中國國有企業改革：國外研究文獻綜述

婁瀾

（廈門大學，福建廈門，361005）

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎[1]。改革開放以來，國有企業改革作為經濟體制改革的中心環節，始終發揮著牽引性作用（郝鵬，2018）[2]。中國國有企業從改革伊始就引起了國外學者的廣泛關注，分析梳理他們的研究成果及其研究方法，對于我們研究國有企業改革具有一定的學術價值。本文在此以Web of Science為主要檢索平臺，以“China’s State Owned Enterprise Reforms”為主要檢索詞，檢索出461條從1983年到2022年的文獻成果，對近40年的相關文獻進行歸納梳理，發現研究成果主要涉及中國國有企業的地位與效率，以及改革的路徑、成效及其對世界的影響。

一、關于中國國有企業的地位

國有企業改革是中國經濟改革實踐的中心環節。Steinfeld（1998）指出中國國有企業歷來是提供社會服務和實施國家政策的重要工具，為中國政府提供了重要的收入來源。[3]Peter Nolan和Wang（1999）認為中國大型國有企業在中國工業爆炸式增長中發揮了至關重要的作用。[4]169日本學者橫田高明（2005）認為中國國有企業改革是一項長期事業，具有復雜性和持續性，保持國有企業的主導地位是中國推進長期改革的必要條件。[5]Leila Fernandez-Stembridge和Juan Antonio Fernandez（2006）認為，國有企業一直是中國改革能否成功的關鍵。因為中國的經濟體系、勞動分配、社會福利體系等方面都和國有企業有緊密的聯系，國有企業的改革會對這些領域產生影響。[6]美國學者Kaifeng Yang（2007）指出國有企業一直是中國經濟的支柱和中國經濟改革的關鍵。[7]德國前總理施密特（2012）也曾有文章提出，中國國有企業的改革總體上是成功的，國有企業釋放的價值會成為中國人民的命根子。[8]新加坡學者Hong Yu（2019）指出中國國有企業在中國經濟中發揮著重要作用，也是落實黨和國家政策與戰略舉措的重要工具；國有企業改革還是中國政府維持國內經濟增長和加強中國共產黨對國家各個方面政治控制的核心組成部分。[9]

二、關于中國國有企業的效率

Yiping Huang和K.P.Kalirajan（1998）應用隨機變化系數前沿法，對中國沿海城市67家國有企業1992年的技術效率進行實證分析，認為與中國其它行業和其他國家的企業相比，中國國有企業的平均技術效率較低。[10]Zhang等人（2001）對中國26個行業1838家企業1996-1998年的面板數據進行研究，試圖量化所有權對中國工業企業生產效率和效率增長的影響。他們發現調整資本結構、稅收和福利負擔效應后，國有企業依然表現出較差的財務績效，并且，盡管國有企業的生產效率在這一時期內進步較快，但是利潤增長依然落后于其它所有制結構的企業。[11]Chang和Wong（2004）調查了在上海證券交易所上市的公司的橫截面，研究政治控制對資產回報率、股本回報率和銷售回報率的影響，指出即使在公司化的情況下，國有企業也效率低下且表現不佳。[12]Hovey（2005）對1997-2001年的3835個觀測值進行混合回歸分析，發現政府所有權與企業績效之間呈負相關關系。[13]Dougherty等人（2007）使用來自中國工業普查數據構建了1998-2003年部分中國公司的面板數據集，調查了國有企業和非國有企業在生產力、盈利能力和集中度方面的差異，發現與私營企業相比，國有企業的效率和利潤都比較低。[14]Li等人（2014）通過合并中國2000-2005年制造業企業普查構建的20多萬家中國企業的面板數據集，比較了國有企業和私營企業在成本和投資回報率、生產率、增長率等方面的表現。使用面板回歸分析，發現國有企業的效率低于私營企業，并且不太關注成本、庫存、應收賬款、投資、員工福利、融資和管理。[15]Daniel 等人（2017）提出國有企業重組是有限的，國有企業的生產率落后于外資企業和私營企業。[16]

