城鄉融合發展：內涵辨識與治理效能提升

吳 波

中共安徽省委黨校(安徽行政學院)，安徽 合肥 230022

引言

黨的十九屆六中全會決議是新時代中國共產黨人牢記初心使命，堅持和發展中國特色社會主義的政治宣言。決議明確強調，“現在，黨團結帶領中國人民踏上了實現第二個百年奮斗目標新的趕考之路”，正在全力推進到2050年“實現國家治理體系和治理能力現代化”“全體人民共同富裕基本實現”。城鄉關系具有明顯的經濟、社會和政治屬性。城鄉融合發展是城鄉關系發展的高級形態和基本目標，也是推進鄉村振興戰略、實現共同富裕的關鍵要義和重要抓手，更是國家治理體系和治理能力現代化的檢驗。促進城鄉融合發展、建設和諧的城鄉關系是一項系統化的經濟社會工程，其中城鄉是融合發展的基本對象和主體，發展是城鄉融合的內在動力和基礎，融合是城鄉發展的根本目標和手段。在城鄉治理現代化進程中，城鄉融合發展是實現治理能力現代化的直接體現，也是在統籌城鄉治理過程中需實現的目標。

鄉村是城市的母體，城市是鄉村發展的產物。實現偉大復興夢想的新征程，城鄉關系的融合、和諧、同步發展必將是首要解決的關鍵問題。歷史經驗表明，一個國家的經濟社會發展，一般存在著從重城輕鄉到城鄉統籌，再向城鄉平等發展的演進過程。由此，城鄉關系呈現出分割對立、半緊密結合、融合一體等多種形態，具有從單一鄉村形態、城鄉分割、城鄉統籌、城鄉一體化到城鄉融合發展的層進演化過程，展現出城鄉關系由失衡向平衡狀態發展的歷史趨勢。城鄉融合發展實質就是要破除城鄉二元體制，縮小城鄉差距和居民生活水平差距，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，推進城鄉二元結構向城鄉一體發展。

黑格爾有句名言，即“熟知非真知”。學者們研究城鄉融合發展時，多聚焦于我國城鄉發展差距的現實與原因分析及實現融合的路徑探討，容易忽略對概念內涵的深刻理解與辨識。而實際上，社會科學研究和社會政策設計面臨的首要而又基礎性的問題就是概念及其內涵的統一性問題。概念界定與內涵辨識是學術研究和政策實踐的邏輯起點，如果沒有共識性概念，研究者和政策設計者就無法在同一認知框架內認識和討論問題，更不可能形成權威性的理論認識及構建有效的政策框架[1]。為此，本研究力圖通過對城鄉融合發展及相關概念（如城鄉統籌、城鄉一體化等）的系統梳理與內涵辨識，厘清對相關概念內涵“似是而非”又“習以為常”的模糊認識。在此基礎上，立足治理能力現代化提升角度，創造性地提出十“力”，并通過多“力”協作，合“力”重塑互惠互促共生共融的城鄉一體發展關系。

一、城鄉關系的形成與演進具有歷史必然性和與時俱進性

城市與鄉村雖然發展過程、發展功能和發展形態迥異，但都是人類生產和生活基本空間的載體。2021年6月1日正式實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》中，將鄉村界定為“城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等”。由此，從功能屬性上來說，鄉村是具有特定的自然生態特色、經濟生活特質、社會文明特征的地域綜合體；從空間地域來看，鄉村的稱謂對應于城市，沒有鄉村，也就無所謂城市。實際上，“城”與“市”作為城市最原始的形態，在不具備集中的居民和固定的場所這兩個必要條件時，就無法稱之為城市。隨著生產力的發展、三次社會大分工和商品交換的日漸頻繁，“城”與“市”才逐步從鄉村中分離出來。我國大約從西周開始，“城”與“市”逐漸顯現出集合性特點與綜合性功能，構成一種區別于鄉村的獨特生活環境和生活方式[2]，后逐漸發展為有現代意義的“三體合一”的城市（非農集聚的地域綜合體、綜合功能的社會有機體、走向文明的標志性承載體）。

