核電項目公眾溝通檢驗“新工具”
——核電項目公眾溝通沙盤推演評估的方法探究

賈子蔚

(華能山東石島灣核電有限公司，山東 榮成 264300)

自20世紀(jì)80年代至今，我國核電已取得巨大的發(fā)展成就。但隨著公民權(quán)益意識的不斷增強，涉核鄰避效應(yīng)逐漸凸顯，尤其是福島核事故使公眾對核電的信任大幅下降后，公眾對核電的接受程度已經(jīng)成為制約我國核電發(fā)展的瓶頸。

如何做好公眾溝通工作，在項目實施過程中爭取公眾的理解和認(rèn)同、化解涉核鄰避效應(yīng)，并確保將我國法律法規(guī)要求落到實處，已經(jīng)成為擺在核電從業(yè)者面前的一道重要課題；同時，檢驗核電項目公眾溝通工作的有效性，開發(fā)一套適用于公眾溝通領(lǐng)域的管理工具，也尤為重要。

1 核電項目公眾溝通面臨的“新挑戰(zhàn)”

我國核電發(fā)展三十多年來，取得了舉世矚目的成就，現(xiàn)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。但與此同時，核電項目公眾溝通面臨“新挑戰(zhàn)”。

2011年3月11日，受地震和海嘯影響，日本福島核電站發(fā)生氫爆、引發(fā)核泄漏[1]，給日本、相鄰國家乃至全世界的核電發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)的影響，我國多數(shù)公眾對于核電安全性的信心幾近被擊潰。一些地方政府官員對于建設(shè)核電的態(tài)度從大力支持轉(zhuǎn)變?yōu)楠q豫，甚至強烈反對；由于基礎(chǔ)科普知識不夠充分、少數(shù)偏激言論錯誤引導(dǎo)，我國一部分公眾對核電存在著偏見甚至恐懼。

同時，隨著我國社會經(jīng)濟體制改革的深入，社會結(jié)構(gòu)、利益格局和思想觀念發(fā)生了深刻變化，公眾利益訴求日益多元化，部分產(chǎn)業(yè)的鄰避效應(yīng)日益明顯。在福島核事故后，涉核鄰避效應(yīng)尤為嚴(yán)重，爆發(fā)了以反對鶴山核燃料產(chǎn)業(yè)園建設(shè)為代表的諸多群體性事件。涉核鄰避加劇了涉核項目“污名化”程度，使政府批準(zhǔn)的項目無法落地、嚴(yán)重透支政府公信力，造成巨大經(jīng)濟損失和社會穩(wěn)定事件，阻礙我國核電發(fā)展、國家能源體系建設(shè)的總體規(guī)劃落實。

結(jié)合涉核公眾溝通的上述現(xiàn)狀，我國政府逐步建立了相對完備的涉核公眾溝通法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，指導(dǎo)有關(guān)政府部門、核電企業(yè)科學(xué)有序地開展核能公眾溝通工作。2015年4月，由原環(huán)境保護(hù)部(國家核安全局)聯(lián)合國家能源局、國家國防科技工業(yè)局出臺《核電項目公眾溝通工作指南(試行)》，在該指導(dǎo)文件中明確核電項目應(yīng)建立健全公眾溝通機制，編制公眾溝通工作方案，并開展包含公共宣傳、公眾參與、信息公開和輿情管理等“四位一體”公眾溝通工作[2]，以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)我國核電安全高效發(fā)展。

因此，核電行業(yè)需要在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架下，更加有效、精準(zhǔn)地開展公眾溝通工作，以引導(dǎo)社會對核電的正確理性認(rèn)知，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，化解鄰避效應(yīng)。這對核電項目建設(shè)單位和企業(yè)集團來說，都是一項新的挑戰(zhàn)。

2 核電項目公眾溝通的“新要求”

核電項目公眾溝通所面臨的“新挑戰(zhàn)”，對核電項目公眾溝通工作，尤其是在項目前期階段開展的專項公眾溝通工作提出了如下“新要求”。

《核電項目公眾溝通工作方案》及其實施細(xì)則滿足法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)文件的要求、覆蓋各項“規(guī)定動作”，工作方式方法合理、具備可操作性，適應(yīng)地方社情民意，能夠有效回應(yīng)公眾的疑惑與訴求；核電項目所建立的公眾溝通工作體系完整，能夠高效開展科普宣傳工作、應(yīng)對各類輿情事件；輿情監(jiān)控、應(yīng)對處置方法得當(dāng)，能夠做到提前識別輿情風(fēng)險、盡早采取防范及處置措施，防止事態(tài)的進(jìn)一步惡化；對于涉核輿情及穩(wěn)定性事件極端情況，具備應(yīng)急預(yù)案，能有效緩和、化解輿情及社會穩(wěn)定性風(fēng)險；對公眾溝通投入的人力、物力充足，能夠切實為公眾溝通長效工作提供資源保障。

