公共治理視角下公共圖書館信息公開的現實困境和路徑選擇
——以年報公開調查為中心*

潘 穎

（廣州圖書館 廣州 510623）

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次將“治理”概念引入黨中央文件，提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革總目標。公共圖書館作為重要的公共文化服務機構，承擔著培育社會精神文明，傳承優秀文化的重要職能，是社會整體的有機組成部分，公共圖書館治理能力現代化無疑是國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。

所謂治理體系，集中體現就是制度體系；所謂治理能力，集中體現就是法律制度的落實和執行能力[1]13。《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》相繼頒布實施，全面開啟了公共圖書館的法治化進程，為我國公共圖書館事業創造了新的發展機遇，也對其服務與管理的專業化、規范化和社會化提出了更高要求。兩法均明確提出推動公共圖書館建立健全法人治理結構，要求引入社會力量參與公共圖書館建設與管理，重塑圖書館治理格局。在政府主導并積極作為的前提下，加強與社會力量合作，探索全社會參與“共建、共治、共享”成為公共圖書館事業發展的新思路。基于公共治理視角，推動多元主體聯動共治實現“善治”目標的要素眾多，但其核心在于如何實現公共信息的分享、流通，從而促成交流與形成共識，在此基礎上鼓勵有效的利益表達和協商合作[2]。公共圖書館發展的利益相關群體向社會機構、社會公民深入擴展，利益相關群體的服務需求、利益訴求、表達回應和有效監督應該通過有效規范的機制得到滿足，以確保公眾的知情權、決策參與權和監督權等權利。只有在真實完整、開放透明的信息公開基礎上構建公民社會的溝通理性，現代公共圖書館治理體系所推動的社會參與，才能真正聽取民意汲取民智，實現公共圖書館與社會關系的良性互動。

1 以年報制度為中心的公共圖書館信息公開

1.1 年報公開的法律要求

信息公開是指政府和各種組織機構向公眾公開或開放自己所擁有的信息，使其他組織機構和公眾個人可基于任何正當理由和采用盡可能簡便的方法獲得上述信息。 《公共文化服務保障法》第二十一條規定：“公共文化設施管理單位應當建立健全管理制度和服務規范，建立公共文化設施資產統計報告制度和公共文化服務開展情況的年報制度。”《公共圖書館法》第四十二條規定：“公共圖書館應當改善服務條件、提高服務水平，定期公告服務開展情況，聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監督。”兩法在法律層面明確公共文化服務單位和公共圖書館具有信息公開、接受公眾監督的法律義務的同時，也對其信息公開的核心抓手、層次水平及功能定位提出了相應的要求：①倡導以年報制度作為公共圖書館信息公開的核心抓手；②年報制度建設要求信息公開應逐漸規范化、制度化；③年報內容形式要求兼具總結性和研究性，并向社會公開[3]，體現信息公開專業化要求；④信息公開不僅是公共圖書館的主動行為，還應成為滿足公眾需求、提高管理服務水平的內在驅動力。

1.2 年報公開的價值認識

年報制度是帶有創新性的公共文化機構責任制度[3]36，是公共圖書館實現與政府、社會、公眾深度對話交流最為簡潔有力的抓手，也是推動公共圖書館治理能力提升的關鍵路徑之一。年報公開是落實年報制度的核心環節，推動年報及時廣泛的公開及社會層面的深層次利用，對公共圖書館構建社會參與溝通理性，提升現代化治理能力的核心作用不容忽視。首先，通過年報公開向社會展示全面、真實、準確的服務績效，使圖書館接受廣泛的社會監督，有利于倒逼公共圖書館進一步提升治理能力與服務水平，推動公共圖書館專業化發展；其次，年報可作為公共圖書館展現專業社會形象的紐帶，成為推動公共圖書館與政府、社會、公眾之間構建起良性互動關系并獲得價值認同和實質支持的重要手段；再次，年報公開有利于支持區域圖書館事業之間、學界與圖書館之間的相互交流和研究促進，推動行業健康發展。當前公共圖書館面臨復雜多變的經濟社會發展環境，以財政投入為主的公共圖書館高速發展的外部動力明顯削弱，國家進一步強調公共文化服務的社會化發展，倡導加強社會合作和跨界融合。公共圖書館尤其需要以年報等專業宣傳材料，全面反映并廣泛宣揚公共圖書館的社會價值，深化利益相關群體對公共圖書館事業發展的認識和理解，以爭取更多的外部支持，助力事業發展研究，推動公共圖書館的高質量發展。