對于“國有企業低效論”觀點，有部分學者進行了更全面的研究分析。Jefferson等人（2000）利用1980-1996年的中國工業普查數據，根據單要素生產率、全要素生產率和企業盈利能力評估了不同所有權結構下的企業績效；他們發現，雖然國有企業在盈利能力方面落后，但相對于私營企業和外資企業來說，國有企業在生產率增長和績效方面的表現并不差。[17]Lihui Tian（2001）統計了中國826家上市公司的財務數據并進行實證分析，發現國有企業國有股持股比例低于40%時，股價與國有股占有比例成反比；高于40%時，股價與國有股占有比例成正比。[18]Qian Sun 等人（2002）研究也發現，無論是國家所有制還是公司制，政府所有權和企業績效的關系都是非線性的，呈倒U形。他們認為政府控制過多確實對企業不利，但政府所有權太少也未必好，這可能意味著缺乏政治支持。所以，政府所有權對于激發企業績效是有價值的和必要的，但過高和過低都不利于企業效率的釋放，需要把握一個合適的比例。[19]Carsten A.Holz（2002）指出，中國部分國有企業和民營企業相比是存在效率較低的現象，但是需要看到的是國有企業承擔著大量的社會責任，不能僅僅依靠最終利潤來評判效率的高低。[20]

還有學者認為企業的效率不受國有屬性的影響。Kaifeng Yang（2007）認為中國國有企業私有化的原因并不像大多數學者聲稱的那樣與效率有關。相反，它是一種戰術策略——吸收私人資本投資，減輕政府財政壓力。中國仍需進一步實行所有制改革，但即使將全部國有企業私有化也無法解決它們面臨的運營問題。將中國國有企業的低效僅僅歸咎于公有制過于簡單化了。[21]51

三、關于中國國有企業改革的路徑

縱觀20世紀世界范圍內的國企改革趨勢，大多數國家都選擇了私有化的道路。這主要是因為當時的理論認為政府干預造成國有企業效率低下，私有制能夠和市場經濟完美融合，私有化能夠提高市場活力，并使資源配置效率達到最大化，所以國外學者的研究也都普遍圍繞是否要對中國國有企業進行私有化改革這一問題而展開。

Nicholas Lardy（1998）提出中國國有經濟改革必須要通過私有化的途徑。[22]Zhang（2004）認為，國有企業即使在公司化之后，企業仍然擔負公共義務，軟預算約束也繼續存在，與其他企業相比依然遭受較大損失，企業績效并沒有得到改善，中國最終不得不接受大規模私有化。[23]LEVY（2017）認為國有企業部門的私有化或重組是中國經濟改革的核心。[24]Xu等人（2019）從反腐敗的角度進行對比，認為民營企業反腐敗強度對企業社會責任披露的積極影響比國有企業更為顯著，因為國有企業存在“政商混業”和“權責模糊”的問題，所以要加快國有企業市場化改革，明確國有企業與政府的權責界限，管理人員去行政化，關注市場競爭。[25]Barnabé Walheer等人（2020）使用詳細的企業級數據研究所有制如何影響中國工業部門的技術效率和技術進步。他們提出私有制在技術效率和技術水平上優于國家和集體所有制，外資企業擁有最高的技術效率和技術水平。因此，認為進一步私有化可以有效改善中國國有經濟體的整體表現。[26]

對此，2001年諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）持相反意見，他（1998）分析了傳統經濟理論的缺陷，提出主張國有企業最終走向是私有化的觀點是錯誤的。[27]Thomas Rawski（1999）也認為“私有化并不是靈丹妙藥。它只是許多政策選擇中的一種，它本身需要進行現實的成本收益分析”。[28]Peter等人（1999）認為當今發展中國家的大型國有企業可能會產生許多未來潛在的強大企業。簡單地將它們私有化并迫使它們立即與世界巨頭公司進行公開競爭，將導致它們消亡，或者充其量成為全球化大企業的分支機構。中國已經表明，一條不同的道路是可能的：改善而不是摧毀國家所有制成為一項核心政策任務。它需要針對相關的國家部門設計具體的制度解決方案，而不是遵循理想化的普遍商業組織形式。[4]198Koppell等人（2007）認為中國政府出于政策目的始終希望對主要的國有企業保持一定的影響力，那么中國需要創建兩個中間機構——控股公司和資產管理委員會——將最大、最重要的國有企業的所有權掌握在政府手中。[29]276

有部分學者支持混合所有制的改革路徑。英國學者Athar Hussain等人（1997）認為，圍繞所有權，需要的是將大中型國有企業的壟斷所有權改為多元化的所有權，所有者可以包括多個政府層級和公共機構。但是，制度變遷需要時間，這涉及多個所有者治理結構的問題，強行推進改革并不一定會帶來更快的轉型。[30]21新加坡學者鄭永年（2010）指出，從歷史角度來看，中國經濟的全面國有或全面私有都不是常態，中國也不可能像西方一樣走向完全私有化道路，混合經濟的發展模式是中國的常態。[31]

