基于智力城鎮化路徑下我國城鄉規劃的應對研究

陳偉煊 （安徽省城建設計研究總院股份有限公司，安徽 合肥 230022）

0 前言

城鎮化是一個國家現代化水平的體現，也是各國實現經濟發展的必然經歷。在工業化推動下，全球范圍從19世紀到21世紀前后大致經歷了四波城鎮化浪潮，各有其發展特征與影響動力，但都朝著城市現代文明不斷邁進[1]。我國城鎮化有著“高速度”“低質量”特點，失衡城鎮化發展持續影響著經濟的后續發展，迫切需要為我國轉向均衡、良性城鎮化尋找必要的發展路徑[2]。中國城鎮化發展是以大量消耗現有環境資源能源為代價，在依托廉價勞動力的基礎上，僅用30多年時間讓國家由農業為主到非農業為主的性質轉變，在經濟快速發展的背后，城鎮化的負面影響長期積壓，導致了城鄉矛盾、環境污染、資源消耗、人地壓力等諸多風險問題不斷涌現，大眾不得不思考傳統城鎮化道路是否適合我國發展的需求?！靶滦统擎偦痹?012年12月中央經濟工作會議被提出，相對于傳統城鎮化而言，它是區域協調發展、城鄉經濟共同繁榮的重要保證，是健康、可持續的城鎮化[3]。在新型城鎮化背景下，學界展開了對我國城鎮化未來發展方向的研判，指出“智力城鎮化”道路是我國未來發展的必然選擇[4]。城鄉規劃是我國實現城鄉統籌發展、經濟繁榮發展的重要技術手段與科學標尺，同時也是支持城鎮化發展的重要動力，城鎮化與城鄉規劃密不可分、相互影響，選擇走怎樣的城鎮化道路，城鄉規劃的理念、重點與技術都面臨相應的轉變。綜上所述，智力城鎮化是實現我國城鎮化健康發展的必然道路，本文在“智力城鎮化”發展方向引導下，如何使我們的城市變得更為宜居、智慧、創新，思考我國城鄉規劃應做出怎樣的準備與應對以支撐未來城鎮化發展，是一個具有研究價值的潛在話題。

1 城鄉規劃的轉型背景

“新型城鎮化”是人與城鎮和諧的城鎮化，本質上是為引導中國城鎮化走向良性的可持續道路的理念，而“智力城鎮化”則是其中的一種城鎮化發展方向，在此基礎上的提出，為目標提供了具體的參考戰略。“智力城鎮化”是相對于“體力城鎮化”而言，指以智力化、創新化、資本化的高端服務業生產為主導產業且城鎮化與人均GDP同步增長的健康綠色的城鎮化[5]。隨著中國傳統城鎮化進程的推進，社會經濟、空間高速增長，建設的需求量大幅增加，傳統城鄉規劃主要以空間增長為基本導向進行增量式規劃，但隨著城鄉發展問題的不斷凸顯、社會經濟結構轉型及空間增長需求的終結，傳統以增量為主導的城市的規劃已經不再適合未來城鎮化發展的目標，城鄉規劃面臨全面轉型[6]。從本質來看，智力城鎮化是以“人智”為核心的城鎮化，目的是通過人的智力化、創新化來推動城鎮化的可持續發展，而城鄉規劃則是“以人為本”的規劃，城鎮化發展方向若發生改變，城鄉規劃在理論層面與實踐層面都必須作出相應調整與改良。因此，城鄉規劃在未來智力城鎮化發展趨勢的驅動下，要做到由“人規”到“智規”的智力化轉型。

