“一優兩高”戰略下推進格爾木市新型城鎮化發展的策略思考

王玉邦

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出：要推進以人為核心的新型城鎮化，并從城市更新、城市治理、城市協調發展等方面作出整體部署。中央城鎮化工作會議強調要“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路”。中共青海省委十三屆六次全體會議進一步提出，牢固樹立新發展理念，把新型城鎮化作為推進“一優兩高”的重要抓手，要努力走出一條具有青海特色的新型城鎮化發展道路，為建設現代化新青海提供強大動力和可持續發展的支撐。因此，必須科學判斷格爾木市城鎮化進程中的挑戰機遇，加快推進格爾木市特色的新型城鎮化建設。

一、推進格爾木市新型城鎮化發展理論及實踐意義

新型城鎮化主要涵蓋人的城鎮化、產業的城鎮化和收入的城鎮化。城鎮化為工業化和農業現代化提供了需求、空間和環境，是現代化的必由之路。

黨的十八大以來，黨中央、國務院作出推進以人的城鎮化為核心、提升質量為導向的新型城鎮化戰略，并取得歷史性成就。2020年，我國城鎮化率達63.89%，城鎮成為承載人口和高質量發展的主要載體。“十四五”時期，我國城鎮化率仍將處于快速增長區間，城鎮化建設將同步轉向高質量發展階段。在此大背景和大趨勢下，需要牢固樹立以人民為中心的發展思想，深入實施新型城鎮化戰略，遵循客觀規律、破解突出問題，顯著提升城鎮化質量，使更多人民群眾享有安全健康、較高品質的城鎮生活，為全面建設社會主義現代化國家提供強大支撐。

近年來，得益于國家區域發展政策的大力支持，及青海省委、省政府的高度重視，格爾木市工業化加速推進，基礎設施條件顯著改善，城鎮化邁入快速發展時期。格爾木市是青海省副中心城市的新定位，以及建設青藏高原區域性現代化中心城市目標的提出，作為“一帶一路”絲綢之路經濟帶上的重要節點城市，為格爾木市新型城鎮化建設帶來了前所未有的發展機遇。在新起點統籌推進新型城鎮化，有利于推進城鎮可持續發展、優化空間資源配置，對建設富裕文明和諧美麗格爾木具有十分重要的意義。

二、格爾木市新型城鎮化發展現狀及特點

2015年，格爾木市被列為國家新型城鎮化試點城市。2017年，被列入全國第三批38個“城市修補、生態修復”試點城市，格爾木市始終以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立新發展理念，堅持推進以人為核心的新型城鎮化，以生態優先、綠色發展為導向，以融入“一帶一路”建設為動力，牢牢把握“三定四融”原則，積極探索、把握關鍵、重點突破、扎實推進，走出了一條具有格爾木市特色的新型城鎮化高質量發展之路。

（一）以健全規劃體系為引領，構建現代城鎮發展新體系

圍繞格爾木城市定位目標，高起點、高標準提升規劃水平，充分發揮國土空間規劃和城市設計審查委員會的作用，實行“雙組長”制，先技術后行政，嚴格把關，形成領導有力、責任明晰的城市規劃設計管理機制。推動城市總體規劃修編工作，編制完成格爾木城市戰略發展規劃、高質量發展規劃等頂層規劃，全市未來一個時期的發展構架基本形成。通過長期努力，轄區已有4條鐵路干線、4條國省道，已開通至西安、鄭州、杭州、拉薩等地，格爾木市被列入全國性綜合交通樞紐、陸港型國家物流樞紐承載城市。

（二）以生態綠色發展為導向，打造美麗宜居城鄉新環境

堅持生態保護優先，制定《格爾木市生態環境保護職責規定》《加強生態環境25條措施》等一批制度措施，對學習貫徹習近平生態文明思想、堅決打好污染防治攻堅戰、全力推進中央環保督察問題整改、全面推行河湖長制等進行了全面系統的安排部署。中央生態環保督察問題全部按時序整改，污染源普查通過國家驗收，煤改氣拆除任務全部完成，文明城市創建活動不斷深化。積極推進以國家公園為主題的自然保護地體系示范省建設，啟動昆侖山國家公園論證和規劃編制，國土綠化提速三年行動順利收官。逐年加大生態轉移支付資金投入，實施重點草原、水源涵養保護、生態修復、河道治理、礦山恢復治理等，加快長江經濟帶項目建設，污水收集處理率、生活垃圾無害化處理率、水質達標率、空氣優良率等指標逐年提升，縣域生態環境質量考核結果穩中向好。