國外學者還把中國改革開放以來的經濟社會發展方式統稱為“中國模式”。Joshua Cooper Ramo（2004）提出中國模式是和中國國情相適應的一種發展路徑，不同于“華盛頓模式”的私有化。“中國模式”因事而異、與時俱進，規劃理想目標并扎實推進，不只關注經濟發展，也注重社會的發展。[32]施密特（2012）認為，中國國有企業之后幾年改革的第一價值目標是追求長期穩定的發展，而不是追逐利潤。[8]

近幾年，一些國外學者的研究也都更契合我國政策改革的大方向，認為中國國有企業正從以資產為基礎的公司制轉向以資本為基礎、所有權和經營權相分離的現代企業制度，“法人治理”是最主要的管理方式。[33]韓國學者（2008）提出了完善中國國有企業治理機制的若干建議，他認為要取消流通股和非流通股的股份制，還要重組三級董事會結構和董事職責，以提高透明度和披露要求。[34]706Seng Eun,Kim（2017）認為中國國有企業治理結構具有雙重性，公司內部設立了股東大會、董事會和監事會，人事和關鍵決策在企業內部進行，但所有者是共產黨（應為全民所有）。他提出中國公司需要走向統一的治理結構，而不是雙重治理結構。[35]Da Teng等人（2018）認為公司化產生了不同的所有權類型，而不同的所有權類型對公司治理結構也會有影響，公司治理應被視為一個動態系統，必須將中國國有企業的公司治理結構置于中國不斷變化的制度環境中。[36]Feng等人（2018）研究了中國國有企業高管的薪酬與腐敗的關系，認為高管的薪酬越低，他們就越有可能成為腐敗調查的目標。但是，國有部門中高管薪酬看似隨意的上限反而會導致更多的腐敗。因此，要顯著降低國有控股企業高管的非法行為，有兩種可能的方法：使工資激勵與高管市場更好地保持一致；構建將高管薪酬與公司績效聯系起來的激勵合同。[37]Hu等人（2020）認為通過構建激勵機制和中國共產黨為其成員制定適當的客觀指導方針，社會主義仍然可以實現有效的經濟績效。但如果黨員不慎重行事，不顧國家整體利益，就會導致腐敗、裙帶關系甚至制度崩潰等嚴重后果。[38]

四、關于中國國有企業改革的成效

McGuckin等人（1992）[39]，Huang等人（1997）[40]的研究持有相同結論，他們普遍認為經濟改革初期未能改變中國國有工業企業生產率增長停滯不前的局面。

Groves、Hong、McMillan和Naughton（1994）發現，自1980年代和1990年代的工業改革開始以來，中國國有企業在產出決策、利潤保留和勞動人事決策方面的自主權增加，從而促進效率提高。[41]Athar Hussain等人（1997）認為，國有企業經過改革之后，發生了四點重要變化：市場交易增長和經濟競爭加劇；中國企業越來越多地接觸國際市場和外國商業慣例；投資和營運的外部資金來源成倍增加；經濟的高增長率。[30]34Gary.H.Jefferson（1998）認為改革之后減少了準入限制，直接導致中國有記錄的工業企業數量從1978年的30-40萬家激增至超過700萬家，出現了城鎮集體、鄉鎮、村、外資和國內合資、股份、合作、個體和私營企業等多種形式。[42]韓國學者（2008）認為自1978年以來，中國在國有企業中納入了激勵機制，并且取得了相當大的成功。20世紀90年代初期，中國政府將國有企業在證券交易所上市，通過籌集外部資金進一步提高了國有企業的效率。[34]705Tan等人（2020）研究了部分私有化（政府仍然是控股所有者）對企業創新的實際影響，發現部分私有化對企業創新有積極影響。[43]

