青年公益組織志愿失靈問題探究*
——以重慶市M青少年之家為例

馮 春 周 軍

(西南政法大學政治與公共管理學院,重慶 401120)

一、研究背景與問題提出

經濟高速發展，大量農村人口涌入，在為城市發展注入活力的同時，也帶來了入城青年教育缺失等社會問題。2011年，重慶市團委設立首個“市民學?！?2019年更名為青少年之家)，旨在為35歲以下青年群體提供法律政策宣講、困難幫扶、專業技能培訓、教育輔導、文娛會演等志愿服務，以此豐富社區政法文化生活，提高青年群體的文明程度和受教育水平，幫助入城青年更好地融入城市生活，進一步強化青年獲得感和歸屬感。幾年來，青少年之家取得了飛速發展，常態化活動的開展豐富了社區文化，為青年群體解決了較多實際問題，青少年志愿服務也逐步實現品牌化。

然而，作為新型青年組織，青少年之家在運行中出現了資源匱乏、專業人才缺失、組織行政化、服務范圍狹窄等問題，進而引發志愿失靈。對此，該文分析其發展困境，并提出優化發展路徑，以期激發青少年之家的發展活力，提高青年群體的綜合素質，推動青年群體參與社會治理。

二、文獻梳理與案例簡介

(一)文獻梳理

青少年之家由“市民學校”更名而來，學術界對此鮮有研究，相關文獻大多集中在對“市民學校”的研究。2000年以來，杭州、天津等城市開始陸續設立市民學校。學者們一致認為共青團市委作為市民學校的牽頭設立單位，對市民學校負有管理考核職能，應在市民學校的發展中發揮重要的引領和指導作用。開辦共青團市民學校的主要目的是通過開展多樣性的活動，比如“四點半課堂”、助殘“陽光行”、知識技能培訓等，讓共青團以更貼近居民生活的方式參與社會治理[1]，推動居民互助互愛，促進社區和諧健康穩定發展。共青團作為市民學校的指導者，一是要強化指導，推動市民學校的品牌化運作；二是要建立科學規范的結對機制，引導市民學校與企業、高校、其他社會組織建立長期穩定的合作關系；三是要為市民學校創建網絡資源共享機制，利用新媒體如微信、微博等服務終端，促進市民學校和居民之間的信息交流；四是要搭建服務制度平臺，對工作進度進行監督[2]。

市民學校的運轉模式主要是“團市委+社工+志愿者”。研究發現，社工在進行活動宣傳的時候，仍然采取張貼海報、上門宣傳等方式，宣傳效益不高[3]。團市委作為市民學校的牽頭組織，為市民學校的活動設計提供指引，同樣會為其篩選社會服務機構協助開展日?；顒?，團市委應通過引入競爭機制優化社工服務團隊[4]。志愿者作為市民學校的又一重要資源，其隊伍也存在不穩定性。因此，市民學校的發展，一方面要充分挖掘各類社會資源，包括學校、醫院、企業以及社會愛心人士，另一方面也應建立必要的志愿者激勵機制[5]。

青少年之家是典型的社會組織，隨著我國社會組織規模逐漸壯大，學者們開始從志愿失靈的視角探討和分析組織的失靈現象。社會組織志愿失靈具有本土化的特殊性，主要表現在組織的行政色彩過重、資金短缺、人才不足等方面[6]。而關于社會組織志愿失靈的原因，部分學者歸結為組織社會公信力丟失、社會籌資能力減弱[7]。另外，社會組織具有天生的缺陷，比如組織團隊欠缺志愿服務精神、團隊專業背景不足，這也是導致志愿服務形式化的重要因素[8]。

多數學者認為，政府擁有絕對的資源優勢，對社會組織具有主導作用，應成為消解國內社會組織志愿失靈的主體。政府應充分利用自身優勢，為治理社會組織的志愿失靈提供更多支持[9]。有學者進一步研究認為，慈善組織的志愿失靈與政府、社會的監管有關，應從法制建設、組織制度建設、政府監管和組織評估等方面消除慈善組織的志愿失靈[10]。

(二)案例簡介

本研究主要采用典型案例分析。截至2020年9月，重慶市青少年之家增加至896家，覆蓋了重慶各區縣城鎮社區，并吸納了大批志愿者加入。

M青少年之家是典型的城市社區青年組織，位于重慶市渝北區H社區。社區有80幢住宅，服務對象2.89萬多戶，總人口14730余人，服務重點為3～35歲的青少年群體，約2800名。M青少年之家設立在社區便民服務中心內，占地965.8平方米，M青少年之家活動場地約500平方米，包含圖書閱覽室、展覽室、鋼琴室、舞蹈房、心理咨詢室、矛盾調解室等功能區。M青少年之家有4名常駐工作人員，其中兩人由社區工作人員兼任，包括作為M青少年之家負責人的社區書記，另外兩人為常住社工和西部志愿者。