城市產生以前，社會形態是單一的鄉村整體；城市產生后，城鄉關系便構成人類社會經濟發展的基本關系形態。馬克思曾指出，“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變”[3]。長期以來，由于生產力不發達，一度嚴重依賴于鄉村的城市因發展緩慢，城鄉差距及城鄉失衡關系并未充分顯現。隨著工業革命的推進和生產關系的變革，城鄉二元結構日益突出，鄉村逐漸淪為依附于城市的從屬地位，城鄉差距日漸凸顯。城鄉關系經歷了城鄉分離、城鄉分割、城鄉一體化、城鄉融合一體等階段，經歷了不同階段，每個階段包含著不同程度的城鄉地域關系、經濟關系、社會關系、政治關系、文化關系、生態環境關系等，成為國家經濟社會發展中最重要的關系。由此可見，城鄉關系的形成與發展具有歷史必然性和與時俱進性。換言之，城鄉關系并非一開始就存在，也不是一成不變的。城鄉關系完全走向融合將是未來社會的最高級形態，即在生產力高度發達基礎上實現城鄉完全平等與融合，“使社會全體成員的才能得到全面的發展”[3]。

我國城鄉關系演化同樣具有階段性、層進性特點。新中國成立初期，經過三年國民經濟恢復期和第一個五年計劃的順利實施，工業建設吸引了大量農村人口進城，我國城鄉關系呈現出比較協調的態勢。但是從1958年開始，國家受國內外環境的影響，計劃經濟色彩日益濃厚，片面追求公有化程度和工業化速度，城鄉兼顧協調發展態勢轉而變成了“以重工業為中心”的“城市偏向”政策，出現了“以農哺工”“以鄉哺城”的局面。黨的十一屆三中全會以后，黨中央確立了“對內經濟搞活、對外改革改放”的政策，城鄉分割的二元體制逐漸松動，隨著對農業基礎地位的重視及鄉鎮企業的發展，隨著“先農村、后城市”的改革策略確立及社會主義市場經濟體制的建立，城鄉關系逐步過渡到了“以工促農、以城帶鄉”階段。進入新世紀，城鄉一體化建設加快推進，特別是2002年黨的十六大在制定全面建設小康社會戰略的同時，針對城鄉二元結構提出了“統籌城鄉經濟社會發展”，開啟了打破城鄉二元結構體制的歷史進程，逐步由“城鄉兼顧”“城鄉統籌”到“城鄉融合”的層進演化。黨的十七大報告強調要“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，黨的十九大報告首次提出“城鄉融合發展”，為推動我國城鄉關系逐步邁向“融合”一體發展進行了頂層設計。2019年4月15日出臺的《中共中央國務院建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》是最為系統和直接的頂層設計政策；2020年底召開的黨的十九屆五中全會及中央農村工作會議上，習近平總書記再次強調，要健全城鄉融合發展體制機制；2021年6月1日正式實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》、2020—2022年的中央一號文件等均對城鄉融合發展進行了濃墨重彩的“渲染”，共同構成了城鄉融合發展的根本遵循與行動指南，為推動城鄉融合發展指明了方向、定明了方略、開明了新局。

二、與城鄉融合發展相關的概念界定與內涵辨識

（一）相關概念界定

1.城鄉分割。城鄉分割是工業化和城市化快速發展的產物。城市工業化水平的快速提升吸引大量鄉村的農業勞動力、資金、土地等生產要素向城市集聚，要素集聚城市的經濟、人口、區域等得以快速壯大，要素流出的鄉村則難以為繼，發展滯后，城鄉差距進一步擴大，導致城鄉分割對立和城鄉關系嚴重失衡。

2.城鄉統籌。城鄉統籌是為兼顧城鄉發展而對城鄉分割下城鄉關系嚴重失衡的糾偏。糾偏過程首先體現在對鄉村發展的重視，注重城市對鄉村的帶動作用及工業對農業的反哺作用。通過改變“重城輕鄉”傳統理念和鄉村無條件支持城市發展的做法，逐步消除城鄉一體化發展桎梏，在“城”支持“鄉”中實現城鄉統籌發展。