具體來說，在指導思想上，要從以物為本轉向更高層次的以智為本，從傳統的“要地不要人”的城鎮化轉向促進人的全面發展，特別是創新能力發展的城鎮化；在動力機制上，要提高第三產業所占產業經濟的比重，并且要從以低端、低效的生產性服務業（批發、物流等）經濟發展為主轉向以高比、高端、高效的智力化和資本化的第三產業（科技、教育、金融、創意設計等）經濟發展為主，同時也要強調三產的相對平衡發展；在發展重點上，要從偏重城鎮化速度的追求轉向注重創新功能的更新和質量的優化升級，持續加強智力城鎮化在提升創新化、智力化與帶動鄉村建設方面的作用；在空間形態上，要以城市群為主的形態在空間上進行空間網格分布的智能化，科學協調中心城市與大中小城市和小城鎮的發展；在城鄉關系上，要加快實現城鄉一體化發展下城市的智力經濟發展模式帶動鄉村的經濟增長，構建城鎮化發展與經濟實力同步增長的城鄉智力城鎮化的新路徑；在制度創新上，要實現從政策依賴、制度限制向頂層設計和創新激活的新智能體制方向轉變。

2 城鄉規劃的應對思考

在智力城鎮化路徑引導下，城鄉規劃的主要任務已經從在新型城鎮化的統籌社會、經濟及環境和諧發展的基礎上向高智能、強創新及可持續的智力型城鎮化升級過渡。基于此認識，規劃工作者應將智力城鎮化“以智驅動，創新發展”的核心要求作為規劃工作的實際出發點和基本理念，重點強調對科技研發、服務能力、資本吸納、制度改革與生態約束等社會創新、環境生態與城鄉統籌內容進行分析研究，并在空間上得到有效落實，同時應提供政策上的有力保障。

2.1 城鄉規劃的任務重點

城鄉規劃作為促進城鄉空間配置的合理性的重要方法，同時也是政府宏觀調控的政策工具和確定未來城市藍圖的發展趨向的定位手段，從微觀到宏觀全方位地保障了空間資源的合理配置、充分利用及實時監管。在智力城鎮化路徑下，城鄉規劃應聚焦以下幾方面的內容。

2.1.1 區域協調創新

規劃視角從區域間的協調發展轉向重點偏向創新發展。從區域視角更加關注城市間以創新功能聯系為紐帶的資源配置方式。與新型城鎮體系規劃相比，智力城鎮化背景下的城鄉規劃更加注重區域產業間高端三產的內在聯動，注重在區域功能上的解構創新、在空間形態上的科學優化、在公共服務上的升級完善以及政策制度上的改革突破。

2.1.2 城鄉創新發展

城鄉發展一直以來都是備受關注的話題，在新型城鎮化與四種城鄉發展模式的基礎上，提出我國城鎮化需要從城市優先發展轉向城鄉互補、城鄉同步、統籌發展的城鎮化[7]。智力是創新的源泉，城鄉創新發展需要在城鄉一體化發展的基礎上進行全方位的智力化發展，同時按照城市和鄉村自身的發展規律，走城鄉智慧差別化、互補創新發展道路，利用城市優越稟賦的智力資源與創新能力，帶動鄉村的智力化建設，包括互聯網、物聯網、信息化、大數據及生態網絡規劃等方面的建設，發揮城鄉智力發展的正能量，促進城鄉空間的優化發展、城鄉創新產業的裙帶作用、城鄉居民生活的智慧化及城鄉歷史文化和生態風貌的和諧發展，拒絕整齊劃一的城市偏好，應多站在整體性高度統籌全局。

2.1.3 城市提升內在創新力

在智力城鎮化路徑引導下，我國城市發展的重點在現階段表現在創新能力、服務功能、教育資源、智慧宜居和多元包容等方面，城市規劃的任務重點也從實現空間增長和品質提升逐漸綜合轉向核心能力的建設，在創新發展中解決城市創新能力低、城市資源轉化能力弱、城市功能品質不高、城市內部發展不平衡等問題。

2.2 城鄉規劃的應對挑戰

2.2.1 規劃的目標理念向以智驅動轉變

在智力城鎮化路徑引導下，要求城鄉規劃從回歸人本提升至以人智建設驅動現代化智慧生活環境的目標理念，一方面堅持以人為本的思想，另一方面要強調人的智力化教育塑造。城鄉規劃師需提升自身的創新意識感，在工作中更加注重對創新問題的研究與分析，從關注人口規模轉向重視人口素質與人的教育需求研究，同時關注對象上不能再片面關注城市居民，而要轉向全面關注城鄉居民、進城務工人員及留守人口的素質教育及智力提升需求，并以智的視角進行規劃設計。這不僅僅是規劃目標視野的拓展，更是城鄉發展核心驅動力的變革。

