淺析國資委關于“國有參股企業增資是否評估及備案的答復”

在長期的國有資產管理實踐中，國有企業在發生相關經濟行為時需要進行資產評估并履行國資評估備案程序已經成為共識。但國有企業層級眾多，情況復雜，特別是涉及到很多國有參股企業，其在發生相關經濟行為時是否需要進行評估、備案，一直是困擾各方的問題。在實務中，有相當數量的國企動輒以“我們是國有企業，必須進行國有資產評估、備案”的口徑，無視其他股東的意見，引起較大的程序問題和爭議。盡管從表面上看，這一問題涉及的僅是決策、管理等實務程序，但在更深層次上不能回避的是這更觸及到國資法規的特殊規定（對評估備案的強制性要求）與公司法的股東平等原則和一般性規定之間的效力問題。

針對這一敏感而又困惑的問題，國務院國資委在其網站的“互動交流”欄目中，作出了如下回復（以下簡稱“回答”）：“國有股東應按照企業國有資產監督管理有關規定在上述經濟行為的決策會議上，就其需要進行資產評估和履行國有資產評估備案程序表達意見，最終以股東會決議為準。”

CVI 研究認為，國資委的這一回答雖然并不構成正式的文件，卻在理論和實務中具有特別重要的意義。首先，“以股東會決議為準”的處理方式充分體現了對公司法的尊重，體現和遵守了公司法下股東平等的原則。《公司法》將股東平等原則表述為“同股同權，同股同利”原則。同股同權指相同一股具有同一表決權，同股同利則主要體現為按持股比例分配股利、分配剩余財產等規定。股東平等原則要求不得在公司成員間實行不公平待遇，反對以強凌弱，構成了公司法防范利益沖突的基本原則，其他具體規范都應當以其為前提條件。“回答”從出發點和嚴密的邏輯角度充分體現了股東平等原則，也間接闡明了國資法規、規定與公司法之間的關系，即國有資產法規可以在相關管轄職責范圍內對國有股東、國有資產等做出的特別性要求，如國有資產評估和國資評估備案的強制性規定等，但如涉及到非國有股東，此種特別規定不應當凌駕于公司法的原則和一般規定之上，國有股東亦不能凌駕于非國有股東之上。正如回答中所闡明的，回答這類問題還是應當回到公司法的框架之下，依據公司法股東平等原則及相應的程序進行決策：國有股東應在（參股企業）相關經濟行為的決策會議上，以股東（之一）的身份就其需要進行資產評估和履行國有資產評估備案程序表達意見，但最終以股東會決議為準。

其次，雖然此回答僅針對增資行為，由此及廣，相應的原則也應當同樣適用于參股企業的轉讓、并購等其他經濟行為。第三，CVI 研究認為國企等各市場主體不應當簡單地將此回答理解為可以不進行資產評估，評估行業也不應當地簡單地將其理解為評估需求的減少，而需要從正確的角度理解此回答。事實上，依靠國家強制性規定維持評估需求的思維早已應當摒棄。與此相反，引導企業和各方主體理性認識、發掘評估有效真實需求，并理性參與到資產評估中來，對國資管理和評估行業的健康發展更具有特別的意義。企業增資、轉讓、并購等經濟行為中，除了國有企業之外，還涉及相當多的其他市場主體。在傳統的模式下，國有資產評估被理解為國有企業的單方面行為，其他市場主體不能或無法介入。換言之，對這些市場主體而言，其所能做的就是在評估、備案完成之后接受或不接受已備案的評估結果，由此產生很多問題，不僅給評估行業帶來很大壓力，更對各相關市場主體及其經濟行為的決策有效性帶來不利影響。依據平等原則，如果資產評估所服務的相關經濟行為涉及到各方的利益，各方主體都應當有權并平等地參與到作為經濟行為決策依據之一的資產評估工作中來。根據各經濟行為的具體情況，各方主體參與的內容和程度可能包括但不限于：選聘合格評估機構、選擇適當評估基準日、確定評估基本前提和重大假設、對評估過程擁有知情權、參與評估過程中評估機構與委托方的溝通討論等。

CVI 研究認為，在這種情況下進行的資產評估服務，不僅其有效性、合理性大幅提升，也將會在很大程度上減少經濟行為當事人之間不必要的爭議和資源浪費，提高經濟行為決策的合理性，降低交易成本，從而實現市場主體委托進行資產評估的初衷，最終將進一步推動對評估服務的有效需求及評估服務的可持續發展。