公共圖書館要推進治理能力現代化建設，有效地把制度優勢轉化為治理效能，形成可持續的高效治理體系，需要切實貫徹落實法律要求。當前業界和學界對于公共圖書館信息公開的研究，主要集中在年報內容結構和編制規范上。本文以年度報告公開為中心，對全國地市級以上城市公共圖書館落實《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》關于年報公開制度的情況，分析公共圖書館信息公開的現實困境，并提出改進建議。

2 公共圖書館年報公開現狀調研

2.1 研究對象

盡管我國公共圖書館年報的具體內容形式各異，但權威學者對“年報”基本形式的解讀以及相關規范對于年報的內涵定義均較為一致。李國新教授提出《公共文化服務保障法》所指年報應“與公共文化機構作為事業單位按規定每年向登記機關和審批機關提交的格式化的‘事業單位法人年度報告書’不同，它是一種主要用來反映公共文化機構年度基本情況、服務開展情況、事業進展情況，兼具總結性和研究性并向社會公開的年度報告”[3]36。《第六次全國縣級以上公共圖書館評估標準細則》中，關于年報的具體要求為“須有年度概況、業務統計數據和大事記等重要內容，有圖表、相關說明和附錄，有排版設計，形成紙質版或電子版”[4]。廣州圖書館方家忠館長認為年報是“一項專業性工作而非文字性工作，要求年報能夠體現新館服務理念、服務結構和最新進展，并能成為推動服務與管理專業化、規范化的工具之一”[5]。2022 年2 月，文化和旅游部正式發布的行業標準WH/T96—2022《公共圖書館年度報告編制指南》將年報定義為“通常以一個自然年作為一個編制周期，用以反映公共圖書館或總分館體系年度建設、管理及服務狀況，重要工作開展情況，并公布主要業務數據與服務數據的書面材料”[6]。綜上，規范的年報應該同時具備反映本館年度事業發展概況、重點亮點工作的敘述性文字以及主要業務和服務數據。

我國公共圖書館官方網站公布的年報或以年報的稱謂進行公開的內容，具體可以歸納為以下五種類型：①包括基本信息、年度工作總結、業務建設和服務效益狀況等內容且具有業務數據統計分析的年報；②以年度工作總結作為年度報告的；③以《全國文化文物和旅游統計調查制度》（文旅基3 表）作為年度報告的；④以簡單自制圖表公布服務數據的；⑤在不同欄目中分別公布②③或②④的內容。

2.2 基本情況

筆者于2021 年12 月—2022 年1 月期間，對全國27個省份（含4 個直轄市，不含港澳臺）共計339 個地市級以上公共圖書館的官方網站進行年報公開情況調查，能查找到官方網站并能正常訪問的公共圖書館官方網站224 個，有效率為66.08%。各圖書館在官方網站中以“年度報告”“年報”“年度工作總結”“年鑒”“年度匯編”“服務數據”等形式公開的信息，均被劃入調研范圍，城市圖書館年報公開情況見下表，其中規范年報根據上文類型①的認定標準進行統計。

表1 各地公共圖書館官方網站公開年度報告情況（規范年報）

2.3 核心發現

綜觀上述調查，在《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》貫徹實施的背景下，當前全國公共圖書館對于年報公開的法律要求的落實尚不到位，主要表現在以下兩個方面。

