健全我國數字經濟下的消費者權益保護制度

馬淑萍，呂富生

(1.國務院發展研究中心 企業研究所， 北京 100010； 2.中國信息通信研究院 產業與規劃研究所， 北京 100037)

加強數字經濟下的消費者權益保護，是推動我國數字經濟高質量發展，讓全社會共享數字經濟發展成果的應有之義。為進一步培育和釋放新型消費潛力，須直面數字消費領域新問題，借鑒國內外先進經驗，加快健全我國數字經濟下的消費者權益保護制度。

一、數字經濟下消費者權益保護的突出問題

(一)新商業模式帶來權益受損新風險

數字技術改變了傳統商業模式的價值創造、傳遞和獲取方式，產生了新的生產力和生產關系，“前端免費、后端獲利”成為眾多新業態的變現選擇。在這過程中，消費行為鏈條越來越長，消費關系更加復雜，消費者權益面臨新的受損方式和風險[1]。

一是消費者個人信息成為侵權重災區。數字消費過程中將會產生豐富的用戶數據信息，基于用戶數據挖掘分析的定向推送、精準營銷成為了新商業模式的營利關鍵。為抓住消費者個人信息這一核心價值源，部分經營者以誘導、欺騙或強制等方式違法違規收集使用個人信息，或是超范圍、超頻率收集使用及違規向第三方提供個人信息，甚至存在非法買賣個人信息的黑灰產業，由此滋生的電信、網絡詐騙等違法犯罪行為已成為社會公害。

二是違規宣傳營銷手段多樣且泛濫。相比實體渠道，新商業模式基于網絡渠道的宣傳營銷發布途徑更多、擴散速度更快、影響范圍更廣，若存在虛假信息，將對消費者形成廣泛誤導。有的經營者為加快廣告變現頻繁彈窗，侵害消費者安寧權。例如，部分APP或網頁未向用戶提供彈窗廣告的關閉/跳過功能，或者功能選項十分隱蔽，導致用戶找不到或關不掉。有的經營者濫用線上評價機制進行惡意刷單炒信，影響消費者對商品選擇的判斷和決策。例如，不良賣家為吸引消費者的注意，尋找“刷客”虛假交易，失真展示銷量、評價和店鋪信譽等信息。有的經營者惡意利用網絡熱點事件蹭熱度、博流量，違規開展宣傳營銷，影響消費者體驗。此外，還存在優惠宣傳不實、收費標準不明確、惡意誘導營銷等欺詐、誤導消費等現象。

(二)新技術應用產生權益保護新漏洞

大數據、人工智能和物聯網等新技術為消費者提供了更多選擇和個性化、便利化服務，但也引發了對消費者人身、財產和信息安全等方面的新風險，并存在新技術應用不穩定、不透明、不兼容的擔憂，使得消費者權益保護面臨新挑戰。

一是新技術濫用問題。例如，利用爬蟲等技術非法爬取用戶數據信息，濫用大數據分析等技術實施“殺熟”的歧視行為，基于消費者消費記錄、消費偏好等設置不公平交易條件，侵害消費者公平交易權。

二是新技術黑箱問題。有的經營者以不透明算法“暗箱操作”制定各類榜單誤導消費者，但具體如何計算和排序難以知曉；有的經營者混淆競價排名與自然排名，未按照法律要求顯著標明“廣告”；有的經營者利用技術手段進行流量造假、流量劫持或虛假注冊賬號，限制用戶知悉客觀情況的權利。

三是新技術失靈問題。部分技術由于數據采集錯誤、參數設置不合理、設計者主觀偏見、人工干預不足等原因，導致存在服務偏差，服務質量減損；部分技術由于應用不成熟而存在安全隱患，如人臉識別技術帶來的隱私泄露擔憂、移動支付技術帶來的財產安全風險等。

(三)新消費方式帶來用戶維權新挑戰

數字消費的虛擬性、服務用戶的分散性和非面對面交付特征，進一步擴大了商家和消費者的信息不對稱，對消費維權的直接性、有效性形成了挑戰。

一是維權對象難找尋。數字服務涉及環節繁多、載體交織、內容交融，多元的服務主體導致消費者產生維權需求時，難以判斷直接和具體的追責對象，且各方間相互推諉，致使維權工作舉步維艱。

