高職院校混合所有制二級學(xué)院建設(shè)困境與突破

張傳勇 卞玉薇

21世紀是一個充滿機遇與挑戰(zhàn)的時代，職業(yè)教育也正在經(jīng)歷著一場緩慢而深刻的變革。傳統(tǒng)的公有制或民營主體的辦學(xué)模式已無法滿足社會對于職業(yè)教育發(fā)展的要求。建立混合所有制二級學(xué)院是職業(yè)教育發(fā)展的必然之路，也是職業(yè)教育實現(xiàn)“做中學(xué)”的有效途徑。作為一種新興的辦學(xué)體制，混合所有制二級學(xué)院已在部分院校試點實施，雖然已取得一定成效，但整體而言還處于初級階段。理清混合所有制二級學(xué)院生成的內(nèi)部邏輯，分析目前影響職業(yè)教育混合所有制改革的瓶頸，對于促進混合所有制二級學(xué)院的發(fā)展具有深遠意義。據(jù)此，本文將從混合所有制辦學(xué)的政策依據(jù)、辦學(xué)特點及已有辦學(xué)的優(yōu)缺點等方面進行分析，以期能為混合所有制二級學(xué)院的長遠發(fā)展提供借鑒和參考。

一、混合所有制二級學(xué)院產(chǎn)生的背景

所有制是一種經(jīng)濟學(xué)概念，表示的是人與人之間的經(jīng)濟關(guān)系。馬克思主義認為所有制是由持有生產(chǎn)資料的主體決定的，而單一的所有制容易給社會資源和社會公平帶來負面效應(yīng)[1]。多元所有制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生之后，公眾和私人的合作關(guān)系普遍存在于市場中。在我國，黨的十五大首次提出混合所有制的概念。2013年中共中央印發(fā)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題》中提到：國有資本、集體資本、非公有制資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于各種資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展[2]。混合所有制是指不同的產(chǎn)權(quán)主體對同一組織進行資本、技術(shù)等要素的投入[3]，而混合所有制經(jīng)濟是指在經(jīng)濟社會中，多種類型的主體間共同參與、相互融合、相互滲透而形成的一種新的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟形式。在國際上，混合所有制又被稱作PPP項目。在我國，混合所有制最早被用來改革國有企業(yè)。

改革開放以來，職業(yè)院校發(fā)展逐漸受到社會各界的關(guān)注，職業(yè)院校數(shù)量不斷增多、辦學(xué)規(guī)模不斷擴大。2020年，全國職業(yè)院校一共有1.15萬所，在校學(xué)生有2857萬人；高職招生是483萬人，占普通本專科的52.9%[4]。職業(yè)院校在促進人力資源開發(fā)、為經(jīng)濟社會發(fā)展提供技術(shù)技能人才方面，發(fā)揮的作用越來越突出。但在職業(yè)教育改革發(fā)展的過程中，單一性質(zhì)的職業(yè)院校逐漸不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是在人才培養(yǎng)中如何充分利用和發(fā)揮社會優(yōu)質(zhì)資源成為改革重點探索的內(nèi)容，在此背景之下混合所有制逐漸滲入到職業(yè)院校改革中。

隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)政策性的調(diào)整后，黨和政府也開始對單一性質(zhì)的職業(yè)院校開展政策性的指引，從政策層面提出改革職業(yè)院校辦學(xué)模式。2014年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”“鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團”。該文件首次提出不同主體聯(lián)合辦學(xué)，為實現(xiàn)職業(yè)院校混合所有制提供了政策保障。同年，教育部等六部門出臺的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》提出“鼓勵企業(yè)和公辦職業(yè)院校合作舉辦混合所有制性質(zhì)的二級學(xué)院”，標志著混合所有制二級學(xué)院辦學(xué)模式被正式提出。隨后國務(wù)院及各部委又相繼印發(fā)了多個文件促進職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)模式的建立。