三、理論基礎：志愿失靈理論

在市場失靈和政府失靈的社會背景下，美國學者拉薩蒙提出了社會組織的志愿失靈理論。志愿失靈是指社會組織在開展志愿服務時，受限于種種原因無法正常有效開展志愿服務的現象。志愿失靈涵蓋四個方面的內容：一是慈善資源不足。長期以來，政府的資助是社會組織賴以維繼的主要資源。在新公共管理和政府重塑運動的背景下，政府支持組織的能力下降，社會組織的資源缺口日益顯現。二是服務對象受限。當志愿組織為有需求的民眾提供志愿服務時，往往受限于自身資源和能力，只能關注到部分特殊群體，使得志愿組織的服務對象具有局限性。三是“家長式”管理作風。具有較大資源掌控力的組織或個體更傾向于根據自身喜好開展志愿活動，即志愿組織的管理具有“父權行為”特點。四是慈善的業余性。受限于自身資源的局限性和匱乏性，志愿組織難以提供充足的福利待遇來吸引更多人才加入，表現出隨意性、業余性的組織特點[11]。青少年之家是典型的社會組織，其發展過程中面臨諸多困境，以該理論為基礎對青少年之家進行剖析，具有指導性和適用性。

四、M青少年之家志愿失靈的表現及成因分析

(一)行政化凸顯

行政化是M青少年之家志愿失靈的首要表現，也是最深層的問題。團市委為青少年之家提供包括人才、經費和資源等方面的支持，對如何使用資源及日?；顒拥拈_展都有較大的話語權，團市委的過度干預使得M青少年之家存在較強的依賴心理，缺乏獨立性，長足發展動力不足。具體體現在兩個方面：一方面，團市委對M青少年之家的活動進行包辦安排。團市委每月均會發布活動指引，M青少年之家多數情況下只是被動執行。大型活動由團市委下發文件，提出明確要求，并安排人員制訂活動方案、驗收活動成效。團市委對活動的“家長式”指導有利于把控M青少年之家的發展方向，但也扼殺了組織的創新性。此外，由于每個社區居住的群體存在差異，居民的需求也不盡相同，統一的活動指引并不適合每個社區，無差別的活動主題不僅造成資源浪費，也無法滿足居民的真實需求。

另一方面，各類考核使得M青少年之家工作人員應接不暇，疲于應對。M青少年之家受到了政府和團市委的支持，也需要接受相應的考核。團市委對其考核評估項目繁雜具體，涉及到基礎工作、管理工作、業務工作、宣傳工作等各個方面，種類繁多，要求較高，這在一定程度上推動了M青少年之家的規范發展，但社區工作者身兼數職，各個上級督查太多，檢查過頻[12]，讓基層工作人員不堪重負。同時，煩瑣的考核指標也為M青少年之家的發展設置了重重枷鎖。

(二)慈善不足

M青少年之家作為社會組織，公益性是其最大的特征，不能以有償方式為公眾提供服務增加收入。社會組織的經費來源主要包括政府補貼、社會愛心人士及部分愛心企業的捐贈，但捐贈往往具有不穩定性，因此大部分經費只能依靠政府補貼。M青少年之家每年的活動經費共計10萬元，包括微型少年宮的7萬元活動經費，以及近年新追加的3萬元運營經費，其他社會捐贈較少，每場活動的經費預算一般為1000～2000元。以2019年開展的活動為例，這一年，M青少年之家共開展67場活動，參與人數超過20人的僅有2場?；顒咏涃M的緊缺和?？顚Ｓ玫囊幎ㄏ拗屏嘶顒拥囊幠＃沟们嗌倌曛业幕顒硬邉澥质_。

此外，M青少年之家的慈善不足還體現在經費提供的滯后。M青少年之家經費劃撥時間在年中，使得上半年只能借助辦公經費的方式開展活動，下半年又容易因經費過剩被財政回收，活動規劃較為困難。從2019年活動的時間分布來看，6—12月開展的活動有50場，下半年的活動場次遠遠多于上半年的27場。長此以往，活動經費滯后一方面制約著活動的整體性質量，另一方面也會影響人員的工作熱情，不利于活動的延續性。

