生態價值轉化機制與全球應用實踐

■ 衛 濱 朱凌云 余 泠

（安永資產評估（上海）有限公司GEP 研究中心，上海 200031）

從國際現有的應用實踐來看，實現生態價值的主要路徑包括：生態補償機制、生態資源產權交易和生態修復及價值提升三個方面。

一、生態補償機制

生態補償機制是生態受益者依據獲得的生態服務價值向提供者給予補償，這種方法通過生態價值核算對生態補償金額進行計量，按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”的原則，以經濟手段調節生態相關者的利益關系。生態補償主要分為政府主導購買和市場協商兩類模式。

（一）政府主導模式

以紐約市對上游水源地水質保護補償為例[1]。紐約市的飲用水99%來源自克羅頓（Croton）-卡特斯基爾（Catskill）-特拉華（Delaware）流域。由于土地開發和人類活動，3個水系水質下降，存在周期性的飲用水安全問題，1989年，美國環保署制定了《地表水處理條例》（Surface Water Treatment Rule，SWTR）[2]以保障飲用水安全。

為達到《地表水處理條例》的水質要求，紐約市政府需要為現有飲用水水源建設凈化系統。卡特斯基爾和特拉華流域由于面積較大，建設費用將達到60億美元，每年運營維護費用3億美元，這無疑將增加紐約市的財政壓力。同時這些費用也將使紐約市的用水成本增加一倍，對低收入居民造成經濟負擔[3]。

基于此，紐約市決定實施流域管理計劃。1997年，紐約市、兩河流域社區、美國環保署和紐約州簽署了《協議備忘錄》，以政府為主導開展水源地保護項目。通過水源地土地征收和土地整理、流域農林業統籌管理等一系列生態補償措施，紐約市保障了水質達到《地表水處理條例》要求，解決了紐約市900萬人的飲用水安全問題。據統計，用于流域保護的花費僅為5億美元，節省了凈化系統的建設成本與運營成本。同時，由于投入資金的減少，有利于紐約市穩定飲用水價格，具有良好的社會效益和經濟效益。

（二）市場協商模式

以法國Perrier礦泉水公司為例[4]。在20世紀80年代，為提升水源地水資源質量，法國Perrier礦泉水公司通過對水源地周邊農民進行付費，約束并補償農民保護水質。該公司投資900萬美元購買水源上游地區1500公頃農地，與周邊農民簽訂農地使用與補償協議，首先無償將土地交付給農民進行奶牛飼養，但對單位面積可飼養奶牛的數量上限進行嚴格約定。由于飼養數量上限對農民帶來的收入損失，由公司進行統一補償，補償標準為320美元/公頃，補償期為7年。通過協商，實現了企業與農民，經濟效益與環境保護的雙重平衡。

二、生態資源產權交易

生態資源產權交易主要指建立生態產品交易平臺，整合生態資源，將生態信用出售給生態資源利用者；并通過生態價值核算，實現可量化的交易，達到等量（零凈損失）、多量（凈生收益）的目標。生態資源產權交易常常以“生態銀行”機制來實現，同時可衍生出如生態擔保、信貸等金融產品及服務。

（一）美國濕地緩解銀行（Wetlands Mitigation Bank）

美國自20世紀70年代起，濕地面積減少、水生資源破壞等問題加劇，政府對濕地保護逐漸重視。1988年，聯邦政府提出了濕地數量和功能在開發建設中不得減少的“零凈損失”目標，美國的濕地緩解銀行即是以此為背景建立的市場化濕地補償機制。

美國濕地緩解銀行實際上是一種以“濕地信用”作為標準單位的交易制度，涉及買方、賣方和監管方三個利益相關方[5]。（1）賣方：賣方一般為政府機構、企業、非營利組織等，也是濕地銀行的發起人。賣方通過濕地的保護、修復和新建創造“濕地信用”并出售。（2）買方：買方通常為濕地開發建設者，對于建設中對濕地造成的影響需要通過購買“濕地信用”進行等效補償。（3）監管方。監管方由美國環境保護署（Environmental Protection Agency）、美國陸軍工程兵團（Army Corps of Engineers）等政府部門，對濕地銀行中涉及的開發方案、補償方案等各環節進行監管和審批。