3.城鄉一體化與城鄉一體發展。根據《現代漢語詞典》：“化”作為后綴，加在名詞或形容詞之后構成動詞，表示轉變成某種性質或狀態；“一體化”釋義為“使各自獨立運作的個體組成一個緊密銜接、相互配合的整體”[4]。因此，“城鄉一體化”就是城鄉轉變為緊密整體的動態發展過程；城鄉一體化發展就是要打破過去城市與鄉村的分割對立狀態，將城鄉視為一個有機整體，協調、同步、配合發展。從某種意義上說城鄉一體化發展是強化“正在進行”的過程，即城鄉轉變為緊密整體的動態發展過程，切實推動城鄉主體地位平等來實現城鄉一體的結果，進而實現城鄉融合發展。因此，城鄉一體發展是城鄉一體化發展的目標與歸宿，推動城鄉一體發展實質就是促進城鄉融合發展。

4.城鄉融合發展。城鄉融合的過程，即是城鄉均衡發展的過程。“融合”內含協同、協調、統籌之意，呈現出系統性、整體性、包容性的特質。城鄉融合不是城與鄉的簡單混合，也不是生硬地化合，更不可能是強行地湊合，而是要相得益彰、渾然一體地結合，是城與鄉在相互吸收各自優點的基礎上，實現整個社會系統統籌、協調發展的結果。城鄉融合作為城鄉關系的高級形態，不僅內涵豐富，而且與時俱進，呈現出三個基本特征：一是城市與鄉村的主體地位平等。城市與鄉村同樣具有政治權利、發展權利、公共產品機會均等權利等，最終實現人的自由全面發展。二是城市與鄉村的對立統一關系。城市與鄉村在地域系統具有不可分割性，城與鄉各自具有不可替代的特有功能，不存在“一方必須依附或從屬于另一方”的關系，只有互補互利的耦合功能（生產功能、生活功能、文化功能和生態功能等）?？梢哉f，城市與鄉村既是矛盾的有機統一體，也是難以截然分開的融合體。三是城鄉要素能夠雙向自由流動。實現城鄉生產要素的優化配置和自由流動，是城鄉融合的首要條件，也是推動城鄉二元結構轉化的內在動力。由此而言，城鄉融合發展是基于將城市與鄉村作為有機發展的平等綜合體的前提下，充分發揮城市與鄉村各自功能與優勢，實現城鄉全面融合與可持續發展。城鄉融合發展是要突破和改變城市偏好的城鄉二元經濟社會結構的體制機制，使城市與鄉村逐步實現制度融合、經濟融合、生態融合、文化融合、社會融合，“讓公共資源在城鄉之間均衡配置，生產要素在城鄉之間雙向流動，生產力在城鄉之間合理布局，治理資源在城鄉之間科學調配，充分發揮城鄉各自的功能”[5]，不斷縮小城鄉差距，實現城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。當然，縮小城鄉差距并非取消城鄉差異，城鄉一體化發展也并非讓城鄉“一樣化發展”，而是要基于城鄉主體地位平等前提下的經濟、文化、社會、治理、生態等多維領域共建共享、共生共榮、互惠互促、相輔相成、相得益彰的全面融合發展。

（二）“城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合發展”政策層面的比較

1.相同點?！俺青l統籌”“城鄉一體化”與“城鄉融合發展”均是在從全面建設小康社會向全面建成小康社會的歷史奮進階段，為解決“三農問題”、破除城鄉二元體制而作出的重大決策部署，與中國特色社會主義市場經濟發展需要及生產力發展水平相適應，三者在政策目標上具有一致性，在政策實施路徑上契合我國國情，在政策預期上殊途同歸。同時，“城鄉一體化”與“城鄉融合發展”具有內在的邏輯一致性，即“城鄉一體化”是“城鄉融合發展”的基點與起點，其主要內容、推進路徑與“城鄉融合發展”并無顯著差異；“城鄉融合發展”是“城鄉一體化”的深化與升華，“城鄉一體化”的目標是實現城鄉一體發展，而城鄉一體發展與“城鄉融合發展”的內涵實質與實現目標又完全吻合，甚至可以說是重疊并行的[6]，都是我國實現國家現代化與共同富裕的重要標志和戰略安排，都是需要較長時間方可完成的歷史使命。