3 檢驗核電項目公眾溝通的“新工具”

為了應(yīng)對核電項目公眾溝通“新挑戰(zhàn)”、滿足專項公眾溝通工作“新要求”，有必要排查核電項目公眾溝通工作存在的漏洞與風(fēng)險，從而避免鄰避事件和影響社會穩(wěn)定事件的發(fā)生。

然而，公眾溝通較核電項目其他工作相比，存在很多特別之處。在不同的民情社情、輿論環(huán)境下，工作重點和目標(biāo)隨著溝通環(huán)境變化而變化，溝通方式與溝通結(jié)果沒有統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)；公眾溝通及輿情應(yīng)對的有效性難以在常態(tài)工作環(huán)境下進(jìn)行檢驗，需要在發(fā)生具體事件的情況下才能得以驗證；輿情事件與社會穩(wěn)定性事件是動態(tài)發(fā)展的，核電項目的處置方法對事件走向起著至關(guān)重要的影響。

因此，現(xiàn)探究一種檢驗核電項目公眾溝通有效性的“新工具”，結(jié)合同行評估和沙盤推演的功能，模擬非常態(tài)工作環(huán)境，對核電項目公眾溝通工作進(jìn)行全面檢驗與評估。

3.1 同行評估

核電同行評估是指在組織單位統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，由受評核電項目之外的同行專家組成的評估隊，以卓越目標(biāo)為標(biāo)桿，對受評核電項目安全與管理的功能及交叉領(lǐng)域?qū)嵤┚C合或?qū)ｍ椩u估，找出管理強項和待改進(jìn)領(lǐng)域。

2013年，國家核安全局組織中國核能行業(yè)協(xié)會開展核電基地公眾溝通同行評估課題。至今，秦山核電、寧德核電、桃花江核電、海陽核電等基地的公眾溝通同行評估已經(jīng)圓滿成功，對行業(yè)公眾溝通工作水平提升起到了極大的正向推動作用。

通過行業(yè)專家對日常實際工作觀察與訪談，識別公眾溝通方案制定、工作體系完整性、風(fēng)險預(yù)防及化解措施等方面的準(zhǔn)備情況，是對公眾溝通工作的“靜態(tài)考驗”。

3.2 沙盤推演

核電沙盤推演是項目工作啟動前，通過情景模擬、推擬演練等方法，檢查項目團隊的工作經(jīng)驗和解決問題實效，有效識別項目存在的風(fēng)險并制訂應(yīng)對措施，達(dá)到事前管理、風(fēng)險管控的目標(biāo)。

在核電項目公眾溝通領(lǐng)域引入沙盤推演管理工具，是一項極具創(chuàng)新性的實踐。2020年，中國核能行業(yè)協(xié)會在某核電項目前期階段開展了公眾溝通沙盤推演，取得了超出預(yù)期的效果。

在此次沙盤推演中，通過多個情景演練，并根據(jù)事物發(fā)展規(guī)律提出難度更高的壓力測試，多方面考察核電項目對于公眾溝通輿情事件應(yīng)對措施與處置能力、社會穩(wěn)定風(fēng)險的預(yù)防化解水平，是對公眾溝通工作的“動態(tài)考驗”。

3.3 公眾溝通沙盤推演評估

核電公眾溝通沙盤推演評估融合“同行評估”與“沙盤推演”之所長，是更適用于公眾溝通領(lǐng)域的評估與檢驗“新工具”，從靜態(tài)和動態(tài)兩個方面出發(fā)，綜合評判項目公眾溝通工作水平——針對一個特定核電項目的社會環(huán)境狀況，為滿足國家公眾溝通相關(guān)法律法規(guī)要求，順利實施核電項目公眾溝通活動，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)為目標(biāo)，通過系統(tǒng)梳理和分析公眾溝通各種方案、設(shè)置風(fēng)險場景和壓力測試，給予行業(yè)的實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)項目公眾溝通工作中可能出現(xiàn)的風(fēng)險點，提出防范和化解的措施，最終實現(xiàn)核電項目公眾溝通的預(yù)期目標(biāo)。

4 公眾溝通沙盤推演評估的工作方法

4.1 工作總體思路

針對某一特定核電項目，建立評估工作的體系和標(biāo)準(zhǔn)，以同行評估為基礎(chǔ)、以沙盤推演為提升，綜合分析風(fēng)險點與措施合理性與可實施性。

4.2 具體實施路徑

4.2.1 評估方建立專家團隊

充分吸收國內(nèi)核電行業(yè)公眾溝通良好反饋與實踐經(jīng)驗，遴選業(yè)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的專家組建評估團隊，團隊?wèi)?yīng)具有公眾溝通豐富的理論積累和一線工作經(jīng)驗，兼?zhèn)浯硇院蜋?quán)威性。團隊?wèi)?yīng)做到分工明確、專業(yè)全面，能夠?qū)穗婍椖抗姕贤ǖ膹婍椉按倪M(jìn)項提出指導(dǎo)性意見。

