鄉村振興背景下“多規合一”村莊規劃的幾點思考

姜 峰 湖南省水工環地質工程勘察院有限公司

1 前言

近年來我國經濟建設的高速發展，隨著鄉村振興戰略的逐步實施，我國的農村建設得到了迅猛的發展和進步。如何在現行的新農村建設背景下加強對農村的規劃設計，已經成為當今一項重點研究課題，將新農村建設與鄉村振興戰略進行有機融合，從而促進農村的進一步發展對于鄉村區域的整體發展具有重要的現實意義。

所謂“多規合一”，旨在將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一個區域上，實現“一本規劃、一張藍圖”，是實現空間管理系統和管理能力現代化的一個重要手段和平臺。

2 基于鄉村振興邏輯關系搭建“多規合一”的規劃框架

第一步需要根據鄉村現有的整體規劃制度對其所包含的內容和實際情況進行考察和分析。其中對于功能的合理分配、占地區域布置、交通走向排布、整體空間的管理、公共區域、政府配套裝置、文化遺留區域等等進行細致的安排后能夠得出較為完善的規劃框架。在保證其結果不產生偏差的基礎上對所形成的位置分配框架進行合理布局，通過將鄉村化區域分配與城市區域分配相對接和融合的方式，讓鄉村功能布局在原有的基礎上實現多功能、“多規合一”化效果。其次，根據不斷的鉆研鄉村振興策略和城市布局規劃之間存在的微妙聯系，充分利用“多規合一”的規劃目的，實現城市化布局規劃體現在鄉村布局規劃中，以鄉村振興為實施目標而開展。最后，可以通過以上所述兩點方向進行調整和優化，得出適用于鄉村振興邏輯下的“多規合一”框架后落實，實現鄉村功能區域的合理搭配，引導群眾發展振興策略，提高鄉村發展政策的落實效果。

以“多規合一”的規劃框架為基礎，對鄉村振興計劃進行審查得出其存在的“兩規不一”問題。故開展一個區域多個發展策略的開創性方法，以將鄉村振興戰略歸入我國的整體規劃、生態保護、城鄉合力發展決策、土地再次利用、經濟發展中，讓其戰略與多種城市規劃相結合，實現在同一社會體系下的統一性發展，制定專屬的鄉村規劃藍圖，以藍圖走向為發展目標，體現多種發展相聯合，相貼合的振興實施步驟。

3 現階段村莊規劃問題分析

3.1 鄉村規劃布局混亂

自改革開放以來，我國的城市化進程不斷加快，盡管這有助于我國的經濟建設持續向前發展，但在城市化建設過程中需要占用大量的土地資源進行基礎設施建設，這就使得鄉村區域流失了大量的土地資源，并且在鄉村區域中的相關產業發展速度急劇下滑，造成了城鄉經濟發展嚴重失衡的問題。經濟建設的落后直接導致了鄉村區域的空間規劃布局相對比較混亂，對國土空間的規劃布局造成了一定的滯礙作用。造成鄉村區域規劃布局混亂的內部原因主要有以下三點。

首先，我國在鄉村區域的規劃布局中嚴重缺失科學合理的管理體制。這一點體現在村莊的規劃布局原隸屬于所在地方的住房與城鄉建設部門，而村莊的土地資源規劃卻權屬于國土資源部門，這很容易造成在對鄉村區域整體進行規劃設計時造成矛盾，加之地方部門與上級部門難以進行及時有效的溝通協商，因此對于鄉村區域的規劃建設困難重重，最終草草了事，往往存在“圖上畫畫、墻上掛掛”的問題。

其次，村莊規劃布局與村莊土地資源的規劃布局標準不統一，即在進行村莊規劃設計時所使用的比例尺與進行村莊土地資源規劃設計時所使用的比例尺存在顯著差異，其中對村莊土地資源的規劃比例明顯大于對村莊的規劃比例，這在很大程度上降低了對于土地資源進行分類時布局的精準度。盡管目前已經對規劃比例進行了一定程度的改善，但仍然無法對村莊土地資源進行精確把控。

另外，對于鄉村區域的土地劃分不夠明確，這一點在我國實行鄉村振興戰略后得到了大幅度的改善，各地方的鄉村也紛紛進行了規劃理念上的創新，并采取了一些新措施，但總體而言鄉村區域仍未對村中土地資源的規劃進行明確的劃分，這也為農村規劃項目的落地實施造成了相當大的困難。