(三)專業化程度不高

M青少年之家開展的活動帶有志愿性，難以吸引專業人才參與，這也導致組織出現業余性。首先是人員匱乏。M青少年之家的規定配置人員為4名，包括1名常駐志愿者、1名專職社工，以及2名社區兼職管理人員。但常駐志愿者和專職社工幾年前就已離職。H社區人員也很緊缺，配置人員16名，實際工作人員僅有9名。社區人手本就緊缺，2名參與青少年之家管理的人員還包括日常工作極為繁忙的社區主任，因此真正負責青少年之家活動的人員僅有1人，人員匱乏問題極為突出。

其次是工作團隊專業素養欠缺。社區在職在崗的9名工作人員除了社區主任外，都是臨時聘用，學歷以專科為主。社區工作人員并非社會工作專業出身，從2021年重慶渝北區發布的社區專職干部招聘要求來看，所有崗位除了年齡要求35歲以下，對專業的要求一欄都是“不限”。社區工作人員缺乏專業性，也直接影響青少年之家活動開展的質量。

另外，就志愿者和社工而言，M青少年之家的志愿者主要包含本地居民、工職院的大學生、社區黨員等，部分志愿者認為志愿服務活動就是滿足居民一些低端需求，無需浪費時間開展專業化培訓。還有部分志愿者只是為了完成學校規定的志愿服務時長，并未理解志愿服務的真正意義。更有部分志愿者只是去活動現場湊個熱鬧，抱著玩一玩的心態。社工來源于社工組織，相對于社區工作人員和志愿者，本應具有一定的專業化背景[13]，但根據調研情況，人員配備并不理想。這個社工組織約2/3的人員為大專學歷，而且具有醫療、康復、心理咨詢等方面知識的專業社工十分稀缺。在此背景下，M青少年之家很難提供全面、專業的志愿服務。

(四)服務范圍局限

M青少年之家的室內活動場所面積約500平方米，包含鋼琴室、舞蹈房、圖書室、微型少年宮等功能區，而微型少年宮是開展活動的主要陣地。M青少年之家依托微型少年宮，為放學后需要看管的3～10歲青少年開展各類課后輔導和興趣類活動。另外，M青少年之家還在便民服務中心入口處設置當日活動展示牌，發布活動項目、活動地點、活動時間等信息，其中微型少年宮的活動占據多數。雖然M青少年之家定性為服務于35歲以下青年的組織，但實地了解發現，其開展活動的服務對象更多集中在幼兒與小學生。M青少年之家的定位本應主要為青年群體提供幫助，特別是失去行動能力的青年殘疾人、社區戒毒青年、沒有收入來源的低保人員等。由于實際服務對象集中在學齡前兒童和低年級小學生，M青少年家甚至被誤認為是托管所，偏離了組織成立的初衷。

綜上，青少年之家志愿失靈的諸多表現中，慈善不足、業余性、服務局限性屬于社會組織在運行過程中的表面現象，而行政化問題則是深層次的問題，其根本原因在于尚未建立起有效的治理機制。

一方面，M青少年之家在團市委的大力支持和倡導下成立，成立之初即帶有明顯的行政色彩。它雖扎根于社區，作為一個非營利性的組織，有著嚴格的工作制度和明確的服務對象。但社區在團市委的指導下開展日?；顒?，使得M青少年之家名義上是社會組織，實際上卻是準行政機構。M青少年之家的負責人就是社區主任，管理人員由社區工作者兼任，辦公地點在社區。由于人員混用、管理不善、定位不清，使得M青少年之家被社區直接管理，喪失了組織的獨立性。

另一方面，M青少年之家的經費大部分來源于政府的專項經費，極少部分來源于社會渠道籌集的資金。關于專項經費，團市委對其使用作了較為嚴格的要求。經費自主支配權的缺失給組織發展帶來了諸多障礙，這讓M青少年之家工作人員束手束腳，影響了活動的開展。另外，M青少年之家依附于社區便民服務中心，沒有專門的辦公地點，活動場地也是共用的。經費的限制、辦公與活動場所等組織運行基礎保障的缺失，使青少年之家缺少獨立的治理機構，進而出現獨立性較弱、靈活性較差等問題。

五、青少年之家志愿失靈的治理對策

M青少年之家是眾多青年社會組織的一個縮影，在發展中出現“志愿失靈”是有原因的。消解失靈需要“內求創新，外求突破”，其中，“去行政化”是推動其高質量發展的關鍵。

(一)轉變治理機制

青少年之家“家長式”作風嚴重，阻礙了組織的健康發展。為此，首先，團市委應減少行政干預，重新定位自身與青少年之家的關系。團市委是青少年之家發展的堅強后盾，應為青少年之家提供資金、政策等支持，但不再是直接管理控制者。其次，培養青少年之家的自主獨立意識，鼓勵其在合理范圍內擁有自主決策權，充分利用自身資源，以居民需求為導向，拓寬思維開展各類創新性活動。最后，青少年之家應提升資源的挖掘和轉換能力，轉變現行治理模式，主動與禁毒辦、婦聯、公安機關等行政機構及高校、企業開展合作，以高質量的志愿服務提升品牌效應，提升綜合實力和話語權，避免和減少對團市委的過度依賴。

