁有小學文化程度的人口為16 753 085人。在基本教育尚未普及之前要實現全民的素質教育非但違反教育規律，也違反文化發展規律。三是社會資本難以實現有效補充。公共文化產品的可持續發展需要鼓勵社會資本進入，這不僅能夠彌補短期內湖南在公共文化領域財政資金投入的不足，也能夠在一定程度上實現機構法人治理能力的提升，從行政體制中解放出來，更好地適應市場的需求。但是資本的逐利性決定了資本偏好納入省、市級計劃的項目，農村和落后區域的項目卻無人問津。資本向可盈利性項目傾斜，而這些項目準入門檻和條件很高，資源也相對稀缺，這也是為什么某些公共服務機構的消費性項目價格水平可比擬機場核心商業區域的原因。李洪佳認為，新時代社會主要矛盾的轉變要求政府在購買公共文化服務的過程中除了遵循傳統的“效率”這一價值邏輯外，還要遵循公民本位、責任行政和法治等價值邏輯[6]。從現階段來看，基本公共文化服務需要政策兜底，而如觀看高檔演出、接受高雅藝術培訓教育等非基本公共文化服務則可在政策法規的允許下適當交給市場，即主要由市場主導、社會參與、政府引導、人民群眾有償享受，提倡多樣化、差異化[7]。

3 推進基本公共文化服務標準化均等化的對策

總的思路是探索引入法人治理結構，通過公共文化供給側改革，發揮市場對公共文化資源的調節作用，從而推進公共文化資源標準化均等化。湖南公共文化供給側改革要朝著擴大有效供給和中高端供給的方向努力，提升文化軟實力，契合人民對文化基礎設施、文化產品的需求，打造特色文化名片，切實搞好文化民生，將公共文化資源標準化均等化作為文化民生的首要價值，作為社會主義精神文明建設的第一正義標準。

一是在市場決定機制中促進標準化均等化的實現。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調要“完善文化管理體制”、“構建現代公共文化服務體系”等，并提出了推動公共文化服務社會化發展。社會化意味著既要在均等化、標準化維度保障基本公共文化服務，又要引入競爭機制，培育文化非營利組織，鼓勵社會資本、社會力量參與公共文化服務體系建設[8]。在推進基本公共服務標準化均等化過程中，應構建“有效市場、有為政府”的支撐體系，充分發揮市場決定作用，通過市場競爭與自由交換來配置基本公共文化資源，政府則為基本公共文化服務的準入設立一定門檻，防止庸俗文化進入供給系統。要通過對現行公共文化服務機構的體制改革，明確公共文化服務機構的自主權。公共文化產品作為一種特殊商品，具有經濟效益和社會效益雙重屬性。在市場經濟條件下，經濟效益是其基礎，社會效益是其靈魂[9]。因此要根據不同類別的經濟屬性和社會屬性來合理區分基本公共文化服務和非基本公共文化服務，制定相應標準。對于基本公共文化服務由政府兜底，對于非基本公共服務，政府簡政放權，把具體運營工作交還市場，同時要加強黨的領導，繼續深化公共文化機構法人治理結構改革，探索一條既不同于事業單位治理，又不同于企業法人治理的新路子，有效促進公共文化服務社會化發展。鼓勵資本從其他行業有序進入公共文化服務領域，合理調配內部資源，激發活力，為公共文化供給側改革和公共文化資源標準化均等化的實現提供組織保障。同時，要拓展基本公共文化服務的發展韌性，將其嵌入其他行業發展之中，確保其可持續性，如促進基本公共文化服務與旅游、科技等相融合，基本公共文化事業與產業相融合，推動基本公共文化服務向全社會全領域拓展，建立協同共進的文化發展格局等。