也有學者在肯定中國國有企業改革成效之余，提出一些仍需解決的問題。Athar Hussain等人（1997）提出，中國國有企業改革之后盡管發生了重大變化，但是，企業的管理者與市場經濟國家的管理者相比，仍然沒有同等的決策權；在中國這樣的經濟體中，政府退出企業的過程必然是一個零碎的過程，政府干預在未來一段時間內仍將是一個現實；在所有權和經營權分離的情況下發展有效的治理結構是中國大中型企業改革的核心問題，而公司化和所有權多元化是發展國有企業有效治理結構的兩個重要步驟。[30]35Green等人（2005）認為中國政府雖然設立了國資委來承擔所有權責任，旨在拉開政府機構和國有企業管理層之間的距離，為國有企業高管提供更大的自由度，但這些機構依然與部委和黨的機構有聯系，仍需進一步明晰職權與責任。[44]Kaifeng Yang（2007）從公共管理的角度分析了中國的國有企業改革，指出改革是漸進的、獨特的和局部的，取得了令人欽佩的進展。但僅解決內部管理問題是不夠的，不改變更深層次的政治和社會制度，改革就無法進一步推進。[21]24Koppell等人（2007）認為中國對負外部性的控制歷來是通過行政手段進行的。但是，監管能力從未真正發展起來。要解決這一問題，應在三個方面正式化：（1）“正常”監管監督，確保國有企業遵守適用于在中國開展業務的公司的所有法律；（2）所有者的管理監督以確保績效；（3）旨在制定和實施規定國有企業獨特的公共政策義務的“特殊”法規。[29]276新加坡學者鄭永年（2009）梳理了中國國有企業改革的歷史實踐，認為國有企業改革一直是中國經濟政策的核心，這項舉措取得了巨大成功，提高了國有企業的生產力。但是，國有企業取得的成效不是源于企業效率的提高，而是源于壟斷的好處。這種做法在短期內改善了國有企業的狀況，但傷害了中小企業。如果繼續容忍甚至鼓勵國有企業的壟斷地位，經濟資源將從生產力更高的部門和企業錯配給壟斷者，從長遠來看，這將阻礙中國的經濟增長。[45]Hong Yu（2014）提出改革開放的推進，給中國國有企業帶來了翻天覆地的變化，國有企業得到了快速崛起，但缺乏自主發展能力，若沒有國家的支持，國有企業的發展是不可持續的。[46]

五、關于中國國有企業改革的世界影響

中國國有企業改革在一定程度上昭示著中國開創了一條新的道路，也意味著在經濟理論和制度改革上的新探索。Peter Nolan等人（1999）認為在經濟改革政策下，由于企業自主權的增強、市場力量的影響、國內上游產品需求的快速增長、與世界經濟的戰略融合以及國家促進大企業發展的政策，國有企業發生了較大的變化。中國正在通過中央政策、地方倡議和與國際投資互動的結合，試驗性地改變其制度。這對新制度經濟學中有關產權的想法提出了挑戰。中國大型國有企業改革的經驗也表明，有效的企業制度存在多種可能性，沒有一種適用于所有情況的產權和政府行為的通用模型。[4]198

中國國有企業改革的實踐探索，也促使西方學者認識到了私有化的陷阱。Ha-Joon Chang（2009）指出所有被認為是導致國有企業效率低下的主要原因——委托-代理問題、搭便車問題和軟預算約束——實際上都不是國有企業所特有的。股權分散的大型私有企業同樣面臨這些問題。所以，關鍵的區別不在于國有還是私有，而是股權集中還是分散。因此國有產權本身不是國有企業所面臨問題的全部或主要原因，改變它們的產權狀況——也就是私有化——不可能解決問題。[47]

中國的國有企業改革構成了應對全球化的理性方案，對發展中國家的政策選擇有重大啟示。Ha-Joon Chang（2009）認為中國的改革實踐已經證明了一直保持國有企業的存在是正確的。因此，發展中國家要吸取中國改革的經驗，采用更適合自身發展階段的、更適合自身條件的政策和制度。從長遠來看，這不僅有利于發展中國家自身的發展，也可以增加發達國家的貿易和投資機會，有利于發達國家的發展。[48]Dic Lo（2020）認為在全球新自由主義的背景下，國家控制下的規模龐大且不斷發展的大型企業部門的保留表明，中國并沒有重新定位以接受自由市場模式。這種國家導向的制度沒有拖累國有企業和中國經濟的整體發展，它們與社會和政治要求相一致，超越了相對效率的狹隘范圍，是通過社會行為者和受約束的經濟主體的相互作用而出現的，是一種內生的、自發有序的發展。中國國有企業的經驗提供了一個有說服力的案例。[49]