二是維權渠道不暢通。相較于傳統電商平臺，逐漸發展出的通過視頻直播平臺、社交網絡朋友圈、網站插頁、第三方SDK以及自媒體等渠道提供的服務，仍缺少便捷、有效的維權渠道，消費者常面臨投訴無門、無果的無奈。

三是維權取證困難。消費者獲取數字服務過程中，若未及時留痕固定證據，事后將難以有效回溯，對于損害后果和違法金額也難以認定，部分中介平臺協助提供證據的主動性、配合度亦不足[2]。

四是維權意愿不高。數字消費糾紛往往具有群體性特征，線上經營者的一個侵權行為，將產生廣泛且分散的影響。但通常每一受害者單獨請求的利益相對較小，且侵權方所在地與服務行為發生地往往分屬多地，加之繁瑣的救濟機制使消費者對于小額、分散受損利益的維權主動性不足。

(四)新消費特點提出政府管理新要求

數字經濟新的服務和消費方式，對政府部門消費者保護工作既往依靠的監管理論、治理方式和治理能力形成了挑戰。

一是數字平臺介入帶來了權益保護新課題。首先，平臺經營行為法律關系復雜，多元主體間的權責關系難以厘清；其次，平臺侵權事件影響更為廣泛，平臺企業和平臺內商家若采取不當經營行為，造成的損害將快速、大規模蔓延；此外，超級平臺規制成為監管難點，部分平臺利用市場優勢地位實施強制“二選一”、相互屏蔽不兼容、惡意低價傾銷等不正當競爭行為，間接減損消費者福利。

二是監管規則的滯后性難以應對不斷涌現的新問題。新的技術領域、新的服務形態形成了政府部門未能及時跟進的監管盲區，也對一線執法人員的專業認知能力提出了高要求。針對不斷涌現的新型網絡中介服務、各式各樣的會員制、虛擬產品銷售和付費方式等新商業機制規制依據的缺失，使得政府監管無從下手，事前防范缺乏預見性，事后引發糾紛時責任難認定。

三是數字經濟跨地域跨領域特點帶來協同監管挑戰。一方面，數字經濟相關產品和服務普遍具有跨域交易特征，經營者經營范圍不再局限于某一物理區域，消費者也散布各地，數字跨境貿易活動也愈加頻繁，給各地乃至各國監管協同的配合度提出了新要求，對傳統屬地管轄機制造成了沖擊。另一方面，眾多業態涉及多領域且相互交融，給政府部門分業監管的管理框架提出了挑戰，各部門監管職能難免存在交叉，一個部門制定權益保護制度可能因涉及其他部門權限而較為保守，一項消費糾紛可能因部門分工不明確而面臨多頭監管。

二、國內外解決突出問題的經驗做法

(一)規范新商業模式

緊跟新業態特點出臺相應管理規范。歐盟通過《關于信息社會中與消費者有關的若干問題的決議》強調，信息社會領域的消費者權益保護水平不得低于傳統消費領域。2020年，新加坡、智利、新西蘭三國簽訂《數字經濟伙伴關系協定》(DEPA)，將在線消費者保護作為該數字經濟專門國際協定的重要板塊。我國2016年發布了《關于加強互聯網領域消費者權益保護工作的意見》，積極推進網絡消費維權重點問題監管執法。各具體領域也出臺了相關管理規范，如《電子商務法》《網絡交易監督管理辦法》《網絡直播營銷管理辦法(試行)》《醫療器械網絡銷售監督管理辦法》《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》等。

積極應對新模式帶來的個人信息保護挑戰。歐盟于2018年正式實施了具有全球廣泛影響力的《通用數據保護條例》(GDPR)，規定了個人數據處理的原則和全生命周期流程的管理要求。美國通過網絡隱私認證組織TRUSTe、BBBOnline、WebTrust等發展面向全球的隱私認證服務，成立“在線隱私聯盟”指導網絡和電子行業推進隱私保護。我國在2021年取得了個人信息保護立法領域的重大突破，《數據安全法》《個人信息保護法》等適應數字經濟發展需要的法律制度先后頒布實施。上海市發布了我國首份《企業數據合規指引》，指導企業搭建數據合規體系。