目前，職業(yè)院校混合所有制主要是由企業(yè)、社會資本等參與到公有制院校的辦學(xué)過程中，以此解決公有制辦學(xué)中所存在的資金不足、市場化程度低等問題。在混合所有制辦學(xué)過程中主要有兩種方式，即“大混合”和“小混合”。“大混合”學(xué)校相當于英國21世紀建立的產(chǎn)業(yè)學(xué)校，即針對于整個職業(yè)院校所開展的混合所有制，由于這其中涉及到產(chǎn)業(yè)學(xué)校需要具有獨立法人地位，學(xué)校的體制和屬性都會發(fā)生根本性變化，因此在實施過程中比較困難，僅在部分民辦院校得以實施。正是在混合所有制辦學(xué)過程中較難實現(xiàn)獨立法人地位，眾多公有制職業(yè)院校開展嘗試在學(xué)校內(nèi)部設(shè)立混合所有制二級學(xué)院，由非公有制資本的企業(yè)、個人或社會組織與公辦院校共同出資創(chuàng)建學(xué)院。在國家政策的引領(lǐng)下，一些省市出臺相關(guān)政策促進職業(yè)院校混合所有制二級學(xué)院的發(fā)展。

二、混合所有制二級學(xué)院的優(yōu)勢

混合所有制二級學(xué)院符合職業(yè)教育規(guī)律和市場規(guī)律，能夠充分調(diào)動企業(yè)等社會力量參與職業(yè)教育的積極性、主動性，有利于緩解職業(yè)教育辦學(xué)資源不足的問題，有利于深化產(chǎn)教融合、校企合作，對于促進教育體制機制的創(chuàng)新和技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升具有重要作用。

（一）有利于緩解辦學(xué)資源不足

與普通本科院校相比，國家對高職院校的資源投入力度仍然相對較小。由于高職院校培養(yǎng)的是技術(shù)技能人才，需要建設(shè)大量的實訓(xùn)室、實驗室、實訓(xùn)基地，需要購買各種各樣的儀器設(shè)備，同時需要定期根據(jù)生產(chǎn)一線技術(shù)的更新?lián)Q代而更新儀器設(shè)備，因此需要大量的資源投入。對于公辦高職院校而言，其辦學(xué)經(jīng)費來源主要是政府財政撥款，遠遠不能滿足辦學(xué)需求。通過舉辦混合所有制二級學(xué)院，吸納企業(yè)、個人、社會資本參與辦學(xué)，可以一定程度上緩解高職院校辦學(xué)經(jīng)費不足的問題。

（二）有利于深化校企合作

開展校企合作是高職院校類型化和特色化發(fā)展的關(guān)鍵，是提高教育教學(xué)質(zhì)量、培養(yǎng)經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的高素質(zhì)技術(shù)技能人才的重要途徑。目前來看，高職院校校企合作存在“一頭熱、一頭冷”“兩張皮”的問題，企業(yè)利益無法得到保障，參與校企合作積極性不高，即使參與也往往是走走過程，游走在邊緣地帶，并未深入到人才培養(yǎng)的各個環(huán)節(jié)。通過舉辦混合所有制二級學(xué)院，理清企業(yè)權(quán)利和義務(wù)，并將其利益與學(xué)校訴求融合在一起，尋找共贏點，有效激發(fā)企業(yè)參與校企合作的動力，通過雙方共同參與管理、共同制訂人才培養(yǎng)方案、共同開發(fā)教材和課程、共同建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、共享優(yōu)質(zhì)人力資源等，切實促進校企合作的進一步深化。

（三）有利于提高人才培養(yǎng)質(zhì)量

人才培養(yǎng)是高職院校的主要辦學(xué)功能，但與普通本科院校不同的是，高職院校培養(yǎng)的人才不僅是懂得一定專業(yè)知識和理論的人才，更是與生產(chǎn)一線崗位需求相匹配的技術(shù)技能型人才。由于高職院校過于關(guān)注理論教學(xué)，對前沿生產(chǎn)技術(shù)掌握不足，對訴求關(guān)注度不夠，難以有效將企業(yè)訴求融入到人才培養(yǎng)中。通過舉辦混合所有制二級學(xué)院，可以及時將生產(chǎn)一線最新技術(shù)融入教學(xué)，校企共同設(shè)計人才培養(yǎng)方案、共同開發(fā)教材和課程、共同制定實習(xí)實訓(xùn)標準、共同強化教師實踐教學(xué)能力提升等，使教學(xué)內(nèi)容更加貼近生產(chǎn)實際，使教學(xué)方法更加科學(xué)先進，使培養(yǎng)的人才更能滿足企業(yè)生產(chǎn)所需，更能支撐經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