3.2 鄉村產業結構相對薄弱

在我國的鄉村區域中，絕大多數村莊都是以糧食種植、畜牧產品作為主要產業結構，只有在少部分的鄉村中存在著諸如食品加工、輕工業產品的生產制造等行業，由此不難看出我國的鄉村產業結構十分薄弱。在如此薄弱的產業結構支撐下，就很難進行高質量的村莊規劃建設，并且在進行村莊規劃的過程中由于青壯年勞動力涌入城市，因此就會出現勞動力不足、規劃建設產能偏低，缺乏供給產業進行長期發展的動力源。目前農村生產存在諸多障礙，如發展農業的化肥、農藥等因素價格上漲，而收入增長緩慢，生產成果也受天氣等因素影響。

目前，很多地區的農民即使在國家補貼的情況下，仍然入不敷出，所以現在很多農民放棄了農業生產，這樣的觀念也在潛移默化地影響著下一代，這就使得農村生產出現了人力資源匱乏的問題。與此同時，由于在鄉村區域的居民生態保護意識相對薄弱，如果進行相關的產業布局有可能會對生態環境造成重要污染，因此在村莊就難以進行全域化的長期規劃布局。另外，長期居住在農村的村民思想觀念相對比較落后，在進行產業布局后可能會造成部分村民過于追求經濟效益而對鄉村傳承的文化特色進行肆意破壞。

3.3 村民對村莊規劃的參與度不高

我國城市化進程的不斷加快在很大程度上促進了我國經濟建設的長期繁榮發展，但也造成了諸多問題。在城市化進程不斷加快的背景下，大量的農村青壯年勞動力開始涌入城市務工，導致鄉村區域老齡化問題不斷顯現和加重，而這也使得村莊的規劃布局缺乏活力。

來自鄉村外部的規劃設計團隊在對鄉村進行規劃設計時無法在短時間內全面深入了解當地村莊的歷史文化、生活習慣、習俗等，設計人員也就容易在規劃設計過程中忽視當地村民的風俗習慣，從而導致村民對村莊規劃的參與度、認可度與積極性較低，在這種情況下設計而成的鄉村規劃成果也難以獲得當地生活村民的認同。

4“多規合一”的村莊規劃的幾點思考

4.1“多規合一”的村莊規劃

“多規合一”是國土空間規劃先行體系的重要手段之一，這項政策主要是指在一定空間內所進行的一切規劃進行有機的融合，有統一的空間管理部門進行監管，實現在同一地區內只有“一本規劃、一張藍圖”，徹底解決在傳統的國土空間規劃中存在的不同空間規劃各成體系、內容重復甚至沖突等方面的弊端。在對村莊進行布局規劃時，要從以下幾個方面入手。

機構改革之后，要進一步完善相關的管理體制，將村莊規劃與村莊中的土地資源規劃進行有機地整合，確保能夠在一個部門的管理指揮下就可以進行兩者的共同規劃，這也就是現行國土空間規劃中的“多規合一”原則。在進行村莊規劃時，有關部門要與在當地生活的居民進行深入的溝通，全面考慮當地居民的利益訴求，制定系統化的監管方針，完善村莊的土地流轉機制，依據“一戶一宅”原則對村莊進行科學合理的整體規劃，在最大程度上避免土地資源的閑置浪費。

對村莊規劃和村莊中的土地資源規劃使用統一的規劃比例標準，切實保障規劃布局的準確性和可靠性，同時在進行村莊整體規劃時有關部門必須對村莊資源進行實地調研，整理匯總結果，借助互聯網平臺構建村莊全域實施大數據分析平臺，從而實現對村莊資源的動態監測。

4.2 合理引導產業發展

在現行新農村建設戰略背景下，對于村莊整體規劃的評價依據主要涵蓋國土空間開發的適宜性、資源環境承載力兩個方面。因此村莊規劃中合理發展相關的產業結構，構建“田園綜合體”、“一村一品”等特色產業結構，這不僅能夠將村莊的文化底蘊充分地顯現，還能拉動鄉村多級產業鏈的發展，實現產業價值、生態價值的深度融合。

4.3 通過“要素+”豐富拓展全產業鏈

充分的利用大時代特征，將互聯網商業化特征與農產品相結合，通過引導群眾明確振興策略的目標所在開展以“農產品發展方向+鄉村特色優勢產業”為主的鄉村產業，通過互聯網資源信息多元化特征為實現“雙+”產業，推動鄉村農業發展，建立多個旅游基地，打造專屬鄉村特色的旅游觀光場景，適當的與當地長久歷史遺留下的文化特征和風俗相融合，實現多樣性的鄉村面貌。