(二)引導新技術向善

一方面，加快新技術應用立法。美國紐約州2017年率先發布《算法問責法案》，明確算法禁止應用場景，強調算法影響告知義務和透明度要求。2021年，美國國會引入《算法公正與在線平臺透明度法案(草案)》，針對用戶、監管機構、公眾三方主體界定了不同的透明度要求。2021年歐盟發布了《人工智能法案》提案，遵循“技術中立”和“面向未來”原則，以風險為路徑對AI應用分類規制。我國最高人民法院2021年發布了《關于審理使用人臉識別技術處理個人信息相關民事案件適用法律若干問題的規定》，直面部分經營者濫用人臉識別技術侵害自然人合法權益的問題。2022年3月，國家網信辦等四部門聯合制定的《互聯網信息服務算法推薦管理規定》正式實施，單獨設立了“用戶權益保護”章節，從算法透明度、算法解釋、用戶標簽自主選擇等維度豐富、細化用戶權利。

另一方面，探索新技術的創新監管方式。2016年，英國金融行為監管局在全球范圍內率先啟動“監管沙盒”機制，在確保消費者權益的前提下，允許創新金融產品和服務在一定實景范圍內測試，給新技術、新應用提供一個“縮小版”的真實市場和“寬松版”的監管環境，為后續監管措施出臺探索技術創新和消費者保護間的平衡點。我國各地各部門也積極探索中國版的“監管沙盒”機制。2019年中國人民銀行印發《金融科技(FinTech)發展規劃(2019—2021年)》，為中國版“監管沙盒”提供具體政策支持和操作指引。北京市提出，聚焦人工智能、智能網聯、自動駕駛、直播和短視頻購物、數字經濟以及金融科技等優勢領域，探索建立可推廣的新經濟監管制度框架。

(三)提升用戶維權能力

加強新業態消費者保護指導。經合組織不斷修訂《關于電子商務中消費者保護指南的建議》，作為其數字經濟消費者保護最重要的綜合性指導文件，從法律適用、管轄、透明度、欺詐預防、跨國救助等方面構筑起龐大的數字經濟消費者保護體系。美國尤其注重特殊消費群體權益保護，加快推進《兒童在線安全法案》等立法的進程。

努力減少消費者信息不對稱障礙。美國通過《在線交易指導準則》建立起完善的在線交易經營者告知義務體系，要求交易過程的相關信息必須以適當的語言進行充分披露，并使消費者可以隨時查詢。日本《電子消費者契約法》通過設置多環節的告知確認機制，要求線上商家做到消費者購買前提醒、購買時再確認、購買后通知的全流程告知義務，電子契約方可正式生效，防止消費者在誤操作時以錯誤意思表示簽訂不公平契約。

積極完善消費者侵權救濟途徑。日本20世紀60年代就設立了受理消費者侵權案件的專門法院。德國民法典中明確了消費者撤回權制度，構建消費者維權咨詢機制，并率先探索消費者團體訴訟制度。我國積極回應數字經濟時代消費者的司法訴求，2017年起先后成立了杭州、北京、廣州三家互聯網法院，廣州互聯網法院還掛牌成立了我國首個涉數據糾紛專業合議庭，最高人民法院2022年專門制定了《關于審理網絡消費糾紛案件適用法律若干問題的規定(一)》?！秱€人信息保護法》專門規定了檢察機關提起的個人信息保護公益訴訟制度。國家市場監管總局建立了在線消費糾紛解決(ODR)系統，探索“互聯網+消費糾紛處理”機制。各地發揮多元力量助力消費者維權，例如支持法援中心就網絡手游侵害未成年人權益案件提起民事公益訴訟。

(四)提升新監管能力

及時回應新制度的制定需求。2022年，歐洲議會正式表決通過《數字服務法》，廣泛規定了數字平臺與用戶間的關系，《數字服務法》本質上是一部數字經濟領域消費者權益保護的法案。同時，歐盟《數字市場法(建議案)》也在2021年11月獲得歐洲議會內部市場和消費者保護委員會通過，旨在限制國際互聯網巨頭不正當競爭行為。2021年，日本立法通過《關于數字平臺交易消費者權益保護法》，專門規制互聯網交易場景下的消費者保護問題，要求網絡平臺供應商針對消費者對平臺上經營者的投訴，有義務積極配合調查。與此同時，日本于2022年重新修訂了《特定商業交易法》，以適應新業態的變化。

充分關注平臺失序問題。歐盟通過《關于提高在線平臺交易的公平性和透明度規則》，要求平臺經營者規范排序透明度，加強區別對待的說明義務和終止服務的通知義務，提升在線商業環境的可信度、可預測性和確定性。我國國家發展改革委等部門發布的《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》，將提升平臺消費創造能力和平臺消費者保護水平作為其中的重要主題。上海市市場監管局于2021年制定了《上海市網絡交易平臺網絡營銷活動算法應用指引(試行)》，為平臺經營者針對網絡用戶的營銷行為劃出合規底線。