三、混合所有制二級學(xué)院的特點

混合所有制二級學(xué)院一般是在高職院校內(nèi)部，以企業(yè)、社會資本等投資為基礎(chǔ)，外部資本與學(xué)校共同參與管理的新型職業(yè)院校治理模式。雖然混合所有制的辦學(xué)是社會、企業(yè)、行業(yè)或個人資本進入高職院校，但在實際操作過程中，主要是企業(yè)參與高職院校建設(shè)。作為在校企合作基礎(chǔ)上的創(chuàng)新與延續(xù)，混合所有制二級學(xué)院中企業(yè)不再是教育教學(xué)的旁觀者，而是共同參與者，其具有辦學(xué)主體多元化等特點。

（一）辦學(xué)主體多元化

混合所有制二級學(xué)院，突破了民辦職業(yè)院校或公辦職業(yè)院校單一性質(zhì)辦學(xué)固定主體，解決了單一辦學(xué)結(jié)構(gòu)僵化尤其是公辦職業(yè)院校過于行政化的問題。混合所有制二級學(xué)院是多元主體辦學(xué)，是一種較為開放的系統(tǒng)，由多種資本共同投入辦學(xué)，如公有資本、私有資本甚至是海外資本，更具兼容性，能夠激發(fā)非公有資本參與辦學(xué)的積極性。一般由院校提供場地、師資等，企業(yè)提供技術(shù)、設(shè)備等，既滿足了企業(yè)對人才培養(yǎng)規(guī)格和質(zhì)量的需求，又滿足了學(xué)校辦學(xué)對資金、技術(shù)的需求，達到互惠互利、合作雙贏的目的。

（二）實行校企共同管理

混合所有制二級學(xué)院采用理事會管理模式，通過制定理事會章程，明確理事會構(gòu)成和理事產(chǎn)生方式，明確理事會成員的權(quán)利與義務(wù)。學(xué)校和企業(yè)共同組建理事會，理事會人員配置遵循交叉選派原則，按照企業(yè)和學(xué)校出資比例分配理事會成員名額和投票權(quán)。理事會負責對辦學(xué)中專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)、產(chǎn)學(xué)研互動、辦學(xué)經(jīng)費等重大問題進行審議、決策、檢查、指導(dǎo)、咨詢、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)企業(yè)與學(xué)校共同管理。通過混編組建的理事會、院領(lǐng)導(dǎo)班子、教學(xué)團隊，可以充分發(fā)揮混合所有制辦學(xué)的優(yōu)勢,把產(chǎn)教深度融合理念貫穿辦學(xué)全過程，實現(xiàn)政府、行業(yè)、企業(yè)與學(xué)校的多元共治。混合所有制二級學(xué)院實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制，將企業(yè)考核制度、日常管理制度、人事聘用制度等與事業(yè)單位制度有機融合，提升共同管理的成效。

（三）運行模式市場化

混合所有制二級學(xué)院不再過度依賴政府，擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)，不斷向企業(yè)和市場靠攏，借鑒和采用市場化運作的運行機制。一方面，構(gòu)建與企業(yè)管理相銜接的人事管理制度，不斷強化崗位管理和績效考核，突破過去注重考查論文、課題、專利技術(shù)等慣性，轉(zhuǎn)而更加注重考察教育教學(xué)質(zhì)量、技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化水平、社會服務(wù)能力等；另一方面，根據(jù)市場和企業(yè)對人才的需求，編制人才培養(yǎng)方案、構(gòu)建課程體系、優(yōu)化教學(xué)方式、打造師資隊伍等。此外，在人才培養(yǎng)過程中，不僅傳授知識、訓(xùn)練技能，同時會滲透市場理念和企業(yè)文化，使學(xué)生的技術(shù)技能水平更加符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