2010年以來，美國濕地緩解銀行業務以每年18%的速度增長，每年吸引30-40億美元的私人資金投入，為投資者提供10%-20%的年度收益，2016年交易總量達36億美元。以濕地緩解銀行為核心的技術創新、生態修復創新等相關產業發展迅速，為美國貢獻了數億美元的GDP。[6]濕地緩解銀行機制既實現了濕地資源的保護，又打通了濕地生態價值與經濟價值的市場化轉換渠道，激勵各利益相關方參與濕地保護與建設，實現了濕地保護與區域建設的動態平衡。

（二）澳大利亞生態銀行（BioBanking）與生物多樣性保護信托（Biodiversity Conservation Trust)

和上述美國濕地緩解銀行類似的機制，澳大利亞也建立了以生物多樣性保護為目的的生態銀行。

澳大利亞擁有超過一百萬種動植物，是生物種類最豐富的國家之一。澳大利亞政府是全球較早針對環境保護和生物多樣性保護進行立法并建立補償制度的國家。澳大利亞聯邦政府陸續頒布《環境保護和生物多樣性保護法1999》《環境保護和生物多樣性保護法-生物多樣性補償政策》《生態銀行認證評估方法學》等。在此基礎上，各個州陸續建立生物多樣性保護與補償制度，其中新南威爾士州（NSW）最具代表性[7]。

新南威爾士州在上世紀90年代頒布《瀕危物種保護法1995》（Threatened Species Conservation Act 1995），并于2008年引入了基于自愿性質的“生態銀行補償制度”（BioBanking），通過建立可量化、可交易的生物多樣性積分（biodiversity credit），鼓勵土地擁有者通過對生物多樣性與生態環境的保護與管理產出積分，并通過出售積分獲取生態管理資金。而項目開發者可購買積分，用來彌補開發項目造成的生態影響。

隨著《生物多樣性保護法2016》（Biodiversity Conservation Act 2016）于2017年正式實施，“生態銀行補償制度”升級成為更完善的“生物多樣性補償制度”（Biodiversity Offsets Scheme, BOS）。

“生物多樣性補償制度”主要涉及三方：（1）積分購買方/使用方：從事土地整理、項目開發的開發商；（2）積分提供方：對自有土地進行生物多樣性管理與環境保護的土地擁有者；（3）代表政府，作為積分交易平臺與協議保障的生物多樣性保護信托（Biodiversity Conservation Trust）。

土地擁有者可提出將自有土地作為生物多樣性管理場地進行有利于生態環境的管理與保護，并聘請認證評估師對管理場地與管理方案進行評估，獲取評估報告后，與生物多樣性保護信托簽訂生物多樣性管理協議，協議中土地擁有者同意在20年的期限內通過一系列舉措加強管理來維護增加該區域的生態價值，從而獲得生態積分。土地所有者可出售積分，獲取生態管理資金，超額部分將轉化為現金利潤。

三、生態修復及價值提升

無論是在生態價值亟需提升的區域（例如遭到破壞的自然環境、海平面上升、極端氣候等），還是在具有標志性和影響力的區域（如旅游勝地、城市核心區），將生態價值提升理念注入區域規劃、建設和運營，是改善生態環境并帶動區域發展和資源溢價、推動城市可持續發展的有力舉措。