探索跨地區、跨領域的監管合作。歐盟借助充分性認定等機制維持歐盟公民在全球范圍內同等的數據保護水平，目前已有十多個國家和地區與歐盟簽訂了充分性認定協議?！睹滥訁f議》(USMCA)在數字貿易章節中，充分強調各方合作推進網上消費者保護的重要性，要求各自國家消費者保護機構之間需要就跨境數字貿易相關活動開展合作以增進消費者福利。日本為了打破部門縱向壁壘、實現消費者一元化管理體制、提升消費者保護能力，在2009年專門成立了消費者廳，作為專門保護消費者權益的最高行政機構，直接隸屬內閣府。另外，日本還成立了內閣府消費者委員會，下設數字化消費者問題工作組，作為第三方機構負責向內閣府和消費者廳提供相關政策建議。我國北京、天津、河北三地消協組織成立了京津冀消費維權聯盟，開通了網上消費教育平臺，定期組織開展數字消費專題教育。

三、對策與建議

消費已經成為我國經濟增長的主要動力，不斷改善消費環境，不僅涉及每一個消費者的權益，也事關經濟社會長遠發展。加強我國數字經濟下消費者權益保護，需要緊扣數字經濟發展規律，總結國內外先進經驗，從綜合規范和特別規范兩方面健全數字經濟消費者保護的規則體系，并從組織協調、管理措施、技術手段等方面為制度落地提供支撐保障。

(一)制定數字經濟消費者保護的綜合性規范

借鑒歐盟制定《數字服務法》《數字市場法》的經驗，制定完善我國數字經濟消費者保護的頂層架構。一方面，基于消費者權益保護總體規范，補充數字業態消費者的特別保護章節及條款，適時完善將近10年未新修訂的《消費者權益保護法》，加快《消費者權益保護法實施條例》制定進程；另一方面，消費者保護制度是數字經濟領域立法的重要內容，結合國家和地方數字經濟立法，強調消費者保護的原則和要求。此外，適時出臺數字消費者保護的專門法規、規章，推進數字消費糾紛相關司法解釋落地。

具體內容上，健全的數字經濟消費者權益保護規范應包括四方面：一是明確數字經濟消費者保護的基本原則，強調線上線下服務質量的一致性、數字消費者保護等級的更高標準、數字商品營銷宣傳的真實性、服務內容的公平和透明性、救濟機制的有效性等。二是明確數字業態中消費者享有的特別權利，例如更廣泛的知情權、更充分的自主選擇權、更強調實質平等的公平交易權，以及數據可攜帶權、撤銷權等新興權利或權益。三是明確數字產品和服務提供者的特別義務，如不得侵害消費者個人信息權益、不得濫用市場地位破壞競爭秩序、不得利用技術手段提供歧視性差別服務等，并區分平臺方、服務方、廣告方、終端方、技術方等不同主體在不同商業模式中的權責義務。四是明確數字經濟消費者保護的管理機制，既包括各地各部門間的監管合作，也包括防止他國濫用管轄權實施“長臂管轄”；既包括加強企業合規和消費者維權的引導，也包括對應的獎勵示范和違規懲戒。

(二)完善專門領域、專門問題的保護制度

數字技術正與各行業領域快速融合催生新消費業態，有必要針對典型業態及衍生的新問題出臺相應的消費者權益保護管理制度和規范，推動共性與個性保護需求同步呼應。

一方面，針對典型業態加快出臺專門管理規范。一是填補直播電商、社交電商、二手電商和跨境電商等新電子商務形態的規制空白，厘清社交電商與傳銷區別，關注直播電商的不當宣傳和質量把控問題，解決跨境電商領域的制定法缺失問題。二是結合網絡銷售、信息資訊、生活服務、金融服務等不同類型平臺的不同連接屬性，明確平臺經營者的用戶權益保護職責，探索質量擔保機制，建立便捷有效的投訴、舉報和爭議在線解決機制。三是關注不斷涌現的新技術可能對消費者個人信息、技術倫理、實質公平等帶來的挑戰，把握新技術應用特點，探索實現技術創新應用和用戶權益保護有效平衡的規制路徑。與此同時，為不斷衍生的數字經濟新業態、新服務、新問題留足規制空間，探索“沙盒監管”機制，既要防止出現規制“真空”，也要避免疲于出臺各類零碎的應對政策舉措，陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的困境。