2.3.1 年報公開的落實范圍小

2013 年以前，僅深圳圖書館、廣州圖書館、廈門市圖書館及西安圖書館在官方網站公開發布年度報告或簡單公開年度服務數據。2017 年，《公共文化服務保障法》正式施行，同時全國第六次公共圖書館評估定級工作全面開展。2013—2016 年為第六次公共圖書館評估定級的檢查周期，各地積極回應法律要求，將縣級以上公共圖書館編制和官方網站公開年度報告納入業務建設評價范圍。公共圖書館的年報編制和公開意識得到初步啟發，公共圖書館官方網站公開的年報在這一時期迅速增長，數量在2016 年達到峰值39 個。而在2017 年之后，每年公開年報的圖書館逐漸減少至25 個左右，省會城市中，僅新增合肥市圖書館、太原市圖書館兩個圖書館加入年報公開行列。2020 年年報公開的圖書館僅占所調查圖書館數量的11.6%，不僅數量上偏少，且主要集中在東部沿海的廣東和浙江地區。總體而言，近年來積極推動信息公開規范和年報制度的公共圖書館，主要為在事業上取得長足進步、服務效能顯著的圖書館，且多集中于東部沿海發達地區，而事業發展相對滯后的中西部圖書館則對年報編制和公開的關注相對較少。

表2 公共圖書館官方網站公開年報的內容形式

2.3.2 年報公開缺乏專業規范

調查通過對比圖書館2017 年前后公開年報情況發現，公共圖書館年報公開時間不穩定不及時，普遍存在較大的滯后性；缺乏持續性，甚至停止更新，嚴重影響了信息的可用性。個別城市圖書館的年報公開形式由完備規范的年報簡化為年度總結或服務數據圖表、文化部報表等，內容形式層面逐漸降低了信息公開的專業化要求；信息公開的內容范圍不一致，大部分年報公開信息缺乏廣度和深度，業務數據統計缺乏統一規范，影響相關信息的可用性。從公開年報的可獲得性來看，各館官方網站關于年報的歸集欄目五花八門，查找層級紛繁復雜，容易造成查找困惑；部分圖書館以圖片形式公布年報或不支持電子全文下載等，也不利于年報的閱讀和獲取利用。

3 公共圖書館信息公開的現實困境分析

3.1 信息公開意義認識不足

年報公開的落實程度，實則反映的是信息公開價值認識的深度。若無真正的問題意識，難以有真正的信息公開。僅基于信息公開是機構法律義務的認識，難以從根本上落實信息公開制度的邏輯要求，只有對信息公開對于機構自身乃至行業整體的發展功能價值有更深層次的理解，才能觸發信息公開的自發行為和專業行為。歐美圖書館尤其重視年報的公開，如由美國博物館與圖書館服務協會每年編制發布的《美國公共圖書館調研報告》（Public Libraries Survey，簡稱PLS），用戶可在其網站上獲得近20 年的所有數據和報告[7]，其數據的連續性和獲得的便利性使之成為國際圖書館界觀察、研究和借鑒美國公共圖書館事業發展的重要窗口，極大擴散了美國公共圖書館的全球影響。當前我國公共圖書館網站、微信、微博等服務陣地普遍能做到面向讀者服務需求的信息公開，如傳統機構信息（單位概況、機構設置等）、服務信息（活動動態、服務指南等）等，但有利于推動行業研究、深化社會認識的深層次的機構發展信息（人力資源結構、經費情況等）、服務績效（服務效能、績效評價）、社會影響等內容的主動公開仍然做得不夠。第六次公共圖書館評估及兩法頒布實施之后，公共圖書館界掀起了編制年報的熱潮，越來越多的圖書館關注并啟動了年報編制工作。近年來，業界在年報編制原則、編制流程、內容框架、制度建設等方面均涌現了很多有益的研究成果。但年報編制之后最重要的公開環節，卻并未得到相應的重視，從成本最低、效果最好的官方網站公布情況可見一斑。如廈門市圖書館、長沙圖書館等屬于較早開始編制年度報告的圖書館，但其官方網站均未公布相關信息或提供全文下載路徑。盡管部分公共圖書館做到了年報公開，但其公開的隨意性、非連續性等非專業表現也顯示了對于該項工作重視不足。