（三）以促進產業發展為動力，激發城鎮創新發展新動能

產業結構不斷優化，構建起了鹽湖化工、石油天然氣化工、有色金屬冶金三大產業為主導的循環型產業體系，陸續形成金屬鎂、鎂合金、PVC、硝酸鉀等一批具有較強競爭力的新產品，傳統產業轉型升級取得成效。新能源、新材料、特色生物、裝備制造等新興產業崛起，建成國內最大金屬鎂及其合金材料產業基地，全球最大規模光伏發電基地初具規模。以枸杞、藜麥種植加工等為代表的高原有機農牧業不斷壯大，青海省首個“中國農業公園”格爾木蘇彌山莊落戶。文化旅游業、電子商務等現代服務業加快發展，高水平打造核心旅游景區，察爾汗鹽湖景區、胡楊林景區對外開放，格爾木旅游品牌影響不斷提升。

（四）以強化基礎建設為支撐，構筑對外開放發展新高地

以“一帶一路”建設為主旨，大力推動城市開放融入，格敦鐵路全線開行，青藏鐵路格拉段擴能改造完成，格庫鐵路青海段建成，火車站站房改造、格茫高速公路等項目加快建設，格成鐵路納入國家長期鐵路網規劃，增開格爾木至拉薩、鄭州等航班，持續推動全省次中心空港建設。陸港型物流樞紐承載城市建設不斷加快，格爾木海關掛牌成立，開行多趟中歐班列、南向通道國際鐵海聯運班列，青藏國際陸港、城南綜合物流園、察爾汗物流園等重大項目建設穩步推進，成功舉辦世界鉀鹽鉀肥大會等節會活動，引進一批重大文化旅游以及新能源、新材料等項目，開放型經濟邁出新步伐。

（五）以夯實社會保障為基礎，實現群眾幸福指數新提升

扎實開展城市“雙修”試點、綠色轉型三年行動，實施了一批道路市政、街景改造、河湖連通等項目，格爾木市八一路人防工程全面完成，“北五”片區拆遷改造全面啟動，老城區、棚戶區、新城區建設齊頭并進。2016年以來，改造城鎮棚戶區8300余戶，拆遷違章建筑825處18.5萬平方米，城市綠化覆蓋率達20.6%，人均公共綠地面積7平方米。大力實施鄉村振興戰略，唐古拉山鎮高原美麗城鎮、大格勒鄉新莊村美麗鄉村加快建設，縱深清理整治“大棚房”問題，扎實推進“廁所革命”，成功創建“四好農村路”省級示范縣。戶籍制度改革深入推進，落戶條件最大限度放開。農牧區改革取得階段性成效，3個鄉鎮、21個村、4570戶農村土地承包經營權確權工作及42個村農牧區集體產權制度清產核資工作順利完成。

三、格爾木市新型城鎮化發展面臨的挑戰

現階段“一帶一路”建設和“一優兩高”戰略的實施為格爾木市新型城鎮化建設提供了重要機遇，但由于經濟基礎薄弱等因素影響，格爾木市新型城鎮化道路依然任重道遠。

格爾木市受自然基礎條件、城市發展階段的限制，新型城鎮化建設存在四大突出短板：

（一）遠離經濟中心，集聚和輻射能力不強

格爾木市深居青藏高原腹地，地廣人稀，偏離經濟發展中心和全國城鎮化發展主軸，城市綜合吸引力弱，經濟和城市發展的“孤島效應”明顯。

（二）資源型產業發展空間受限，經濟發展質量、效益和競爭力不強

經濟總量不大，以鉀肥為主導的鹽化工產品市場需求縮小、競爭日趨激烈，鹽湖資源綜合利用和新能源、新材料、軍民融合、文化旅游等新興產業尚未形成有力支撐，資源集聚和加工受周邊地區和國內同類資源型城市的競爭，環保、安全生產對粗放發展方式的制約趨緊。

（三）城市發展不平衡、功能服務不健全，城市規劃建設管理體制機制不順，歷史遺留和現實問題多

由于特殊的城市發展歷程和體制機制，形成了“兩省、三方、六大單位”的條塊格局，城市規劃建設管理統籌協調難度大，城市區塊發展不平衡。同時，工礦企業多以礦產資源上游采選為主，遠離市區，布局分散，產城融合發展不夠。