近年來，電子商務的快速發展為我國經濟帶來實際性的發展方向，鄉村發展策略中可采用以線上線下雙向銷售的營銷模式，進行農產品的售賣和旅游業推廣，增加收益的同時宣揚鄉村文化。開展多樣性的鄉村活動，組織外來旅游人員積極參與，創設美好，恬靜的鄉村生活氛圍，讓多元化產業特征更加具有特色和突出性。

4.4 遵循環保節約的生態理念，秉持生態優先的規劃原則

在村莊規劃建設過程中應體現生態思想，通過各種措施，加強自然資源保護與利用，從而改善村莊的生態環境。加強村民宅基地管理，控制建設用地規模和強度，提高土地使用效率。合理安排村莊居住用地和公共服務設施，形成科學合理的用地布局結構。因地制宜，充分利用現有的建筑、公共服務和基礎設施，避免出現“大拆大建”的問題。

目前，農業生產和農村發展也正在產生大量污染，影響、破壞生態環境，村莊規劃應該考慮使農村社會經濟活動對環境的負荷和影響要在現有經濟技術條件下達到最小化；最終使這種負荷和影響控制在生態系統的資源供給能力和環境自凈容量之內，形成鄉村區域社會經濟活動與生態系統之間的良性循環。

4.5 制定相關法律法規，為村莊規劃提供法律依據

要特別注意用地和村民建房規劃法規的制定，加大對違法用地案件和違法建房案件的查處力度，充分發揮土管、建設、司法等職能部門的作用，對不按規定私自建房者予以限制與處罰。要制定適合農村實際情況的房地產管理法，使農村住宅市場走向規范化、合法化；要強化土地有償使用費征收力度；要把村莊規劃建設成績作為考核農村區域基層干部的一項重要內容。

4.6 推動農村土地流轉，增加農村和農民收入

長期以來，在經濟建設和城市發展過程中，各地新增建設用地主要來自農村集體土地，鄉村區域土地經常被低價征用而高價賣給房地產開發商，如此豐厚的回報幾乎不需要任何風險。但土地出讓收入主要用于城市建設，此前這種“取之于農、用之于城”的做法為工業化、城鎮化的快速發展提供了重要財力支持，但與此同時，對“三農”發展的支持卻嚴重不足。

習近平總書記明確指出，要解決土地增值收益長期“取之于農、用之于城”的問題，現在到了該把土地增值收益更多用于“三農”的時候了。近幾年的中央一號文件多次提出，要按照“取之于農，主要用之于農”的要求，調整完善土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例。因此，在振興農村經濟的關鍵時刻，要消除農村建設用地少收入或無收入現象，進一步完善相關規定。

把農村土地收入主要用于農村建設、農村發展和農業，切實強化實施鄉村振興戰略的資金保障。工業繁榮是解決農村所有問題的前提。如果沒有工業發展，鄉鎮國土規劃就沒有基礎。工業的繁榮首先取決于農業的繁榮，這是由農業的基本地位和農村的主要功能決定的。因此，為了大力實施糧食儲藏地，大規模建設高標準農田，穩定耕地數量，改善土壤，提高土壤肥力，促進農業規模管理、集約利用和特色化發展，提高糧食綜合生產能力，確保食品安全和農產品的主要供應，將農業從生產導向向質量導向轉變，全球土地綜合整治刻不容緩。

另外，繁榮二、三產業是鄉鎮國土規劃的活力。充分利用農村資源、文化特色、綠水青山的生態優勢，發掘農村多種功能和價值，建設農業現代化示范區和特色農產品優勢區，大力發展新產業、新形式、休閑農業、鄉鎮旅游、農村電子商務等新模式。要優化整個區域的結構和布局，保障農村二、三產業的發展。

5 結束語

近年來，隨著我國經濟建設的高速發展，在鄉村振興戰略的大背景下我國的農村建設得到了迅猛的發展和進步。在我國現階段的新農村建設進程中，村莊規劃的起點相對較低，這與加快社會主義農村建設進程的戰略規劃存在一定的矛盾，在我國的諸多地區由于受到當地自然地理環境以及經濟因素的影響和制約，村莊規劃只是在原有的村莊規劃模式上進行修補和完善，并不能形成一種嶄新的村莊格局，因此村莊規劃整體水平較低，并且缺乏科學規劃體系的指導。科學編制“多規合一”村莊規劃，提升村莊規劃的整體水平不僅能夠實現對鄉村資源的戰略整合，對于加快新農村建設進程同樣具有至關重要的作用。