鄉村旅游中的法律問題研究

端木玉芳

中共宜春市委黨校，江西 宜春 336000

我國鄉村旅游是立足于市場需求和農業農村發展的現實需要逐步開展的。開發鄉村旅游，可以很好地縮小城鄉發展差距、有效解決三農問題[1]。但我國鄉村旅游存在著環境侵權、違法用地、農產品質量不一、經營不規范等諸多法律問題[2]。將鄉村旅游事業納入法治軌道，制定相關產品、服務統一標準，在建立健全監督管理體系的基礎上，繼續探求鄉村旅游中實際問題的解決方案，仍然是今后鄉村旅游事業發展的重要方向[3]。

一、鄉村旅游發展中的主要法律問題

（一）違法用地問題

眾所周知，在我國農村土地除法律有特別規定以外，歸村集體所有。然而，在鄉村旅游發展中，為了做大景區，有的地方政府和投資者千方百計鉆政策空子，對于不涉及永久性建設的地塊，通常采取土地流轉的方式進行，流轉的面積動輒幾千畝，有的項目甚至高達1萬多畝。村委會在經營、管理農村集體土地的過程中，存在著擅自出租、轉讓、出讓土地，改變土地耕作用途的行為。一些農家樂經營者也存在非法占地、非法改變土地用途、違法建設等問題。而有的地方政府為了追求經濟發展，對用于鄉村旅游的違法用地問題視而不見，或者是幫助業主打政策法律的“擦邊球”。

（二）環境污染問題

1．土壤污染

當前發展鄉村旅游過程中一些不規范的操作，給農村土壤帶來了很大的污染。鄉村旅游給土壤造成的危害主要在于以下幾個方面：首先，鄉村旅游的餐飲行業中，不少農家樂以“天然無公害、自己種植果蔬時令”為招牌招徠游客，實則在規模種植中不當使用化肥、農藥等化學物質，給農村土壤造成極大的壓力和破壞；其次，農家樂在養殖牲畜作為特色菜品的同時完全忽視其所帶來的環境威脅，散養在田間地頭的牲畜隨意排泄，而牲畜的排泄物也給土壤造成了不容忽視的污染；最后，在發展鄉村旅游的過程中，由于有些景點基礎設施還不健全，缺少正規的垃圾收集裝置，游客在游玩過程中產生的垃圾以及經營者在經營過程中產生的固體垃圾都得不到及時的處理，從而隨意堆積，污染土壤環境。

2．水質污染

鄉村旅游中的水污染問題也不容忽視。許多以水域聞名的鄉村，在開發“乘船游覽”的游樂項目時，對游船資格并沒有嚴加審查。存在著不少“黑游船”載客現象，這些“黑游船”所使用的劣質機油在燃燒驅動的過程中給水體造成了極大的污染。另外，農村地區配套基礎設施建設跟不上，污水收集處理設施建設滯后，導致大量生活污水未經處理就直接排放。

3．大氣污染

因旅游旺季自駕游“扎堆”，不少戶外燒烤、篝火晚會也會在短時間內嚴重影響景區周邊空氣質量；農家樂經營者使用的燃料并未達標，有的甚至還把木柴燒飯、露天燒烤等當作招牌，在生產過程中的油煙、廢氣，常常不加處理地隨意排放，對大氣造成污染。

（三）安全隱患問題

1．旅游配套設施安全問題

（1）鄉村旅游中交通工具不規范。許多沒有載客資質的車輛也為了牟利私自搭載游客，造成極大的安全隱患。鄉村公路質量有待提高。許多事故多發地路段，如本應該進行風險提示的路段都沒有豎立警示牌，致使車禍反復發生。鄉村地區處于偏遠郊區，屬于交通警察管理的薄弱地帶，而參與鄉村旅游的司機也往往疏忽大意，存在車速過快、酒駕等違法行為，導致事故率和死亡率居高不下。

（2）鄉村旅游活動中的安全隱患。許多高空活動、涉水活動也存在安全隱患問題。提供高空活動的纜車存在過于老舊、未定期檢修等問題，提供水上活動的船只也存在不具備游船資質、操作者未接受過專業培訓等問題導致安全事故頻發。

2．餐飲安全問題

鄉村旅游的餐飲行業普遍存在食品衛生狀況堪憂，就餐環境衛生條件簡陋，廚房環境明顯不符合衛生標準等問題。甚至餐飲行業從業者如采購員、廚師、服務員都是家庭成員或朋友，未接受過正規培訓，未按規定辦理健康證。明顯違反法律規定。