四、混合所有制二級學(xué)院的模式

由于不同主體的性質(zhì)不同，所追求的發(fā)展目標和需求不同，在與高職院校合作過程中的著重點也有所不同，因此在實踐中形成的模式也不同，主要有以下幾種。

（一）“學(xué)校+企業(yè)”為主的合作模式

“學(xué)校+企業(yè)”是目前所建立的二級學(xué)院中最常見的合作模式，成為了單一性質(zhì)高職院校創(chuàng)新體制和調(diào)整人才培養(yǎng)模式的重要手段。企業(yè)和學(xué)校通過合同約定雙方的責任、產(chǎn)權(quán)配置和收益分配等，按照合同有序執(zhí)行。合作模式主要是“學(xué)生+員工”的培養(yǎng)模式。企業(yè)派出技術(shù)人員與學(xué)校教師合作，以實際項目和實訓(xùn)體系為載體，實施分階段教學(xué)模式，促進課堂與工廠有機結(jié)合，實現(xiàn)教、學(xué)、做的有機統(tǒng)一，學(xué)校文化與企業(yè)文化有機融合。在此模式下培養(yǎng)的學(xué)生，在學(xué)習(xí)基本知識的基礎(chǔ)上，完成基本的道德素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)的培養(yǎng)。舉例來講，有山東交通學(xué)院與山東通達國際船舶管理有限公司共同建造航海混合所有制二級學(xué)院。

（二）“學(xué)校+政府”為主的合作模式

“學(xué)校+政府”也是二級學(xué)院建設(shè)的途徑之一，但由于公有制院校與政府間的合作很容易加重職業(yè)院校的行政化程度，因此以這種合作模式所創(chuàng)辦的二級學(xué)院與其他模式有所不同，目前已有該模式的二級學(xué)院更注重于職業(yè)培養(yǎng)，培養(yǎng)對象更多來自社會人員，注重為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)符合需求的專業(yè)化的技術(shù)技能人才。通過學(xué)校的培養(yǎng)并完成考核的學(xué)員可以獲得學(xué)校與政府共同頒發(fā)的結(jié)業(yè)證書。舉例來講，如深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院與深圳大鵬新區(qū)管委會共同建造社區(qū)旅游混合所有制二級學(xué)院。

（三）“學(xué)校+行業(yè)+企業(yè)”為主的合作模式

“學(xué)校+行業(yè)+企業(yè)”為主的合作模式是目前混合所有制二級學(xué)院中發(fā)展較為完善的一種模式，該模式將學(xué)校、企業(yè)和行業(yè)有機結(jié)合，將對人才培養(yǎng)的目標轉(zhuǎn)化為地方經(jīng)濟發(fā)展的需求，不僅促進企業(yè)和學(xué)校的發(fā)展，而且直接帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。該模式實行股權(quán)共建制度，學(xué)校發(fā)揮主導(dǎo)作用，行業(yè)引領(lǐng)人才發(fā)展方向，企業(yè)主體深度參與辦學(xué)，共同拓展人才服務(wù)功能。該模式實行的是理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制，采取的是“校中廠”“廠中校”的教學(xué)實踐模式。舉例來講，如石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院、新龍科技集團與河北省信息產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會共同建造軟件混合所有制二級學(xué)院。

五、混合所有制二級學(xué)院的困境

盡管混合所有制二級學(xué)院具有諸多優(yōu)勢，在實踐探索中取得了一定成效，然而由于法律法規(guī)不健全，尤其是對于企業(yè)參與混合所有制二級學(xué)院建設(shè)的激勵制度不健全，導(dǎo)致企業(yè)積極性不高，校企融合不充分，舉辦混合所有制二級學(xué)院大多數(shù)遭遇了瓶頸和困境。

（一）法律法規(guī)不健全

混合所有制職業(yè)院校作為一種新生事物，尚缺少與其相適應(yīng)的法規(guī)。雖然國家出臺了諸多職業(yè)教育改革文件，但缺乏涉及混合所有制二級學(xué)院的專門文件，相關(guān)要求只是在一些宏觀性改革文件中粗略提及。針對混合所有制二級學(xué)院建設(shè)中遇到的一些關(guān)鍵問題，例如產(chǎn)權(quán)的界定、不同主體間利益的劃分、國有資產(chǎn)的管理、社會資本的進入等缺乏清晰界定，高職院校在開展混合所有制二級學(xué)院建設(shè)時缺乏具體指導(dǎo)操作的規(guī)定，遇到困難無法律法規(guī)制度可供遵循。

（二）企業(yè)積極性不高

一方面，國家對社會資本在職業(yè)教育領(lǐng)域的市場準入、審批管理上設(shè)有門檻，客觀導(dǎo)致社會資金難以進入職業(yè)院校，參與混合的難度很大。另一方面，由于在制度設(shè)計和改革舉措上缺乏新招、實招，企業(yè)法律地位和投資收益難以保障，擔心資金投入進去后會石沉大海看不到任何收益。此外，對于企業(yè)而言，投資后盡早獲得收益，是其基本目標，但人才培養(yǎng)是一個緩慢、長期的過程，企業(yè)前期付出的成本很多，但很難在短期內(nèi)看到收益。上述諸多原因，最終導(dǎo)致企業(yè)參與混合所有制辦學(xué)積極性不高或很難在參與混合所有制辦學(xué)中保持持久動力。