當然，也有學者站在西方自身利益的立場，認為中國國有企業的發展和壯大是對西方的威脅和挑戰。西方政策圈、媒體和學術界的危言聳聽者將中國國有企業描述為“政府經濟政策的延伸”[50]。有的認為中國國有企業受北京地緣政治和重商主義優先權的支配，通過與伊朗、蘇丹和緬甸等“流氓”國家合作，故意破壞西方政策[51]-[53]。中國國有企業在西方市場的并購企圖也經常以“安全”為由遭到抵制，向發展中國家的擴張被描述為中國的“殖民主義”[54][55]。

相反，學者Gonzalez-Vicente（2012）認為中國的國有企業本質上是自主的、市場驅動的參與者。[56]Zhang（2010）認為他們不是作為國家權力的武器向海外擴張，而是在國內供應和市場枯竭后尋求新的供應和市場。雖然仍然是國有企業，但他們已經“公司化”——在外國證券交易所上市，進行公平管理，并轉變為營利實體。[57]Downs（2008）[58]和Houser（2008）[59]分別認為國有企業并不簡單地將資源運回中國，而主要是將資源出售給全球市場上出價最高的人。Lee Jones等人（2017）認為中國國有企業的大規模海外擴張是中國“崛起”的核心，但中國國有企業并沒有實施一個連貫的中國“大戰略”，即擴大中國的政治影響力和侵蝕西方的政治影響力。中國國有企業向海外擴張的主要原因是國內產能過剩、資本過剩和利潤擠壓。[60]

六、簡要評述

通過對國外相關文獻進行分析，不難發現國外學者對中國國有企業改革的爭論議題與國內學術界基本一致，大多是圍繞國有企業的重要性、改革方向、改革路徑、作用等方面進行探析。

中國國有企業的重要性不容置疑，國外學者也都贊同中國國有企業對中國政治和經濟的重要影響；對于中國國有企業的效率，國外學者做了大量的理論與實證分析，但相關研究結論存在較大的爭議和分歧，更多的研究結論傾向于國有企業的效率低于私有制企業，但也有學者比較客觀，認為企業效率的高低和所有制屬性無關；在改革路徑選擇方面，基本還處于對已有改革路徑和政策建議的探討，國外學者的研究也都普遍針對是否要對中國國有企業進行私有化改革這個問題進行，更多的觀點是圍繞國有企業改革走私有化道路展開，但隨著中國改革的推進和國際地位的提升，越來越多的學者認識到了改革的重心不在于國有或私有，而是公司內部治理結構的優化；對于改革的成效，國外學者的觀點基本可以分為兩類：第一類認為國有企業改革未能改變國企效率低下的狀況；第二類則是持相反觀點，認為中國國有企業改革取得了可喜的成績。大多數國外學者都持有肯定態度，也有部分學者認為中國國有企業改革取得了一定的成效，但依然存在一些亟待解決的問題，這也為我國之后的改革重點提供了借鑒方向；在全球化背景下，越來越多的學者以經濟全球化為背景研究中國國有企業改革，認為中國國有企業改革對世界不同國家都產生了不同程度的影響，特別是為發展中國家提供了一種中國方案。

這些研究成果，可以促使我們更加深刻地思考改革，對進一步推動改革具有一定的參考作用。但也需要看到，國外學者對中國國有企業改革的研究既有學術動機，更有其不同的現實需求和政治意向；既有客觀公正的觀點，也不排除片面偏激的歪曲，需要我們注意甄別和批判。比如大部分國外學者認為國有企業效率低于私有企業、提倡改革要走私有化道路等，這些觀點實則是在宣揚資本主義，否定社會主義。大部分國外學者在資本主義國家的社會背景下長期受資產階級經濟學的指導，為資產階級經濟利益服務，其基本前提是“利己經濟人”，與我國特色社會主義道路的根本立場背道而馳。

國外學者在研究方法的運用上也更偏向于各種西方經濟學理論的經濟模型或計量分析，而疏于對企業改革理論體系的研究建設。對于運用實際數據進行論證和支撐的計量分析方法值得國內學者借鑒，但是也要注意，中國國有企業改革的實踐，對新制度經濟學中的相關理論范式提出了挑戰。中國大型國有企業改革的經驗也表明，有效的企業制度存在多種可能性，沒有一種適用于所有情況的產權和政府行為的通用模型。國內學者在借鑒運用西方經濟學理論的經濟模型時，不能盲目照搬，要了解我國經濟改革和發展的歷史與現實，根據我國的自身情況，貼合實際地開展相關研究工作。