2.不同點。一是目標導向側重點與政策發力點不同。城鄉統籌意味著不再將城鄉視作兩個獨立系統，目的在于解決城鄉分割、二元結構問題，側重于城鄉“統籌兼顧、同步發展”，政策發力點在前端，要求政策在制定前要通盤考量，突出調整“鄉哺城”的“汲取型”政策[7]。而城鄉一體化政策旨在通過補齊鄉村發展短板，破除城鄉二元體制障礙，使城鄉達到一體（有機綜合體）發展目的，側重于城鄉“有機配合、協調發展”，政策發力點在中端（過程），要求政策制定要注重過程的推進，突出強調“城帶鄉”的“反哺型”政策落地。城鄉融合發展則強調充分發揮城鄉各自特色，運用城鄉功能差異，側重于城鄉“融會貫通、互補發展”，強調手段與目標的統一，政策發力點在全端（從前端到后端），要求政策制定時既要注重城鄉融合的發展過程，也要注重城鄉融合發展目標，全過程突出強調“城鄉互促互利”的“融合型”政策。二是對鄉村主體地位的價值認識不同。長期以來，鄉村發展一直處于被動與弱勢的地位，在工業化和城鎮化快速發展階段，更是因“優先發展工業”“支持城市發展”的主導思想，使城鄉發展差距日益擴大，也使人們形成“鄉村落后、城市先進”的刻板印象與價值認同，鄉村處于依附與從屬地位的觀念根深蒂固。城鄉統籌雖然不再忽視鄉村的價值，但只是力爭與城市價值進行統籌兼顧；城鄉一體化開始逐漸重視鄉村價值，強調推進的過程，卻未達到能夠一體發展的結果。城鄉融合與城鄉統籌、城鄉一體化的重要區別在于更加強調鄉村的獨立性。不論是城鄉統籌還是城鄉一體化，政策調整總是圍繞城對鄉的反哺及反哺的過程進度與程度，根本上還是將鄉村置于從屬、次要與弱勢的地位，鄉村的獨立性質與主體地位未得到充分體現。城鄉融合發展將城鄉主體地位平等對待，強調城鄉功能的差異性，且互相不能替代，更加突出對城鄉各自特色的重視，更加強調城鄉共生共榮、互融互利的關系。

三、合“力”提升城鄉融合發展的治理效能

城鄉融合發展既是經濟問題，又是社會問題。城鄉融合發展既是城鄉一體治理的手段與路徑，也是城鄉一體發展的戰略目標與價值回歸。黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出總體擘畫，開啟了完善國家治理體系和治理能力現代化的“中國之治”的最強信號。黨的十九屆六中全會繼續強化“推進國家治理體系和治理能力現代化”的建設，促進黨和國家事業不斷煥發出新的生機活力。城鄉融合發展作為城鄉關系的新型定位，是國家治理體系和治理能力現代化在城鄉發展進程中的生動寫照，有力彰顯了中國特色社會主義制度優勢，充分體現了中國共產黨城鄉治理理念不斷深化和與時俱進的鮮明品格。城鄉融合發展既構成了國家治理體系的重要組成部分，又承擔著國家治理體系和治理能力現代化重要抓手的職能，成為國家治理體系和治理能力現代化的“檢視儀”。促進城鄉融合發展、構建新型的城鄉關系需要多“力”協作，合“力”推進。