4.2.2 評估方編制前期策劃與標(biāo)準(zhǔn)文件

根據(jù)特定核電項目的實際社情環(huán)境與公眾溝通開展情況，組織研討公眾溝通沙盤推演評估所需評判的要素，并形成《核電項目公眾溝通沙盤推演評估要素指南》《核電項目公眾溝通沙盤推演評估要素評分細(xì)則》；結(jié)合要素要求，研判核電項目可能存在的輿情風(fēng)險與社會穩(wěn)定性事件風(fēng)險，推擬情景模擬與壓力測試事件，形成《核電項目公眾溝通沙盤推演評估情景模擬與壓力測試方案》；最終整合上述文件與整體工作組織形式，形成《核電項目公眾溝通沙盤推演評估手冊》，作為評估工作的標(biāo)準(zhǔn)和方法依據(jù)及實施指南。

1)《核電項目公眾溝通沙盤推演評估要素指南》分為兩部分：

總體要求：概括性地提出評估工作設(shè)計方案的要求，并指明評估工作時應(yīng)關(guān)注的重點領(lǐng)域。此部分是對評估方與核電項目的雙向要求，指導(dǎo)沙盤推演評估工作更好地開展。

各評估要素要求：提出8個要素的評判要求：管理體系、行政許可、公共宣傳、信息公開、公眾參與、輿情管理、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、征地拆遷。每一個要素賦值10分，每一條標(biāo)準(zhǔn)下又細(xì)分若干個子指標(biāo)，需以實際工作進(jìn)行對標(biāo)。

2)《核電項目公眾溝通沙盤推演評估評分細(xì)則》：在指南8大要素所賦分值基礎(chǔ)上，規(guī)定對每一要素下各個子指標(biāo)執(zhí)行程度的定性判斷(優(yōu)、良、中、差)量化分值，加權(quán)計算出每一個要素的具體得分。

3)《核電項目公眾溝通沙盤推演評估情景模擬方案》：評估方結(jié)合工作實際經(jīng)驗與以往典型案例，充分研判核電項目社情民意，設(shè)置若干個“情景模擬”的場景設(shè)置，并明確：在情景模擬演練后，根據(jù)核電項目響應(yīng)情況與事物發(fā)展規(guī)律，將提出更高難度的多個“壓力測試”場景。

4)《核電項目公眾溝通沙盤推演評估手冊》：全面介紹評估目的、指導(dǎo)原則、工作方法、準(zhǔn)備工作、日程安排、人員構(gòu)成、詳細(xì)分工與后續(xù)工作，并明確評估方與核電項目的工作，從流程上指導(dǎo)評估工作的全過程。

4.2.3 核電項目的準(zhǔn)備工作

為了保障沙盤推演評估工作順利實施，核電項目應(yīng)在如下方面開展準(zhǔn)備工作。

1)組建受評團隊，包括核電項目跟公眾溝通領(lǐng)導(dǎo)小組的成員代表、相關(guān)對口部門代表、政府對口部門代表及周邊公眾代表等。

2)準(zhǔn)備評估文件，受評團隊?wèi)?yīng)提前將公眾溝通管理流程文件、公眾溝通歷史事件記錄等提交評估方預(yù)先研閱。

3)受評準(zhǔn)備工作，根據(jù)《核電項目公眾溝通沙盤推演評估要素指南》《核電項目公眾溝通沙盤推演評估情景模擬方案》要求，圍繞八大要素，準(zhǔn)備從目前的工作現(xiàn)狀、可能存在的風(fēng)險以及采取的應(yīng)對措施方面進(jìn)行詳細(xì)介紹，并準(zhǔn)備好針對情景模擬問題進(jìn)行推演。

4.2.4 沙盤推演評估實施

沙盤推演評估實施以《核電項目公眾溝通沙盤推演評估手冊》規(guī)定的日程有開展。

1)評估方運用同行評估方法，結(jié)合《核電項目公眾溝通沙盤推演評估要素指南》要求，對核電項目進(jìn)行文件調(diào)閱、人員訪談、日常工作觀察，通過尋找優(yōu)勢與創(chuàng)新、待改進(jìn)項，分析識別公眾溝通工作的風(fēng)險點，提出預(yù)防和化解措施。