二是在區域一體化中同步推進標準化與均等化。在經濟社會日新月異發展變化的時代，人民的文化需求有長期的也有短期的，如一些高端的、優秀傳統文化的典型就是長期，而那些緊跟潮流的文化可能就是短期的。公共文化產品的供給側結構改革要緊跟需求，既要考慮需求的長期性也要考慮當前需求的流行性。在推進公共文化資源均等化的過程中同樣應該考慮這一點，在省、市、縣三級推進均等化的過程中不能區別對待，不能在省市兩級建設中注重長期性，而在縣一級搞短期行為，三級都應在文化需求的長期性和短期性上有所考慮。不僅要明確文化設施的硬標準，更要明確軟標準，不能用建房子代替公共文化資源的供給，要從“量的提升”轉變到“種類提升”和“質量提升”上。應按照《湖南省公共文化服務體系高質量發展五年行動計劃（2021 年—2025 年）》的基本原則，堅持統籌建設，強化均衡發展。加強城鄉公共文化服務體系一體建設，健全人民文化權益保障制度，促進區域協調發展，推動公共文化服務法治化、均等化、標準化。同時在區域一體化過程中，應接受現階段不可能完全實現均等化、標準化的現狀，通過提升可及性來化解相關問題。可及性內涵決定了探究基本公共文化服務可及性的影響因素，需從供給系統和需求系統出發，如通過改善供給系統的信息公開程度、優化開放服務時間安排和開放形式、降低跨區共享基本公共文化資源的交通費用等來提升公共服務的可及性[10]，讓基本公共服務惠及更多群體，并將可及性引入基本公共文化服務評價中，促使政府對政策進行優化。對已有但未達到國家和省基本標準的縣級公共圖書館、文化館、基層綜合性文化服務中心，應通過推進縣級圖書館文化館總分館制建設，統籌現有的閑置建筑或原址進行改擴建。

三是在基本公共文化服務供給標準化改革中推進均等化。以標準化促進均等化是加快構建現代公共文化服務體系的必然要求，而落實標準化要按照十九大報告中關于“深化文化體制改革，完善文化管理體制”的要求，構建“把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一”的新文化體制機制，加快以人民需求為導向，加快推進基本公共文化服務供給側改革，使人民更有獲得感。然而，群眾文化需求的無限性和政府責任與公共財政支撐能力的有限性是一對矛盾，因此要充分利用現有資源，防止供給過程中的浪費。要注重減少基本公共文化服務的無效供給。文化場館設施是基礎，不僅僅要建起來，也要用起來，還要用得好。要讓人民群眾懂得用，也要習慣用，要調查人民群眾的需求習慣和偏好，特別是要科學配置資源，實現資源的均等化配置，打造家門口的文化場館，讓人民群眾在便利中享受公共文化產品。要提高文化資源的利用效率，通過學習App、微信公眾號、物聯網等信息技術手段創新服務模式，推動公共文化服務方式與內容的數字化、移動化和便捷化，真正把文化資源“沉”下去、用起來。只有去除那些無效供給，增加有效供給，才能從實質上實現公共文化資源的均等化。要通過基本公共服務供給側標準化的實現來促進資源均等化，通過明確設施配置、基本服務項目、基本人員和經費配置等多個實施要求和標準，促進在不同地區、不同人群之間實現規范化、標準化的配置，提升資源分配的公平正義，滿足人民對先進文化的需求，進而助力精神生活共同富裕。

四是在公眾參與過程中實現標準化和均等化。群眾是公共文化服務的最終受益對象，同時也是未來文化產品的生產者與創新者，在這個過程中，政府不能唱“獨角戲”，要與群眾一道演奏“交響曲”。要發揮人民群眾在公共文化產品項目立項、建設、運行當中的監督和管理權利，要讓人民群眾進入決策層和監督層，通過公共文化服務機構法人治理機構將群眾的文化需求反映上來。在什么地方建設、規模怎樣、功能如何，應該更多地體現公眾的意志，減少政績工程意識對項目落地的干擾。群眾和市場來決定公益性購買文化服務的種類、標準，把選擇權交給群眾和市場主體，確保公共文化資源抵達有需求的群眾身邊，實現均等化過程中的透明性。落實《湖南省實施〈中華人民共和國公共文化服務保障法〉辦法》，以城鄉居民對高品質文化生活的期待為出發點和落腳點，使得公共圖書館、文化館等公共文化場館與人民群眾的期待相適應，對功能空間布局進行創意性改造，實現設施空間的美化、舒適化。同時，要將評價權交給公眾，綜合運用無紙化網絡評估、第三方測評、群眾滿意度調查、專家復核等手段對基本公共文化服務的績效開展相關評價，促進公共文化服務體系高質量發展。