3.2 信息公開邊界存在顧慮

由于當前缺乏公共圖書館信息公開的專門性法律法規，信息公開的內容范圍和途徑均不甚明確，尤其是如何對公共圖書館經費收支、服務績效進行信息公開，恰當處理財政投入與服務效能產出、社會效益的關系，以及由此可能帶來的公眾質疑、政治問責等問題，也使一些圖書館甚至是處于行業領先地位的圖書館對信息公開應達到的廣度和深度有所顧慮。筆者在參與中國圖書館學會公共圖書館分會城市圖書館專業組秘書處工作時，推動成立了以數據公開和共享為基本義務的“城市圖書館合作研究伙伴計劃”。其中一項重要工作是收集城市圖書館年度業務數據，并編制城市圖書館年度聯合年報，以促進城市圖書館之間的深入了解和交流合作。該項工作在進行過程中收到了部分成員館表達的各種擔憂，如擔心經費情況公開在社會公眾層面引起不必要的誤會，業務數據不夠漂亮不便公開也無交流意義，支持編制年報但希望避免圖書館之間的直接對比等等。最終我國第一份以各級城市圖書館作為研究對象的年度報告在確定研究框架時對以上問題進行了回避處理，一定程度上削弱了其對于我國城市圖書館事業建設與研究的實際價值。

毋庸置疑，反映公共圖書館業務建設和服務效能水平的準確數據，是年報公開的核心內容，同時也是政府、公眾和社會最直接關切的重點，并成為衡量公共圖書館的專業運營水平、社會價值乃至領導履職能力的重要依據，但社會需求和政府投入水平在其中所發揮的綜合作用往往容易被相關利益主體所忽略。 公共圖書館的服務效能取決于需求、保障、服務的有效對接[8]，基于投入產出分析來看，公共圖書館投入量僅是國家公共文化事業投入中很小的一部分，其產出卻是國家信息戰略、公共福利事業、文化教育事業的重要內容，見微知著地揭示了公共圖書館在傳承人類文明、縮小信息差距、維護社會穩定方面不可替代的作用[9]。不綜合考慮其在理念引領、文化推動等方面的隱性效益與投入產出的關系，過分強調以公共圖書館服務產出的“硬數據”來評價公共圖書館對社會及其個體成員的影響力價值，顯然有失公允。當前暫無相關研究能提供簡潔而有效的工具框架，通過科學量化的手段較為全面直觀地測評公共圖書館所產生的經濟效益和社會影響，一定程度上影響了公共圖書館落實年報公開的積極性。

3.3 信息公開專業條件限制

近年來積極推動信息公開規范和年報制度的公共圖書館，多為在事業上取得長足進步，服務效能顯著的圖書館。公共圖書館事業發展相對滯后的地區，圖書館對信息公開的關注較少。在東部沿海地區圖書館編制年報方興未艾之時，中西部地區圖書館則普遍反響寥寥。由此可見，公共圖書館的保障水平、專業化發展水平與年報公開的積極性及專業性密切相關。年報公開的前提是編制年報。在規范控制層面，編制年報需要建立規范有效的編制機制，以常態化的信息工作制度為依托，暢通信息收集渠道，嚴格數據統計規范和信息質量控制，確保年報信息的真實性、準確性、規范性和及時性。在內容呈現層面，高質規范的年報需要概述圖書館年度工作，突出重點亮點，全面準確地呈現業務建設與服務效能數據，揭示效能邏輯背后的支撐機制，彌補宣傳“硬數據”無法呈現的隱性效能和社會效益，從而平衡單純的投入產出評價可能對公共圖書館帶來的負面影響。總體而言，年報編制屬于精細化和精深化作業，不僅需要人力、財力等資源投入，也對人員的專業素質乃至圖書館管理運營的專業化水平提出較高要求。東部沿海發達地區對圖書館事業的投入保障相對充分，較高的人力資源保障和專業化發展水平為圖書館年報編制和公開提供了堅實的基礎。部分中西部地區圖書館受經濟和社會發展水平等客觀條件影響，業務分工相對粗放，資源保障不足和專業化發展水平相對偏低，一定程度上限制了其在規范年報編制工作上的投入。調研發現中西部地區的年報公開不僅數量甚少，年報形式往往是常規的年度工作總結或簡單的服務數據圖表，或文化主管部門提交的《全國文化文物和旅游統計調查制度表》（文旅基3 表）。