（一）核心力：城鄉融合發展必須堅持中國共產黨的領導

中國共產黨是中國特色社會主義事業的堅強領導核心，堅持黨的全面領導是黨和國家事業發展的根本政治保證，是實現國家治理體系和治理能力現代化的政治前提。“黨的十八大以來，黨中央權威和集中統一領導得到有力保證，黨的領導制度體系不斷完善，黨的領導方式更加科學，全黨思想上更加統一、政治上更加團結、行動上更加一致，黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力顯著增強?！雹佟吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》（2021年11月11日中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議通過）。習近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，中國共產黨是最高政治領導力量”。中國共產黨作為中國特色社會主義城鄉關系的設計者、實踐者與完善者，遵循馬克思主義城鄉融合理論，將城鄉融合作為中國特色社會主義城鄉關系的本質特征，系統整體地融匯成城鄉生命共同體，以達到最終消除城鄉割裂對立和城鄉差別的目標。因此，城鄉融合發展的實現就是要全過程、全方位、全時段矢志不渝地堅持中國共產黨的領導，始終牢固堅持黨在城鄉融合發展中統攬全局、協調各方的全面領導地位和核心凝聚力，不斷健全和完善黨的執政能力和領導水平制度，確保城鄉融合發展總方針、總目標、具體路徑等制度安排不偏不倚。

（二）源動力：城鄉融合發展必須堅持人民主體地位

歷史唯物主義認為，人民是社會歷史的創造者、推動者和實踐者。人民是社會發展的決定性力量，是推動城鄉融合發展的動力之源。習近平總書記多次提到：“我們黨來自人民、植根人民、服務人民，一旦脫離群眾，就會失去生命力?！毙轮袊闪⒁詠砣〉玫臍v史性成就無不在闡明“人民性”這一中國特色社會主義制度和治理體系典型特質所具有的持續活力。黨的十九屆六中全會上，習近平總書記強調“全黨必須永遠保持同人民群眾的血肉聯系，站穩人民立場，堅持人民主體地位，尊重人民首創精神，踐行以人民為中心的發展思想”。這就要求城鄉融合發展，一方面必須依靠人民群眾匯聚的磅礴力量，發揮人民首創性和主體性作用，依靠全體人民共同實現對美好生活的追求；另一方面必須尊重人民意愿，以人民群眾利益訴求作為行為準則和價值導向。由此，城鄉融合發展要始終堅持以人民為中心的發展理念，在保持城鄉各自獨立性和差異性的前提下，尊重鄉村發展規律，尊重鄉村自主價值取向，尊重農民主體地位，保障各類新型經營主體權益，提高人民群眾的積極性、參與性，讓人民群眾成為城鄉融合發展的主要建設者和直接受益者，真正發揮其實踐主體和價值主體作用。

（三）保障力：城鄉融合發展必須堅持法治正義

法治體系是國家治理體系的骨干工程。只有緊緊依靠中國特色社會主義法治，方可持之以恒地保障公平正義。習近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調：“黨的十八大以來，中國特色社會主義法治體系不斷健全，法治中國建設邁出了堅實步伐，法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用進一步發揮，黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強?！背青l融合發展進程中，由于體制機制問題，城鄉之間、工農之間在要素配置、公共服務等方面均存在諸多差異與矛盾，城鄉發展中呈現出的城鄉權益不對等、社會不公平等問題難以在短期內徹底消除。這些問題與矛盾，有的源于根本性體制，有的源于結構性機制，有的屬于城鄉融合過程中的碰撞與陣痛，但無論如何，法治是解決這些問題與保障公平正義的根本依據和最終手段?；鈫栴}要善于運用法治思維和法治方式，做到依法辦事、理事用法，使城鄉融合發展在破除城鄉之間傳統固化的體制機制障礙的同時，促使新的制度供給在法律邊界內運行，實現城鄉治理能力現代化與法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的同頻共振。

（四）執行力：城鄉融合發展必須注重“有效政府”作用

民之所望，政之所向。政府行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。習近平總書記在黨的十九屆六中全會上要求“加快轉變政府職能”“加強數字政府建設，推動政務數據共享”“強化政府監管責任”“提高監管效能”“更好發揮政府作用”。政府在城鄉融合發展中起著主導作用，國家行政管理效能提升是直接推動城鄉融合發展的加速劑。城鄉融合發展進程中，為實現人才、資本、技術、土地、數據等要素在城鄉之間高效合理配置與流動，諸如規劃設計、政策制定、審核審批、監督管理等方面都離不開政府行政力量的引導推動。由此，政府應正確界定權責邊界，既不越位，也不缺位，更不能錯位；要強化服務意識，促進“放管服”改革；積極探索利用大數據、區塊鏈等新型技術與城鄉治理效能的結合，創新行政方式，推動跨部門交互，向“技術+治理”要能力、要效率，構建職責明確、依法行政的政府治理體系和人民滿意的服務型政府，提升城鄉融合發展的行政效能。