2.2.2 規劃的多元價值觀提升智力創新屬性

城市在經歷了空間超常規的發展之后，空間格局已初步定型，但逐漸暴露出社會、經濟、文化及生態等多方面的矛盾問題，從前單一的以注重經濟增長的規劃價值觀已經無法滿足新時代城市規劃的現狀需求，要求從單一的價值觀轉向社會、經濟、文化及生態等多元價值觀。在智力城鎮化引導下，多元價值觀的重要性愈發凸顯，同時需要提升智力創新的價值屬性，創新智力城市發展新模式下，創新價值觀是城市現代性、先進性、前沿性的有力保證。其次更應多關注鄉村的問題，以傳統的城市發展模式套用于鄉村規劃會導致城鄉結構的混亂與規劃的失衡，對于鄉村的發展必須要融入智力創新價值觀，要區別于城市，區別于傳統，打造規劃的鄉村性。當下，如何有效地解決城鄉經濟、社會、生態統籌規劃是一個難題，相信創新思想將在其中發揮舉足輕重的作用。

2.2.3 規劃的主要范式向智力規劃推進

國家和政府面對城鄉日益凸顯的各方面問題采取了各種宏觀調控的政策手段，加上嚴峻的資源環境下自覺約束下，城市發展道路從粗放式的空間增長轉向集約式的控制增量、盤活存量的內涵增長，并向智力品質提升不斷推進。隨著人智的精明增長，智力規劃逐漸進入視野，城鄉規劃在空間上合理控制土地增量，對存量土地的疊加再利用，提升存量土地的利用效率，不失為一種智慧性、精明性的規劃，未來“雙量”并重是城鄉規劃工作的重點。

2.2.4 規劃的工作方法向精細化規劃發展

粗線條的規劃工作方法已不適用于如今日漸復雜的城鄉環境和問題，想要解決城鄉發展間的規劃問題并優化城鄉結構，規劃的工作方法需要從粗放式向精細化、智慧化規劃研究發展。通過對存量土地的重新規劃再利用，對社會問題的矛盾根結再處理，對歷史文化的深度提煉再發掘，對資源要素的優勢分析再整合，以精細化的標準來達到進一步優化城鄉結構、提升城鄉品質、統籌城鄉發展的目的。

3 城鄉規劃的策略應對

3.1 加快城鄉協調差異化發展

3.1.1 低影響的環境沖擊，構建安全、智慧、和諧的城鄉文明關系格局

良好的城鄉生態空間格局是城鄉統籌發展的基礎和前提，其核心是保護農業生存空間和生態資源，保存人類賴以生存的自然環境以及具有遺產價值的歷史文化，為城鄉的可持續發展創造基本條件。因此，尊重自然和生態文明應最大限度地體現在城鄉規劃的實踐中，規劃管制應重點保護農業和生態用地的合理使用，省域層面的規劃需明確各類各級保護區的限制和禁建區域，按照各種管制類型，落實到空間管制內容中，制定切實可行的規劃管理措施進行統一管制，確保區域內協調可持續發展。其次，要以低環境沖擊為要求，最大限度降低對環境的破壞力度，降低強度的同時增強生態基礎設施的建設，并將人類文明融入生態文明的載體中，讓生態空間更好更多地承載公眾可活動可了解的生態空間，構筑起“人地”智慧的友好環境，共同維護好城鄉共享的大自然財富。