(二)擴大資金來源渠道

當前，團委的資金支持仍然是青少年之家的主要經費來源[14]。因此，團委應加大對社會組織的資金投入。充足的活動經費可以有效提升活動的創新性，同時也能降低場地等因素對活動開展的限制，為更多青年人提供優質服務。同時，應給予更多的經費使用權，設立可靈活調度的經費。當然，對這部分經費應嚴格監管，設立違規或貪污追責機制，對有正當理由開支經費應予以審批，對挪用、貪污資金的責任人應予以問責。

另外，青少年之家還應積極主動與社會機構合作，拓寬籌資路徑。一方面，吸收社會捐助，包括社會慈善機構、富有愛心的企業或個人的捐贈。青少年之家可結合線上線下的方式，比如微信公眾號、電視廣播、頭條、微博、線下活動展架等，做好青少年之家公益服務宣傳，并設立捐助賬戶，定時公開捐贈及使用明細。另一方面，開展與營利性機構的合作。目前，大量藝術類培訓機構需要走進社區拓展業務，青少年之家可引入此類機構，為居民提供便捷的“家門口”藝術培訓。一則培訓機構可拓寬業務、節約管理成本；二則青少年之家可將場地租賃費轉化為青少年培訓費用，彌補“慈善”不足。

(三)提升志愿服務專業化水平

隊伍的專業化程度直接決定了志愿服務的質量，青少年之家要為社區青年提供文化輔導、法律宣講、心理疏導、消防安全教育等諸多服務，就必須開展專業化的志愿服務培訓。通過聘請專家管理者、社工及志愿者進行專業化培訓，提升志愿服務的質量。培訓應劃分不同等級和不同類別，開展差異化培訓，并建立、健全培訓制度。需要注意的是，專業化的志愿服務，不僅要有扎實的專業基礎，還要具備較強的志愿服務意識，因此要將奉獻意識納入培訓，并集合新媒體、展示墻等宣傳資源，展示志愿者先進事跡，激發人們的奉獻精神。優秀的志愿服務需要有才、有意、有愛，只有將專業培訓和意識引領結合起來，才能切實提升隊伍的工作激情和創新服務能力。

積極探索志愿服務激勵機制。青少年之家志愿者的來源以高校、西部志愿者和社區本地志愿者為主，企業志愿者較少且時間難以匹配，高校學生需要完成社會實踐的學分要求，成為參與社區志愿服務的主力軍。目前，青少年之家志愿者以精神獎勵為主，通過志愿服務活動獲得滿足感和成就感，以實現自我價值的展現與認同。但僅僅依靠精神激勵，很難吸引以大學生為主的志愿者加入。青少年之家應關心志愿者的切身利益，將傳統的精神激勵與社會權益獎勵相結合，比如在評優評先方面，服務達到一定時長的志愿者可優先參加各級道德模范評比。就業方面，優先為符合條件的志愿者安排公益工作崗位等?？梢暬募顧C制有利于吸引社區內外的優秀人員，提升志愿服務團隊專業化水平和對外影響力，推動志愿服務良性發展。

(四)擴大受眾范圍

缺少創意的活動很難激發居民的興趣，因此，為提升民眾參與度，推動青少年之家志愿服務的內容和宣傳的創新勢在必行。一是創新志愿服務內容。定期收集民眾的服務需求和活動建議，以多數居民較喜歡的活動方式開展志愿服務，提高居民的參與積極性。另外，青少年之家之間定期開展交流，分享創新活動成果。最后，通過開展活動點子創新創意大賽，鼓勵和激發團隊的創新意識。二是創新志愿服務宣傳。除了利用傳統的設置張貼欄、上門宣傳方式，還應運用微信群、QQ群發布活動預告。對35歲以下主要服務人群做好登記，了解他們的需求，并在開展相關活動前進行精準通知，以保證較高的參與度。還可與電視臺合作，將部分大型活動，比如“六一”兒童節、“八一”建軍節等活動表演搬上熒屏，讓青少年之家走進大眾視野，進一步提高知名度。

此外，要構建各社區青少年之家的資源共享機制，擴大受眾范圍。每個青少年之家因所處的社區地域不同，所擁有的資源也存在差異，所以不僅需要相互學習，而且應當做到資源共享。只有實現資源互通共享，不斷擴大資源局域，才能提升青少年之家的資源儲備，進而更好地開展工作，提升組織品牌影響力。