（五）決定力：城鄉融合發展必須注重“有為市場”作用

城鄉融合發展首位力量需依托經濟的驅動。自黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制以來，社會主義市場經濟基本制度日趨成熟。黨的十八大以來，在我國經濟邁上“更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展之路”時，習近平總書記在黨的十九屆六中全會上進一步要求，“必須堅持和完善社會主義基本經濟制度，使市場在資源配置中起決定性作用”。城鄉關系深度融合的決定力源自于改革的驅動，重點就是要完善產權制度和推進要素市場化配置，堅決破除阻礙城鄉互融共生的體制機制藩籬，加快形成要素自由、平等的雙向流動格局。堅持以高質量發展新理念為引領，抓住供給側結構性改革主線，注重新一輪科技革命與產業變革的融合，充分挖掘經濟潛能，釋放經濟活力，推進城鄉融合發展的治理效能。要堅持底線思維，有效應對城鄉融合發展中的各種風險與挑戰，如，在穩定農村基本經營制度基礎上，堅持農村土地性質不改變、耕地紅線不突破、生態保護底線不逾越等底線，持續推進農村土地制度改革、農村集體產權制度改革。同時，在改革基礎上建立新的運行機制，營造融合發展氛圍，尊重基層創造，暢通資源要素進城下鄉通道，讓城鄉各類資源互通有無，實現城鄉資源要素合作效益最大化，為城鄉融合發展打下堅實基礎。

（六）引領力：城鄉融合發展必須注重城鄉文化和諧共融

文化建設是推動城鄉融合發展的精神內核，是鑄魂化人的思想源泉，是國家治理體系和治理能力現代化的深厚支撐。黨的十八大以來，“全黨全國各族人民文化自信明顯增強，全社會凝聚力和向心力極大提升”。習近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調，“意識形態工作是為國家立心、為民族立魂的工作”“沒有高度文化自信、沒有文化繁榮興盛就沒有中華民族偉大復興”。文化是連接城市與鄉村、工業與農業的重要紐帶。農耕文化、鄉村文化更是許多城市人不可割舍的鄉愁情懷。城鄉文化互融是推進城鄉融合發展的潤滑劑，既要注重對城市文化和外來優秀文化的消化吸收，也要正確對待鄉村文化、城市文化之間的碰撞與交互。因此，在城鄉融合發展進程中，要牢牢堅持社會主義先進文化、中華優秀傳統文化和革命文化在城鄉融合中的文化引領主導地位，促進城市文化與鄉村文化和諧共融，筑牢人民群眾共同奮斗的精神基石，進一步增強文化自信。

（七）統籌力：城鄉融合發展必須注重城鄉民生發展

城鄉融合發展的重難點是如何統籌好城鄉民生的發展。習近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調，“必須以保障和改善民生為重點加強社會建設，盡力而為、量力而行”“在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上持續用力”“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。不斷完善統籌城鄉民生保障制度，既是我們黨立黨為公、執政為民的本質要求，更彰顯了中國共產黨人治國理政的不變初心和使命擔當。新時代，我國社會主要矛盾已發生轉化，發展不全面很大程度上表現在民生保障的不足；發展最大不平衡就是城鄉。因此，在統籌城鄉民生保障促進城鄉融合時，要進一步加快推進城鄉民生保障設施統一規劃建設，推動城鄉教育均衡發展，健全城鄉公共服務體系，完善鄉村醫療衛生服務體系，促進城鄉養老社會保障由制度并軌向人員并軌，建立解決相對貧困的長效機制，將民生保障完成情況作為衡量城鄉融合效度的重要參考指標，使民生保障改革發展成果更多更公平地惠及全體人民，更好更充分地滿足人民多層次多樣化需求，更加突出民生保障制度的公平性與平衡性，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。