3.1.2 堅持以縣域和小城鎮作為城鄉統籌發展的基本單元和戰略節點

當前我國最基本的行政管理單元是縣域，城鄉空間資源體系、行政管理體系、產業體系和城鄉居民點體系在縣域內是相對完整的，因此建立以縣域為基本單一的城鄉體系是合乎邏輯的，也是最為合適的。從縣域層面出發，需要解決如何通過城鄉空間布局結構的調整優化來推動城鄉一體化建設的核心問題。其次，小城鎮作為農村與城市的重要過渡區域，是農民轉移或轉化身份的服務腹地和鄉村地區發展、生產生活的城鄉節點，對于鄉村富余勞動力具有強大的吸納功能，從而有助于提高農村地區現代化水平，促進城鎮化發展[8]。因此需要將鎮或中心鎮作為城鄉統籌協調發展的重要戰略節點，更多地傾入政策與資源，使其培育發展成為可帶動城鄉發展的中小城市，有利于城鄉發展的層級規律，形成聯動、智慧網絡化的創新城鄉統籌協調發展模式，避免傳統體系中急于求成、大跨度的發展帶來的不良后果。

3.1.3 尊重城鄉間與農村內的差異，分類推進村莊規劃

新農村政策的出臺促使村莊規劃成為城鄉規劃工作的一項新任務、新重點，包括“土地確權”“土地流轉”“家庭農場”等一系列新農村政策以及各省市“美麗鄉村”建設的啟動。但在實踐過程中也出現了很多問題：一是不顧實際，不聽取村民的意愿，盲目推進農房集聚與新社區建設，導致許多農民“被上樓”；二是把村莊規劃粗淺地理解為環境整治和農房外立面改造，而未考慮鄉村經濟、社會、歷史、文化層面的內容及其內在關聯；三是一味地將城市規劃的模式方法套用于村莊規劃，忽略城鄉的本質區別與村莊的內部的潛在差異，導致城鄉含混不清，同質化現象嚴重。因此，加強新農村建設與農民生產生活、新農村政策、生態文明與傳統文化及產業發展的結合力度是推進村莊規劃可實行的有效辦法。其次，面對以上的一系列問題，村莊規劃應注意以下三點：一要尊重現實條件，對不同村莊的差異進行分類引導，采用差異化策略進行規劃；二是增強新農村社區的服務能力，滿足村民日常的生產生活需求，多聽取村民的意愿，解決村民的實際問題；三是保持鄉村的本土特色，尊重周邊的自然生態環境，保護歷史文化資源較為豐富的地區，延續鄉村傳統文化的傳承發展，為日后發展相關產業打下堅實的基礎，增加鄉村的多功能價值，推動鄉村經濟的可持續發展。

3.2 探索應對城市發展階段變化的存量規劃模式

3.2.1 城市總體規劃

隨著城鎮體系規劃作為獨立的規劃類型從傳統總體規劃編制工作中脫離出來，城市總體規劃（以下簡稱“總規”）的規劃目標也從宏觀的“拉框架、定格局、涂色塊”逐漸轉向偏重提高城市空間運營效率轉變，更多地從中觀視野對城市的經濟、社會、產業、歷史、文化、生態等做出詳細的戰略性布局，同時在經歷了超規模的空間增長后，總規面對的大多是存量的盤活問題，面對的是大部分建成區的持續發展問題，總體規劃的范式開始從增量規劃轉向存量規劃，這也是城市發展模式走勢的必然改變。自此后，在國內總規的實踐中，應對上述問題的策略一般是在現存的空間框架基礎上，通過中觀視野對布局結構與空間秩序進行優化梳理，整合、重組優勢資源，以達到城市功能、品質及效率的同步提升。因此，當下階段，總規的核心任務有待從已有土地空間增長轉向優勢戰略資源的統籌組合，其空間視角也有待從各自分立向統籌協調、宏觀布局向中觀層面轉變。

3.2.2 控制性詳細規劃

城市表現出空間外延擴展為主的特征主要體現在城市規模的快速增長階段，土地是政府經營城市的主要資源，控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）的基本導向為滿足土地出讓需求的開發控制，在現階段控規的主要任務需要通過強化土地的利用效率、提供居民高質的生活水平及強烈的幸福感與歸屬感，同時也要提高城市綜合承載力、環境適應力及城市經濟運營效率[9]。其次，智力城鎮化引導下的新時期控規還應重視以下幾點：一是控規的控管土地的性質開始向存量土地轉變，而不能再停留于土地擴張階段；二是控規的工作方法應向智力化、精明化規劃研究轉變，需要對存量土地繼續進行深層面再研究、再梳理，探索其內在規律；三是控規的編制思路應從“技術理性”轉向“程序理性”，堅持控規編制的秩序化、標準化。