（四）人口增長緩慢，消費拉動嚴重不足

由于高寒缺氧、氣候干旱、風沙大，多年來人口增長緩慢，人口萎縮、戶籍地和居住地分離有加重趨勢，人口“節日性”“季節性”流動性大，醫療等消費外流嚴重。

四、“一優兩高”戰略下推進格爾木市新型城鎮化建設的對策建議

當前，格爾木市城鎮化建設面臨著全球經濟化深度發展、國家西部大開發戰略和“一帶一路”建設等外部宏觀機遇，同時，格爾木是青海省副中心城市的新定位，以及建設青藏高原區域性現代化中心城市目標的提出，作為絲綢之路經濟帶上重要節點城市的地理優勢，格爾木市經濟穩定增長等為格爾木市推進新型城鎮化提供了有利的內部條件。因此，應緊緊抓住這些機遇，進一步堅持目標和問題導向，以更大力度、更實舉措推動新型城鎮化高質量發展。

（一）加強城鄉規劃建設管理

格爾木市經過多年拉開框架、布局擴容，已到了更加重視城市功能品質，轉變發展方式和增長動力的新階段，必須按照新形勢新要求，高質量推動經濟和城市發展。

1.頂層規劃好城市。圍繞格爾木城市定位目標，結合“十四五”發展規劃，堅持“三定四融”原則，統籌格爾木城市戰略發展規劃、國土空間規劃、高質量發展規劃等頂層規劃編制，形成協調一致、系統嚴密的規劃架構體系，做到一本規劃、一張藍圖、一干到底。

2.強化規劃監督落實。編制好城市戰略規劃指導下的國土空間規劃，促進土地集約利用、城鎮精明增長，防止“攤大餅”式發展。建立完善規劃執行、監督、評估、預警和動態修編調整機制，明確相關部門職責，先技術、后行政嚴格把關，形成領導有力、責任明晰的城市規劃設計管理機制。

3.高標準建設城市。扎實推進城市綠色轉型三年行動計劃和“雙修”試點，加強城市道路、市政設施、街景改造、特色公園、公共交通、亮化工程建設及城市生態水系建設，提高城市顏值水平和功能品質，建設生態宜居城市。

4.突出改造提升。加快建成棚戶區改造和老舊小區綜合整治。加強銜接協調，統籌推動城鄉接合部、農墾集團、青海油田、鐵路片區、鹽湖片區等棚戶區改造，不斷推動城市平衡發展。

5.嚴格高效管理城市。進一步規范城市土地、規劃管理體制機制，嚴格落實城區、鄉鎮屬地管理主體責任，強化城郊村規劃建設管理，深化旅游景區、交通沿線、工礦園區、企業廠區臟亂差整治，把城鄉建設管理中的遺留問題、新生問題一件件解決好，推動城鄉有序發展。

（二）厚植城市綠色發展底色

全面貫徹習近平生態文明思想，牢記“三個最大”殷切囑托，堅定扛起生態保護政治責任。

1.堅持生態大保護戰略。堅決貫徹省委省政府建設以國家公園為主體的自然保護地體系示范省的決策部署，配合好昆侖山國家公園建設和長江經濟帶生態環保協作。堅持守土有責、發展有責，依法依規依政策、積極穩妥處理好生態保護與經濟發展、旅游開發、國防建設的關系和具體問題。

2.加快建設水生態文明。以全面落實最嚴格的水資源管理制度和河湖長制為抓手，統籌推動水資源保護、水生態修復、水污染治理，以水定地、以水定城、以水定產、以水定人，建設節水型社會，提高水資源支撐保障能力。

3.加強生態環保重點工作。統籌推進山水林田湖草系統治理，實施好重點生態保護和恢復治理工程。扎實做好中央環保督察信訪件和反饋問題整改，堅決打好污染防治攻堅戰八場標志性戰役，切實保障環境安全。

（三）夯實城市發展產業支撐

加快傳統支柱產業轉型升級，培育壯大戰略新興產業，積極發展商貿物流業、文化旅游業、高原現代農牧業，構建綠色低碳循環產業體系，促進三次產業融合發展，共同推動產業轉型升級和發展方式轉變。

1.打造高原特色有機農牧業。實施農牧業質量戰略、品牌戰略，依托唐古拉牦牛、蒙古羊地理標志產品和“三品一標”產品基礎，強化配套設施建設，打響高原凈土、富硒有機、綠色健康品牌。加快建設特色生物產業園，提高以枸杞為龍頭的特色農畜產品精深加工能力。

2.大力發展文化旅游業。轉變思想觀念，真正以最大政策優惠和最優營商環境引入大企業、大項目入駐和落地，著力補齊核心景區、基礎設施、服務要素等短板。

3.全力推動工業提質增效。全力以赴穩住工業基本盤，在加強要素保障和幫扶力度，保持工業平穩增長的基礎上，聚焦傳統產業改造提升，打造生態鎂鋰鉀園，唱響中國鹽湖城。培育壯大新能源、新材料、裝備制造等新興產業，實施好烏圖美仁光伏光熱園區、鹽湖“3+2”碳酸鋰等重大項目。