（一）新加坡濱海花園

新加坡以生態化轉型和低碳化發展打造“花園城市”計劃。其中著名景點新加坡濱海花園坐落于新加坡的黃金地段-濱海灣，每年接待游客數量約60萬，2015年獲《旅游周刊》頒發“亞太地區最佳景點”獎，2019年獲新加坡旅游局頒發“最佳觀光體驗”獎。新加坡濱海花園基于新加坡“生態花園城市”的建設理念，致力于規劃設計能源和水的可持續循環，融入了藝術、自然和技術等方面的先進手段，展現了城市生態環境建設成果，成為了新加坡游客必訪之地，并通過有償的收費項目，凸顯區域生態調節、文化服務等效益。

“擎天大樹”（Supertree Grove）是18棵高度介于25 至50 米的樹形結構建筑，“樹冠”白天可以遮蔭，夜晚通過燈光和多媒體投射進行裝扮，夜間照明采用光伏電池，節能環保。其他“樹冠”與植物冷室系統相連，作為排氣口，促進冷室的降溫，擎天大樹之間有空中步道，供游客從不同角度參觀游覽。

“蜻蜓湖”和“翠鳥湖”兩大湖泊系統不僅作為景觀，也作為花園內的重要水源地。花園內的徑流匯入湖泊系統，由水生植物凈化后排入臨近的濱海灣蓄水池。同時，經過天然處理的水源還可用于花園內建造的灌溉系統，為魚類和蜻蜓提供了水生棲息地，有利于促進生物多樣性。

（二）波士頓海岸線區韌性策略[8]

波士頓市在歷史上遭受了多次大型颶風的侵襲，預計在2050年-2100年，波士頓海平面將上升21英尺，造成年損失4.55億美金。為應對海平面上升的問題，2014年波士頓采納Sasaki設計事務所提出“Sea Change”城市規劃方案，通過長期韌性策略為海岸線區域進行城市規劃建設，緩解未來環境變化而可能引起的風險，減輕每年經濟損失，使波士頓成為一個極具活力、且能抵御氣候變化的城市[9]。

該方案的內容包括：

（1）基于對海平面上升的范圍和經濟損失預測，在總體城市規劃時，充分考慮到海平面上升對波士頓的土地、人口、交通等造成的影響，并根據波士頓城市的建筑、道路、能源等城市基本情況，進行具有針對性的應對策略建議。

（2）以靈活性和適應性為核心的多尺度城市規劃方案。在規劃方案中體現城市韌性設計理念，以漂浮公寓、海綿公園等建筑和基礎設施應對海平面上升和氣候變化，使波士頓能夠在風暴襲擊后迅速恢復。

（3）海平面上升的問題需要大規模的區域決策，因此以區域規劃項目匯聚更多的政府機構、科學家、經濟學家和民眾參與，用以提升海平面上升與氣候變化認知，尋求跨城市邊界的解決方案。

（三）巴西庫里帝巴生態市民計劃

巴西庫里帝生態城在城區內實施“生態市民計劃”，以城市中常見的“垃圾資源”為線索，針對當地低收入或失業人群，為他們提供就業崗位和增收渠道，同時低成本進行垃圾回收處理。具體做法包括：（1）開展垃圾交換活動。這項活動鼓勵當地低收入居民收集垃圾，并用垃圾兌換車票、食品等，給低收入者提供增加收入的途徑。（2）鼓勵垃圾處理站雇傭無業貧困者，為失業者提供就業崗位。這項計劃不僅能夠給貧困者提供參與社會活動的機會，也減少了垃圾回收處理過程中的人力成本和因失業和貧困導致的城市治安問題。

四、結語

近年來，世界各地正不斷探索生態服務價值的應用場景，豐富生態服務價值的轉化途徑，創新案例層出不窮。與此同時，我國也先后批準在江蘇省江陰市、蘇州市，山東省鄒城、東營等7個地區開展生態服務價值實現機制試點，正初步形成一批有特色、可借鑒的實踐和模式。通過生態補償、生態資源產權交易、生態修復等手段，打通綠水青山向金山銀山的轉化通路，也是新時代生態文明建設的發展要求。