3．產品安全問題

許多地方的特色農產品，如某地的茶葉、山核桃、石斛等，因其采摘時間、加工工藝等原因，品質差異較大。而市場需求不斷擴大，導致經營者在供給的過程中不能保障產品質量，甚至缺乏正規的產品質量檢測標志。另外，地方特色農產品因具有一定的地域性，價格本身就不夠透明，加之農戶片面追求利潤，往往“抱團漲價”，甚至存在以假亂真、以次充好銷售現狀。

（四）游客權益受損問題

1．旅游合同存在不規范

在簽訂旅游合同的過程中，消費者往往因為不了解行情、不了解法律規定而處于弱勢地位。旅游服務經營者在提供旅游服務時，往往利用消費者不知情等狀況，惡意欺詐，故意隱瞞真實情況，不履行潛在風險的告知義務，誘使消費者作出違背真實意愿的錯誤意思表示。

2．導游服務水平亟待提高

導游是游客在有限時間內，得以深入游覽觀光地的橋梁。具有良好資質的導游，不僅能夠使游客得到愉快的游樂體驗，也能使游客享受到精神的放松與豐富。然而在鄉村旅游項目中，有些導游并不具備導游資質，沒有持證上崗，存在持借證、假證上崗等現象，更有甚者一心牟利，不惜欺詐、脅迫游客購物等。

二、完善鄉村旅游法律制度的對策和建議

（一）健全鄉村旅游立法

盡管我國已經有了涵蓋旅游業發展各個方面的《旅游法》，但是鄉村旅游作為一種新興業態，除此之外，還涉及到《民法典》《土地管理法》《環境保護法》《土地承包法》《食品安全法》《消費者權益保護法》等一系列法律法規和政府規范性文件。從法律層面保障鄉村旅游行穩致遠，迫切需要制定一部相對獨立和完整的“鄉村旅游法”。為此，就制定鄉村旅游立法建議如下：

1．強化鄉村旅游標準化建設

鄉村旅游的吃、住、行、游、購、娛等各個方面，均需要有標準化的示范作為指導。堅決杜絕強買強賣、胡亂收費等侵害旅游者合法權益的行為。為旅游者的出行營造一個安全、放心、有保障的社會環境。同時也要加強對各項標準的落實，增強旅游者的維權意識，為旅游者提供方便切實的維權途徑。賦予當地行政執法部門監督和處罰的權力。嚴格落實鄉村旅游各項活動“有標準、按標準”。不允許經營者坐地起價或者惡性競爭。建議由地方政府引導、監督、保障當地旅游市場保持健康的競爭秩序。

2．有效解決鄉村旅游的利益分享問題

鄉村旅游利益分享問題，是直接影響到鄉村居民、旅游服務經營者、從業者積極性的重要問題。然而這一點卻并未在法律中明確體現，鄉村旅游利益分享上的立法欠缺，長遠來看不利于鄉村旅游事業的發展和未來。鄉村旅游事業要蓬勃，就不能忽略發展過程中的任何一個小環節，要完善鄉村旅游利益分享上的立法空白。只有切實保障各方的合法權益，使旅游事業組成者們各司其職、各安其所，鄉村旅游事業才能得到長足的進步。

（二）規范鄉村旅游開發用地

1．規范鄉村旅游中的土地征收

重視鄉村旅游發展的用地問題，首先，要規范鄉村旅游中的土地征收，明確集體土地可開發的鄉村旅游項目和國有土地可開發的鄉村旅游項目。規范土地征收的程序，規范土地征收給予農村、農民的補償。其次，地方政府明確每年安排一定的用地指標用于鄉村旅游項目建設。對于土地綜合整治增減掛鉤產生的用地指標，可按一定比例留給綜合整治的鄉鎮、村，用于鄉村旅游發展。

2．規范鄉村旅游中的土地流轉

針對土地流轉過程中的不規范問題，建議由農業農村部門及項目所在地鄉鎮政府、村委會等，指導投資人與土地被流轉的農戶簽訂規范的土地流轉協議，及時為投資人辦理《林權證》《土地承包經營權證》。鼓勵農戶以土地入股等方式，參與到鄉村旅游發展中來。