4 推動公共圖書館信息公開的路徑選擇

4.1 加快信息公開法律體系構建

堅持問題導向，從原則性立法向精細化立法轉變，是現代立法的一個基本特征[10]。2019 年5 月15 日，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。最大的變化之一是實施公共企事業單位信息公開“出條例化”，將原第三十七條關于公共企事業單位信息公開“參照條例執行”的規定修改為“依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行”。新《條例》由原來隱晦的“參照”邏輯轉變為“監管”邏輯，旨在匹配構建現代國家公共服務體系的目標，推動公共企事業單位信息公開從“監督公權力”的政府信息公開目標轉向以“增進公共服務終端感受，提升公共服務保障質量”為導向，以明確的行政立法作為公共企事業單位履行信息公開義務的前提，實現信息公開制度“另起爐灶”與“制度升華”[11]。這也意味著回歸行業發展需求，加快《公共文化服務保障法》及《公共圖書館法》相關配套法規政策的出臺并強化法律執行情況檢查是公共圖書館立善法、謀善治的題中之義。公共圖書館應重視將信息公開作為提升現代治理能力關鍵手段，在新《條例》的邏輯導向下，結合公共圖書館事業發展的現實需求，加強信息公開的價值體系和制度邏輯研究，加快制訂完善的公共圖書館信息公開法規政策，明確信息公開的內容范疇、質量規范、風險控制、考核評定和責任認定等問題，為公共圖書館構建科學的信息公開制度依據，推動公共圖書館專業化建設與發展。

4.2 完善信息公開考核評估

作為推動公共圖書館事業發展的“三駕馬車”之一，圖書館評估定級工作是對各類公共圖書館執行政策法規和標準、開展服務水平與效果的重要監督機制，對全面推進事業發展起著關鍵作用[12]。調查證明，第六次公共圖書館評估定級充分發揮了“以評促建”的作用，有效推動了公共圖書館的年報編制和公開進程。但四年一次的評估周期使其以追溯過去作業積累的方式進行評估，不利于對公共圖書館動態連續的考核和監督，同時也缺乏有關信息公開內容、質量等方面的系統評價指標。因此，業界有必要進一步完善信息公開考核評估標準，推進評估常態化建設，強化政府監管的主導地位，在行政管理上形成年報制度落實的相應壓力與動力，切實發揮評估定級“以評促建、以評促管、以評促用”的作用。

4.3 加強年報編制培訓指引

2022 年1 月29 日，WH/T 96—2022《公共圖書館年度報告編制指南》（以下簡稱《指南》）經文化和旅游部批準發布，并于2022 年4 月29 日正式施行。《指南》以《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》為主要依據，明確縣級以上公共圖書館作為年報編撰的法定主體，對公共圖書館年度報告編制的原則、方法、程序等方面作出了規范和指導，明確公共圖書館年報內容的核心要素以及展現本館特色的自由空間，提出各項統計工作應遵循的行業標準和規范，在保證年報編制質量和規范一致的基礎上，充分考慮不同發展層次的圖書館編制年報的可行性，有效降低年報編制工作的專業難度，為全國公共圖書館開展年報編制工作提供重要參考指引。文化和旅游部、中國圖書館學會應該系統制定《指南》宣貫計劃，深化實施廣泛宣傳和系統培訓。一方面要強化公共圖書館編制和公開年報的法律責任意識；另一方面要深化各圖書館對《指南》在年報編制基本原則、內容體例、信息規范、公開發布等方面的標準以及所涉及的其他相關標準的認識和理解，在數據采集、數據統計及數據呈現、公開發布等環節達到相對一致的規范化和專業化，進而形成全國縱向橫向可比的年報公開事實數據庫，為業界和學界進一步開展事業研究，推動圖書館高質量發展提供有效的助力。

