我國預征收補償協議的法律屬性
——以行政合同的雙重屬性為視角

雷 遙 歐亮平

江蘇漫修律師事務所，江蘇 無錫 214000

制度變遷是社會規則博弈的過程，甚或從范式的角度看，通過人與人之間進行利益制衡，形成良性的互動機制，進而實現社會價值和個體價值的利益平衡。協議或是合同最早在私法領域生根發芽，契約自由、有約必守已經成為“帝王規則”，但這并非私法領域所獨有的，隨著行政機關管理理念的嬗變，服務與合作的理念開始深入到行政管理的過程中。行政合同作為協議的一種特殊形式在政府機關的日常管理中目前被廣泛運用，由于其兼具公法和私法的雙重屬性，故而受到理論界和實務界的廣泛關注。

房屋征收拆遷協議作為行政管理過程中關切民生福祉的重要內容亦無法例外，行政部門與被征收人之間簽訂的征收補償協議原本在民事合同和行政合同之間搖擺不定，目前隨著立法的完善而最終明確。2015年4月20日由最高人民法院審判委員會第1648次會議通過，自2015年5月1日起施行的法釋〔2015〕9號《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條的規定，“公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（二）土地、房屋等征收征用補償協議；……”2017年7月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定，“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；……”

雖然征收補償協議在行政訴訟領域作為行政合同看待已經沒有爭議，但是征收實踐中被征收人在簽訂協議時都會在協議中或是類似的征收（拆遷）公告、征收（拆遷）告知書中設置這樣的條款“只有當簽約達到一定比例，該協議方生效”，而此類協議往往在正式的行政征收行為作出之前由被征收人與征收人簽訂，該協議被稱為預征收補償協議，圍繞此類協議的法律性質和衍生的法律問題值得深入研討分析。

一、預征收補償協議的立法現狀

一般認為，行政合同是指行政主體為了實現公務目的而與行政相對人之間簽訂的設立、變更或者終止行政法律關系的行政行為。[1]預征收補償協議作為行政合同的一種具體體現，是征收人與被征收人之間就房屋或是土地的征收補償安置達成的雙務性協議，目前在許多城市廣泛施行①例如《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第21條，《天津市國有土地上房屋征收與補償規定》第18條。，該種協議只有當被征收地塊內的已簽約被征收人達到所有被征收人一定比例時才生效，否則行政機關有權予以終止后續的征收行政行為。而這種協議是隨著2011年國務院制定的《國有土地上房屋征收與補償條例》的施行而衍生出來，地方政府在實踐中逐步摸索并推廣采用此種方式，各地的立法形式有所不同，有些是地方規章，有些則是規范性文件，凡此種種皆對基本的行政程序設置和權利義務安排作了大致相仿的規定。

二、法律性質的審視與檢討——以公法和私法的雙重屬性為視角

（一）公法屬性的探析

行政合同并非民商事合同，也與一般的單方行政行為有所不同，其法律特征如下：第一，主體的法定性，行政合同的訂立主體必須有一方是行政機關或是行政法律法規授權的組織；第二，內容的公益性，行政合同的目的在于實現和滿足公共利益的需要，即實現公務的需要；第三，規則的特殊性，行政合同適用不同于民商事合同的法律規則，例如行政機關可以依職權執行合同，甚或是解除、變更合同，具有超過民商事合同的指揮和監督效力[2]。

預征收補償協議，往往是由政府或是其下屬部門作為征收人與被征收人簽訂，在《國有土地上房屋征收與補償條例》的第八條中將舊城區改建作為公共利益加以確定，在征收實施前，屬地的政府或是派出機關如街道辦事處或鎮政府等單位會事先做好民意調研，考察該地塊的征收意愿，在征收的《告住戶書》或是類似的“公告”等材料中載明在未達到簽約比例之前屬于“預征收”。事實上，預簽協議在滿足一定比例“門檻”后通常會自動生效，轉化為正式的征收補償協議，之所以有這樣的門檻體現出被征收人多數民意的實現，從而更進一步體現其保護實現公共利益的價值追求。故此，這份協議雖然名義上帶一個“預”字，但卻幾乎和正式的補償協議沒有區別，具體內容往往沒有任何的變化，在實務操作過程中可能以此份協議取代正式的協議。但是，預征收補償協議在是否達到比例時卻體現出明顯不同的法律效力[3]，以下分兩種情況進行分析：第一，如果在確定的預簽約期限內或某個時間節點未達到該生效比例時，作為被征收人往往會宣布此前被征收人所簽的協議未生效，征收人此時也不再實施后續的行政行為。第二，如果在確定的預簽約期限內或某個時間節點達到該生效比例時，那么預征收補償協議轉化為正式的征收補償協議，征收人就會作出正式的征收決定或征地批文，在該征收決定中明確真正意義上的“簽約期限”，重點是針對尚未簽約的小部分被征收人，如果在此簽約期限內被征收人依然不簽約，那么征收人就可以采取作出征收補償決定的措施來推進征收工作，甚至進入后期司法強制搬遷的階段。