結(jié)合《評估指南》與《評分細(xì)則》中的相關(guān)要求，就八大要素進(jìn)行評估與打分，形成雷達(dá)圖。

2)評估方通過沙盤推演手段，模擬可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定、輿情事件等動態(tài)場景，核電項目展示風(fēng)險防控和化解措施；并進(jìn)行更為嚴(yán)峻的壓力測試，檢驗措施的彈性程度。此舉是為了在模擬實戰(zhàn)中查缺補漏、找到在同行評估中難以發(fā)現(xiàn)的隱性問題，考察核電項目對輿情與社會穩(wěn)定性事件的動態(tài)把控與預(yù)判能力、風(fēng)險應(yīng)對措施合理性與可行性、面對事態(tài)發(fā)展中更嚴(yán)峻情況的應(yīng)急與應(yīng)變水平。

第一階段：風(fēng)險點爆發(fā)問題→核電項目進(jìn)行風(fēng)險識別→風(fēng)險程度判斷→選擇應(yīng)對措施→應(yīng)對措施實施→措施有效性驗證；

第二階段：模擬事件動態(tài)發(fā)展→進(jìn)行更高難度的壓力測試→核電項目對壓力測試環(huán)節(jié)多個情景逐一應(yīng)對；

第三階段：綜合核電項目在情景模擬與壓力測試環(huán)節(jié)的風(fēng)險識別、處置應(yīng)對情況，得出評價意見。

4.2.5 得出總結(jié)與建議

根據(jù)同行評估靜態(tài)考察，結(jié)合要素評估指南中的賦分要求，進(jìn)行八大要素的打分，并通過雷達(dá)圖顯示各個要素的評分結(jié)果，直接反映各要素領(lǐng)域?qū)嶋H工作所達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的程度；根據(jù)沙盤推演動態(tài)考察，及早暴露核電項目的工作漏洞、排查隱匿的輿情與社會穩(wěn)定性事件風(fēng)險，并提出綜合性改進(jìn)措施與建議。

通過公眾溝通沙盤推演評估全過程工作，能夠更加全面地認(rèn)識：1)項目公眾溝通存在的風(fēng)險點；2)風(fēng)險防范化解措施的準(zhǔn)備程度、待改進(jìn)之處；3)風(fēng)險防范化解的措施的可實施性。

5 公眾溝通沙盤推演評估的實際應(yīng)用

核電項目在選址階段中最易引發(fā)輿情事件和社會穩(wěn)定事件的環(huán)節(jié)在于專項公眾溝通工作過程，尤其以地方政府、核電項目公司在網(wǎng)絡(luò)平臺上進(jìn)行核電項目信息公開期間為主。

地方公眾獲知核電建設(shè)信息后，將通過各類渠道反饋、表達(dá)不同的訴求和意見，其中可能不乏異議與反對聲音，造成輿情風(fēng)險，嚴(yán)重時可能會引發(fā)影響惡劣的社會穩(wěn)定性事件；因此，信息公開階段不僅是輿情高發(fā)期，也是公眾關(guān)系敏感期、輿情應(yīng)對關(guān)鍵期。

公眾溝通沙盤推演評估可選擇在核電項目專項公眾溝通開展前開展，達(dá)到全面檢驗核電項目公眾溝通工作開展情況的目的，以使核電項目更有效、平穩(wěn)地開展專項公眾溝通工作，面對信息公開后所可能引發(fā)的輿情及社會穩(wěn)定性事件能夠穩(wěn)妥應(yīng)對。

6 總結(jié)與展望

1)核電公眾溝通沙盤推演評估作為應(yīng)用于核電項目前期公眾溝通工作評估與檢驗的“新工具”，是一項管理創(chuàng)新實踐，對指導(dǎo)開展核能行業(yè)公眾溝通工作、拓展工作新路徑具有十分重要的意義。

2)公眾溝通沙盤推演評估針對特定核電項目單位量身定制，是公眾溝通工作的“全面體檢”“風(fēng)險排查”和“預(yù)案準(zhǔn)備”，通過全面梳理公眾溝通工作，同行評估靜態(tài)考察與沙盤推演動態(tài)考察，檢驗公眾溝通體系的有效性和完整性，系統(tǒng)排查顯性風(fēng)險點、挖掘隱性風(fēng)險點，驗證風(fēng)險預(yù)防和化解措施的有效性，提出有針對性的改進(jìn)建議，助力核電項目前期工作順利推進(jìn)。

3)公眾溝通沙盤推演評估工作為行業(yè)內(nèi)部互相交流、互相學(xué)習(xí)提供了重要平臺，受評雙方通過評估和推演，分享工作良好實踐、豐富經(jīng)驗，促進(jìn)單位、企業(yè)乃至整個行業(yè)公眾溝通能力水平的提升。

4)通過公眾溝通沙盤推演評估，核電項目前期公眾溝通工作能力水平大幅度增強，處理社會穩(wěn)定風(fēng)險的水平顯著提高，將有助于加強公眾對核電的科學(xué)理性認(rèn)知，有利于營造信賴核電的良好社會氛圍，從而促進(jìn)核電產(chǎn)業(yè)的積極安全有序發(fā)展。