4.4 強化信息公開典范的引領示范

近年來，國內公共圖書館在年報編制和信息公開方面做出了眾多有益實踐，尤其是東部沿海發達地區部分圖書館以其專業規范的信息工作制度和高質量的年度報告成為了該領域的領跑者，引領了公共圖書館信息公開的廣度、深度和效度，為其他公共圖書館相關工作實踐提供了重要的參考借鑒。如深圳圖書館通過制定嚴密系統的信息工作制度，保障信息收集的豐富、及時、準確和規范，重視在日常有序開展的信息收集整理工作中為年報編撰及圖書館信息公開和業務宣傳打下堅實基礎[13]；國家圖書館、杭州圖書館、廣州圖書館、佛山市圖書館等均在年報中增加了相關概念和統計路徑的釋義，強化數據統計的標準規范和數據的真實準確；廣州圖書館全面構建了年報在媒體傳播、公共服務、政府決策、行業交流、學術研究等方面的全方位應用場景，將年度報告打造成為立體化宣傳推廣廣州市公共圖書館事業的重要名片[14]。未來公共圖書館應該繼續致力于搭建信息公開和年報制度交流平臺，推動建立全國公共圖書館年報交換和交流機制，促進更多不同發展層次的公共圖書館年報編制和信息公開經驗分享，強化先進地區對其他地區圖書館的專業扶助，讓各類專業培訓和交流有效下沉，真正服務亟需得到專業提高的公共圖書館。

4.5 推動基于年報公開的事業發展研究

要改變“年報的編制與公開是‘硬數據’漂亮的公共圖書館的展現舞臺”這一傳統觀念，激發更多圖書館尤其是中西部公共圖書館信息公開的內源動力，除了加強年報公開價值宣傳外，還需要在行業整體層面強化年報的應用實效，進一步推進以年報為事實和數據基礎的不同層面的事業發展研究，尤其是行業深層次問題的研討，使信息公開真正能成為公共圖書館獲得政府和社會關注、支持的有力推手。一方面學界和業界亟需加強公共圖書館價值評估體系的科學研究，另一方面，可充分發揮各級行業協（學）會的作用，鼓勵公共圖書館尤其是發展條件相對不足的圖書館以年報公開為契機，呈現事業發展客觀事實，并廣泛調動業界和學界研究力量開展以年報事實數據為基礎的地區圖書館事業發展研究，深入分析所在區域的公眾文化需求與政府投入之間的矛盾、與同等發展條件地區之間的事業發展差距，公共圖書館專業服務的成效與價值等，幫助公共圖書館贏取政府機構和社會的廣泛關注，從而提升當地政府與社會對圖書館事業的認識理解和價值認同。

5 結語

年報制度是公共圖書館履行信息公開主體責任最重要的專業化路徑。當前我國公共圖書館信息公開普遍存在主體責任意識不強，法律責任履行不足，信息公開專業化程度不高等現實問題。要促使信息公開切實提高圖書館現代化治理水平，促進事業高質量發展，需要加強外部制約力量，如構建信息公開法律體系、完善信息公開評估考核機制等，還需充分整合行業力量，以《公共圖書館年度報告編制指南》頒布實施為契機，發揮行業典范的引領作用，同時關注區域條件差異，加強對綜合發展條件相對較弱的圖書館的關注和引導，進一步激發公共圖書館信息公開的內源動力，發揮公共圖書館信息公開對切實提高圖書館現代化治理水平的作用。