4.加強科技創新、國企改革和招商引資。堅持企業創新主體地位，加快開發區省級高新技術園區建設，加強企業高層次人才引進、院士工作站建設、科創平臺整合、科研機構與企業聯合攻關。深化國企改革，加強招商引資，不斷壯大市場主體。

（四）大力推動城市開放融入

抓住國家推動高水平對外開放的戰略機遇，統籌城市開放融入和轉型升級，建設開放型城市，發展外向型經濟。

1.加快大交通大樞紐建設。樹立大交通形成大樞紐、大物流帶來大商貿意識，協調推動格成鐵路、青藏鐵路格拉段電氣化改造和格拉高速公路前期工作，增開國內航線航班，發展通用航空，建設全省次中心空港。

2.大力發展物流商貿業和能源基地建設。物流業轉型升級，加快打造國際樞紐，加強冷鏈物流體系建設，引進省內外有實力的物流企業入駐園區，整合提升物流園和物流業發展水平。打造國際能源通道和建設供應基地，全力支持推動格爾木煉油廠改擴建、青海礦業60萬噸烯烴項目建設及±1100千伏特高壓外送通道和智能電網、格拉天然氣輸送管線等重大項目。

3.加快發展軍民融合產業。積極開展國家軍民融合產業示范基地申報和軍民融合產業規劃編制工作，推動空軍無人靶機等高科技項目落地，發展高寒地區特種電源，加強部隊副食品供應、訓練保障等工作，做實軍民融合產業。

（五）建設共建共享和諧城市

堅持以人民為中心的發展思想，加快推進以人為核心的新型城鎮化，努力建設全市人民共建共享的和諧美麗家園。

1.持續改善民生質量。2021年是國家“十四五”規劃和第二個百年奮斗目標的開啟之年，對標國家西部地區全面建成小康社會統計監測指標，全面做好社會保障、低保救助等基本民生工作，提高教育、醫療衛生等社會事業發展水平，不斷增強群眾的獲得感、幸福感。

2.深化社會治理創新。加強社會基層組織建設，推動“昆侖紅”黨群綜合服務平臺全覆蓋，在全面開啟建設社會主義現代化新征程的關鍵節點，建立重點行業領域整治長效機制，加快全市綜治中心體系建設。

3.增進民族團結和睦。進一步建立完善創建民族團結活動的長效機制，切實加強宗教事務管理，依法規范宗教場所建設。牢固樹立“三個離不開”“五個認同”思想觀念，促進各民族和睦相處、團結共進。

4.加強城市文化和精神文明建設。著力挖掘昆侖文化、農墾文化精髓，改造和規劃建設一批集文化、歷史、旅游于一體的市民休閑公園、特色街景、城市雕塑，留住城市記憶，提升城市文化內涵和品位檔次。以開展創建全國精神文明城市為契機，大力培育和踐行社會主義核心價值觀，進一步弘揚中華民族優秀傳統文化，引領風氣、凝聚人心。

（六）著力解決若干重大問題

1.加強流動人口服務管理。充分肯定流動人口為經濟和城市發展做出的貢獻，正確認識城市公共服務能力不足的深層次原因，深化戶籍制度改革。著力加強流動人口服務管理和城市管理，加強政策制度設計，引導流動人口有序流向城市需要的區域和行業，加強公共服務均等化，增進外來人口對格爾木市的認同和融入。

2.加強條塊協調和產城融合。堅持務實面對、改革創新，與駐格單位和企業充分深入溝通協商，推動棚戶區改造等現實問題解決和實實在在發展。加強格爾木工業園區、肯德可克鐵礦、東西臺吉乃爾鹽湖等礦區道路交通、市政設施建設，推動肯德可克地方鐵路項目，大力發展面向企業的生產性服務業，支持企業辦公和職工宿舍基地建設，促進產城融合、企地聯合。

3.加強智慧城市建設。加強頂層設計，打通行業、部門間數字通道，提高智慧城市建設水平和數字經濟發展質量。大力發展信息消費、電子商務，持續提高天網工程、智慧城管、智慧政務運行管理水平，推進5G商用基礎設施建設，促進數字經濟發展。

4.加強城鄉融合發展。以“四個優先”為牽引，大力實施鄉村振興戰略，著力破解城鄉融合發展的制度和機制障礙，促進城鄉基礎設施一體化、各類要素合理配置、基本公共服務普惠共享、鄉村經濟多元化發展、農牧民收入持續增長，鞏固提升脫貧摘帽成果。持續推進高原美麗城鎮、美麗鄉村和特色小鎮建設。