3.3 探索以人為本、以智驅動的城市設計和低碳生態社區、智力創新社區規劃

3.3.1 以人為本、以智驅動的城市設計

隨著新型城鎮化內涵的深入人心，城鄉規劃的空間話語體系也轉變為以人的需求為根本出發點來研究和規劃城市，以創新智能驅動城鄉規劃的發展，方便人們去認知規劃的構想和意圖，而不是少數人所謂的“精英規劃”。其中城市設計是最顯著的表現方式，新時期智力城鎮化路徑引導下，城市設計需要更多地關注教育服務功能、關注城市品質、關注高端產業發展、關注城市特色品牌塑造、關注城鄉整體空間格局及關注生態自然環境的改善等。城市設計的設計思路從過去的外延式設計轉向內涵式設計，建立規范化、智慧化和創新化的城市設計體系。

3.3.2 低碳生態社區與智力創新社區規劃的構想

低碳生態社區的概念是從有關低碳的一系列概念基礎上發展而來的，簡單來說就是以通過碳排放量的多少來衡量城市社區的生態狀況，與生態社區相比是一直更具量化的評價社區發展的標準，社區可以通過一系列節能、減碳及固碳的建設及技術來促進社區內的生態情況。目前，國外的低碳生態規劃起步較早，國內仍處于初期起步階段，但已存在低碳生態社區規劃的實例，例如“北京樂和家園”“揚州南河下”“武漢百步亭”等低碳社區規劃，從低碳生態層面推進了新型城鎮化的進程。相對于智力城鎮化，可以提出關于智力創新社區規劃的構想，其以圍繞“智力”“創新”為核心概念為理論基礎，通過教育資源、智力水平來衡量城市社區的創新能力，通過一系列創新產業聚集、科教資源吸納等政策或理念方法，達到提高創新社區的智力密集度與增強創新服務能力的目的，與低碳生態社區相比，是一種相對內涵、潛在卻根本的城市社區發展標準。通過關注區域創新能力的發展、城市教育資源的聚集、社區高新創新服務產業的扶持以及對人的智力思維的培育等綜合手段，可以最高效、最根本地解決城市乃至鄉村的一系列問題。雖然目前暫時是理想化、藍圖化的社區規劃構想，但相信隨著智力城鎮化不斷推進，此類規劃將日益被重視。

4 研究展望

“以智驅動，創新發展”是新時期智力城鎮化的核心內涵，是從新型城鎮化的內涵外延、發展而來的，智力城鎮化作為新型城鎮化的重要組成部分，更是代表了新型城鎮化后期成熟階段的發展的必然趨勢。隨著未來幾十年城鎮化發展方向的改變，城鄉規劃的任務、重點、規劃理念與方法也隨之進入轉型升級階段，但依舊要在新型城鎮化的整體思路框架上不斷完善、革新?？傮w而言，智力城鎮化下城鄉規劃的任務重點更多關注城鄉協調創新發展、規劃理念進一步深化為“以智驅動”、注重提升城市的內在創新力與智力屬性、主要范式方法向精細、精明方向發展以及探討了新時期各類型規劃的策略來應對當前城鎮化階段性轉變及未來趨勢的保留構想。研究思考智力城鎮化下的城鄉規劃的應對策略，強而有效地為我國城鎮化進程中的矛盾問題提供了戰略性的解決辦法，推動了我國城鎮化向正確、健康、平穩及創新可持續屬性的方向發展，以保證我國在不久的將來順利完成現代化。同時城鄉規劃的轉型應對之舉仍在繼續，希望傳達出的轉型策略及理念思路能夠對全體城鄉規劃工作者的研究與設計有一定的啟示意義。