（八）創新力：城鄉融合發展必須注重加強社會治理

城鄉融合發展以社會和諧穩定為前提，而創新社會治理就是要最大限度地增加和諧因素，增強社會發展活力。黨的十八大以來，我國社會治理水平大幅提升，續寫了社會長期穩定的奇跡。習近平總書記在黨的十九屆六中全會上要求黨著眼于國家長治久安、人民安居樂業，“完善社會治理體系”“推動社會治理重心向基層下移，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。新時代社會治理體系已經明確了各主體責任，這是促進城鄉融合發展的制度保障，既關系到人民安居樂業、城鄉社會和諧有序和國家的長治久安，又是增強群眾獲得感、幸福感和安全感的有效途徑。目前，要進一步健全自治、法治、德治、智治相結合的城鄉治理體系，借鑒“楓橋”社會治理經驗，借助信息化技術手段，建構以大數據為基礎的多維合一治理機制，通過信息化“微平臺”，提供網格化“微服務”，開展多元化“微調解”，強化社會化“微治理”，彌補城鄉社會治理的時空短板，加強我國城鄉社會治理體系智能化、立體化和網格化建設，不斷促進共建共治共享的社會治理格局良性發展。

（九）保護力：城鄉融合發展必須注重生態文明建設

加強城鄉生態文明制度建設是推進國家治理體系現代化的時代要求。黨的十八大以來，我國生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。習近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調，“生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”“必須堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境，更加自覺地推進綠色發展、循環發展、低碳發展，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”。良好的生態環境是城鄉融合發展最基本的生存條件，也是鄉村相較于城市最大的潛能與優勢，關系到中華民族偉大復興的千年大計。堅持城鄉生態融合發展之路就是要踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，加快農村產業結構調整，推進特色田園鄉村建設，涵養鄉風文明，走可持續綠色發展之路；圍繞農村垃圾、污水處理、廢棄物治理、生態保護等具體要求，開展廁所革命、退耕還林還草、配套公共服務等工程建設，加強城市與鄉村、人與自然的和諧共融；通過對農業農村原始生產狀態與生活風貌的保護利用，充分結合農村人居環境整治與美麗鄉村建設，逐步完善自然資源資產產權制度、資源有償使用和生態補償制度、生態文明績效考核和責任追究制度，加快建立運用經濟杠桿進行生態保護和環境治理的市場體系，將鄉村生態資源優勢轉化為經濟發展優勢，強化城鄉生態文明融合體系建設。

（十）威懾力：城鄉融合發展必須注重扎緊“制度之器”

城鄉融合發展進程中，不可避免地會涉及到“權”與“錢”的正確運用問題，事關黨風和民心的純潔與信任關系，稍有偏差就會給黨的聲譽甚至執政根基帶來影響和危害。因此，健全黨和國家的監督制度、完善黨和國家的監督體系建設尤為重要。黨的十八大以來，黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力顯著增強。習近平總書記在黨的十九屆六中全會上強調，“腐敗是黨長期執政的最大威脅，反腐敗是一場輸不起也決不能輸的重大政治斗爭，不得罪成百上千的腐敗分子，就要得罪十四億人民，必須把權力關進制度的籠子里，依紀依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力”。為此，在約束與規范城鄉融合發展的治理現代化過程中，要將“法”與“紀”的威懾力發揮到極致。一方面要加快建立權力配置與運行的制約機制，依紀依法規范權力，推進“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制建設，為公權力運行扎緊“制度之器”。另一方面，要狠抓黨風建設，扎實開展“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，遵循習近平總書記要求：“把執紀與執法緊密結合貫通，嚴格按照紀律與法律的尺度，堅持紀嚴于法，紀法協同。”

四、結語

經國序民，正其制度。制度的生命在于落地生根，有效落實的制度才能將優勢轉化為治理的效能。十九屆四中全會已擘畫、十九屆六中全會已描繪的“國家治理體系和治理能力現代化”的圖譜，成為城鄉融合發展治理效能提升的實踐藍圖。今天的奮進正當時，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，在中國式現代化的新征程中，要進一步厘清城鄉融合發展的內涵與內在自洽邏輯關系，合“力”促進城鄉融合發展的現代化治理，盡快建構起融合一體發展的新型城鄉關系。