（三）校企融合不充分

企業(yè)參與混合所有制二級學(xué)院的目的主要有：為了企業(yè)發(fā)展培養(yǎng)人才；響應(yīng)政府的號召，享受政府的優(yōu)惠政策；宣傳企業(yè)，營造良好的企業(yè)形象。學(xué)校舉辦混合所有制二級學(xué)院的目的主要是獲得充足的資源提升技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量。由于企業(yè)和學(xué)校的目的不同，出發(fā)點不同，以及利益的共同點較少，再加上企業(yè)觀念和學(xué)校辦學(xué)理念存在較大差異，在缺乏外部有效激勵的大背景下，學(xué)校和企業(yè)的融合也是形式上的融合，本質(zhì)上又變回學(xué)校單一主導(dǎo)的辦學(xué)模式。

六、混合所有制二級學(xué)院的建設(shè)對策

在推進職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，在全面推進高職院校體制機制改革的大背景下，推進混合所有制二級學(xué)院建設(shè)是必然趨勢和有益探索。但是混合所有制二級學(xué)院建設(shè)面臨諸多困境是不爭的事實，針對這些問題和困境，本文認為，可以從以下三個方面推進混合所有制二級學(xué)院建設(shè)。

（一）健全法律法規(guī)

國家層面要出臺專門的職業(yè)院校開展股份制混合所有制辦學(xué)實施方案，針對學(xué)校層面存在的項目建設(shè)用地、辦學(xué)自主權(quán)保障、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、辦學(xué)收益分配、干部人事管理等一系列問題，以及企業(yè)層面存在的以資金、土地、設(shè)施、裝備、人才、知識、技術(shù)、管理等有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)參與混合所有制二級學(xué)院的收益給予明確的政策和制度層面的支持與保障。此外，對于辦學(xué)權(quán)益保障、產(chǎn)權(quán)變革路徑、治理模式構(gòu)建、收益分配辦法、人事管理制度等，作出可操作的規(guī)定，使學(xué)校和企業(yè)等主體大膽放心地參與混合所有制二級學(xué)院建設(shè)。

（二）加大企業(yè)激勵力度

在財政方面，可允許企業(yè)按股權(quán)比例享受公辦院校生均撥款政策。在融資方面，可支持金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險可控前提下，為企業(yè)提供多樣化的金融產(chǎn)品和融資服務(wù)。在稅收方面，要切實落實社會力量舉辦教育的現(xiàn)行優(yōu)惠政策，明確參與混合所有制辦學(xué)的企業(yè)可享受稅收優(yōu)惠政策。在土地方面，允許其享受公辦院校的用地政策，可按照公益事業(yè)用地有關(guān)規(guī)定以劃撥等方式供應(yīng)土地。在項目方面，可對參與混合所有制辦學(xué)的企業(yè)在各類項目申報、平臺建設(shè)等給與傾斜[5]。

（三）建立健全法人治理結(jié)構(gòu)

建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是混合所有制二級學(xué)院健康發(fā)展的前提和保障。一是要制定和完善各類運行規(guī)則，包括多元股權(quán)制度、章程、董事會議事規(guī)則、黨總支議事規(guī)則、監(jiān)事會議事規(guī)則、院務(wù)會議事規(guī)則、教職工代表大會制度、內(nèi)部質(zhì)量保證體系等。二是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，對辦學(xué)機構(gòu)賦予充分的辦學(xué)自主權(quán)，建立健全理（董）事會決策、行政負責人組織執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督、專家治學(xué)的管理運行機制，成立黨總支，組建董事會和監(jiān)事會，組建行政領(lǐng)導(dǎo)班子，完善內(nèi)設(shè)機構(gòu)。三是建立健全激勵機制，建立市場化薪酬分配機制，自主確定薪酬發(fā)放管理辦法，優(yōu)化薪酬結(jié)構(gòu)，充分調(diào)動教職工和管理隊伍積極性。