另一方面，針對專項問題探索應對規則。一是持續完善消費者個人信息保護規則，出臺《個人信息保護法》配套法規和規章，探索便捷有效的個人信息處理“告知同意”和“單獨同意”的方法，細化個人信息保護公益訴訟制度，落實個人信息保護影響評估機制。二是規范新型廣告宣傳營銷問題，適時修訂《廣告法》《互聯網廣告管理暫行辦法》，結合新型廣告宣傳形式、新興傳播載體和營銷方式進行規制，嚴厲打擊虛假宣傳、惡意誤導、欺詐等行為。三是規制新型壟斷和歧視性服務問題，規范強制“二選一”、惡意低價傾銷、違規搭售等行為，避免經營者濫用市場優勢地位損害消費者福利，積極應對“大數據殺熟”、強制個性化推薦、不合理差異化服務等問題，營造良好競爭秩序和消費生態。

(三)健全消費者權益保護組織機制

深化各領域管理部門協同機制。引導各部門在消費者權益保護工作部際聯席會議制度基礎上，構建無縫隙、動態化的協同管理機制和工作平臺，開展侵害消費者權益問題聯合整治，加強信息共享，協同推進消費維權、質量抽檢、定向監測等工作。更好地發揮互聯網法院數字消費糾紛專業審判優勢，不斷豐富檢察機關公益訴訟制度實踐，滿足數字消費者的司法救濟需求。

完善跨地域協同監管機制。結合數字經濟跨域服務特點，在傳統屬地化管理基礎上探索異地協同監管方式。中央部門既要加強對地方消費者權益保護工作的指導，推動各領域“央地協同”格局加速形成；也要引導各地建立消費者權益保護的聯動機制，在推進消費糾紛案件協同處理、共建跨區域在線投訴調解平臺、提升數字監管信息共享能力等方面，形成聯防聯控、共治共享的局面。

此外，探索多元主體協同共治的保護機制釋放行業組織在搭建“用戶—企業—政府”溝通橋梁方面的空間，引入數字業態消費者保護水平的第三方評價機制，加強消費者權益保護組織、互聯網人民調解委員會、消保委律師團、法援中心等在提升消費者維權能力方面發揮作用，發揮公眾輿論和社會媒體在挖掘消費侵權問題方面的親歷性、敏銳性和廣傳播特點，強化社會監督功能。

(四)豐富消費者權益保護的引導、懲戒機制

多途徑引導企業合規經營。推廣《良好企業保護消費者利益社會責任導則》，鼓勵數字經濟企業誠實守信依法經營，充分保障用戶各項權益。支持行業組織開展行業合規和用戶服務及權益保護的標準化工作。深入推進企業合規改革試點，探索第三方合規監督評估機制。全面鋪開“互聯網+放心消費雙承諾”活動，遴選企業合規和消費者權益保護的典型案例，引導企業爭創放心消費示范單位。

多維度引導消費者有效維權。一是暢通消費者維權渠道，加強12315行政執法體系和消費者維權信息化建設，完善在線糾紛多元化解(ODR)機制，提升消費者維權便捷度和對維權渠道的信任度。二是提升消費者維權能力，針對廣范圍、大規模但消費者相對分散的數字消費侵權事件，支持公益維權組織積極展開維權援助，克服單個消費者對抗能力不足的問題。三是提升消費者風險防范能力，面向消費者定期發布數字消費提醒，編制風險防范要點和教育指導手冊，發布常見數字消費陷阱及案例，引導消費者理性消費。

推進數字消費領域信用懲戒機制和技術手段建設。發揮失信聯合懲戒機制作用，為公眾提供企業信用信息一站式查詢和消費預警提示服務。落實消費投訴信息公示制度，多形式、多渠道公開被投訴產品和服務信息，針對典型消費侵權事件進行曝光。建立數字經濟領域消費者保護先進示范機制，遴選表彰消費維權突出貢獻單位，評比推廣消費維權優秀宣傳作品，全面鋪開“互聯網+放心消費雙承諾”活動。強化監管科技的應用實踐，運用技術手段提升消費侵權行為和相關輿情熱點信息的獲取、分析、研判、預警能力，提高消費糾紛電子數據取證能力，增強監督執法和消費維權的前瞻性、精準性和抗抵賴性。