（三）提升鄉村旅游環保水平

1．增強環保意識

各地發展鄉村旅游事業要在“綠水青山就是金山銀山”的理念指導下進行。培養鄉村旅游全體參與者的環保意識，提高人員素質。旅游服務產業必須遵守綠色原則，嚴格落實衛生環保、垃圾分類、污水處理等要求，對違反標準的經營者予以懲罰。同時也倡導游客綠色出行，文明旅游。

2．借助科技力量

要提高環保科技水平。具體到各地鄉村旅游事業的發展中，應當加大資金投入，保證環保設備更新換代，以科學技術減輕環境壓力。例如，要求鄉村旅游中的農家樂統一安裝污水處理系統，并安裝隔油池。

3．加強環境監管

首先，旅游地的選址必須符合相關法律規定，不能只注重市場效益，隨意變通法律規定。其次，對發展鄉村旅游帶來的生態破壞，各地政府要立足源頭治理，要求涉事單位及個人停業整頓，嚴懲不貸，并組織相關部門積極修復被破壞的自然生態環境。

（四）完善鄉村旅游安全保障

1．完善旅游基礎配套設施

針對鄉村旅游基礎配套設施存在的安全隱患，要加大資金投入，完善升級基礎配套措施，規范鄉村旅游用車，制定統一標準。對旅游活動中的纜車、游船等設備進行定期檢修、升級，監管部門加大對不規范運行的經營者的打擊力度，務必保證其安全性。

2．保障餐飲安全

加強對鄉村旅游從業人員的培訓。由政府和高校配合組織培訓課程，包括對經營活動組織者、負責人的培訓，和普通業務工人的培訓。通過培訓使經營者明確、認可鄉村旅游服務的各項標準，自覺加強自身建設。完善服務環境衛生質量、提高從業人員的業務能力、規范生產經營的各項程序，把旅游者的“好評”作為追求的重要目標，為保障實現旅游者的合法權益認真履行自身義務。

3．優化產品質量

針對鄉村旅游中農產品的質量安全問題，應當規范農產品的質量檢測標準，檢測合格的產品由食品監督管理部門發放統一的質檢標志，檢測不合格的產品嚴禁上市兜售。建議由當地政府進行嚴格管控，保證土特產品價格透明、合理。對違法經營者、破壞市場秩序者嚴厲打擊，毫不手軟。

（五）加強游客權益保護

1．規范旅游合同

嚴禁旅行社通過欺詐手段欺騙旅行者簽訂旅游合同。旅行社在與消費者簽訂旅游合同過程中務必本著誠實信用原則，將有關事項如實告知消費者，禁止隱瞞真相或者欺騙消費者。雙方一旦簽訂協議，必須積極履行義務，正當行使權利，旅行社不得利用消費者弱勢地位隨意減少對方權利，或者減少自身責任。在合同履行過程中，一旦發生損害，旅行社必須積極采取補救措施，不得借機侵害消費者合法權益。

2．提高導游素質

針對導游資質欠缺、素質不高等問題，要大力提高導游等鄉村旅游從業人員素質。嚴格把關導游資質、素質和業務能力，對不合格的導游予以適當處罰，對于采用欺詐、脅迫等手段嚴重侵害游客合法權益的導游，對其進行從業禁止處罰。要把鄉村旅游培訓作為各地高職、高專以及農民技能培訓的重要內容，通過培訓，使鄉村旅游從業者真正樹立“顧客就是上帝”的思想，自覺抵制以次充好、臨時“亂漲價”的各類短期行為。

3．加強行業監管

針對鄉村旅游項目“小、散、偏”的特點，相關執法部門要明確職責，以鄉鎮綜合執法改革為契機，推動市場監管、生態環保、衛生健康、安全監管等部門將涉及鄉村旅游項目監管的執法權授予鄉鎮綜合執法機構，切實改變目前“看得見、管不著”和“管得著，看不見”的問題，使執法監管成為常態。同時，要通過行業協會的監督管理，加強行業自律。

三、結語

鄉村旅游在為農村帶來經濟效益，促進政府增收，帶動農民致富的同時也在各個階段存在著不同的法律問題。關注這些問題的預防、應對和解決，是保證鄉村經濟持續、健康發展的必要環節。將鄉村旅游建設納入法治軌道，加強引導和監管，促進城鄉融合發展，在城鄉融合中推動鄉村振興，推進鄉村旅游事業在農業農村現代化的進程中穩步前進[3]。