（二）私法屬性的探析

預征收補償協議的私法屬性方面，目前主要是兩種觀點：

一是認為是附生效條件的合同，只有在國有土地上征收人作出征收決定或是集體土地上得到政府的征地批文時才能生效，在未作出征收決定或征地批文時，預征收補償協議未生效。

二是認為是附解除條件的合同，即該預征收補償協議自雙方簽訂后就是真實意思表示的體現，各方當事人都應當予以遵守，但協議也可以在相關條文中規定“如未在規定期限內達到簽約比例，該協議自動終止”。

可以說上述兩種觀點都有一定的法理基礎，只能說筆者傾向的觀點是附生效條件的合同，畢竟簽訂合同的一方是政府或是相應的行政機關，簽約過程中受到自愿、公平等民法基本原則的拘束，其所作出的行為具有一定的“公信力”，被征收人基于簽約行為產生了基礎的信賴利益，但是在簽約比例尚未達到之前，簽約行為的“公信力”處于不確定狀態。

三、預征收補償協議的合法性質疑——基于行政法和民法的雙重角度

（一）行政法的視角：是否有違依法行政的基本原則

依法行政原則是行政法運行中的基本原則，是行政機關有效運行的核心和要義，依法行政的前提是有法可依，正所謂“法無明文規定不可為”。目前，雖然某些地方制定了相應的規章或是規范性文件，但是畢竟這方面的規定在法律層級上較低。而根據《立法法》第八條的規定，對非國有財產的征收、征用的事項只能制定法律。未制定法律的，國務院可根據授權先制定行政法規。國有土地上房屋征收事宜，國務院已制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》，住建部以及各省級人民政府可根據國務院的行政法規制定行政規章，但行政規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。預征收補償協議在尚未生效之前，對于行政機關而言仿佛只能作為一個行政事實行為來對待，而非是一個具有效力的行政法律行為。

（二）民法的視角：是否有違合同的相對性原理

合同作為一種民事法律關系，其不同于其他民事法律關系（如物權法律關系）的重要特點在于合同關系的相對性。就預征收補償協議來看，其中最核心的條款在于被征收人的簽約比例需達到一定的標準才能生效，而根據合同相對性原理，被征收人甲與征收人所簽訂的協議的有效性應該只在合同的相對方之間生效，而現在甲的合同是否生效居然要靠被征收人乙、丙、丁等其他人與征收人所簽協議來決定，而事實上乙、丙、丁并非甲與征收人合同的主體，每一個被征收人都與征收人之間形成獨立的合同法律關系，在事實層面并無相互關聯，各自合同中標的物的價值、安置補償的方式、內容都各有不同，但在法律關系層面卻通過政府的行政規定強行讓其發生法律效力上的關聯性，這與合同相對性原理似乎存在無可回避的悖離之處。

四、效率與公正的平衡妥協——行政動因的法經濟學分析

（一）行政資源配置的效率最優狀態

正所謂制度是社會各種利益群體博弈的規則，在實踐中減少行為的不可預期性，為社會交易行為的安全和穩定提供保障。在法律經濟學的經典著作中，無論是波斯納的《法律的經濟分析》還是羅伯特· 考特、托馬斯· 尤侖的《法和經濟學》中都認為交易成本理論表明交易活動自身是稀缺的，稀缺性決定了資源需要配置，而配置就需要效率。因為效率是資源配置達到最優狀態的結果。行政法治的核心在于行政行為本身具備基本的公正要素，而同時不能忽視資源配置的效率。

預征收補償協議作為一種創設性的行政措施雖然受到一定的質疑，但如今可以在全國相當多的城市開始適用，意味著有其價值合理性。在2010年《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見階段，曾經有建議認為，對于危舊房改造，需要被征收人同意才可以改造，有些學者認為需要達到90%的比例，有些專家認為該比例太高達到三分之二即可[4]。由此可見，在國務院立法之初就已經考慮到上述情況。在征收過程中體現的是征收人對征收公平和效率的價值追求，在法經濟學的視角中如何通過投入較少的行政資源和行政成本來取得后續較大的公共收益，而這種公共收益不僅體現在行政成本本身的投入，更體現在行政相對人較高的認可和評價。

（二）權力運行的必要邊界——基于公共利益的分析

在行政制度運行的過程中必須考量權力運行的基本邊界問題，正如房屋或是土地征收都必須基于公共利益的需要。公共利益與一般的團體利益、個人利益均不相同，對象的不特定性、數量的廣泛性是其基本特征，但這種利益訴求往往是符合社會整體發展的基本要求[5]。在《國有土地上房屋征收與補償條例》的第八條通過列舉的方式詳細闡述了這種公共利益的范圍，大致包含了國防外交、基礎設施建設、公共事業需要、保障性安居工程、舊城區改建等幾種情形。

五、結語——在公法、私法的檢視中前行

預征收補償協議是當前經濟社會發展過程中制度變遷的產物，在不改變其他制度安排的過程中，將該項制度深入嵌構到今后的行政決策中，尤其是今后的行政立法中極為重要，一方面需要考慮如何堅持依法行政，同時充分尊重當事人意思自治的需要，另一方面需要考慮如何堅持合理行政，同時平衡行政效率和公共利益的實現，在公法和私法相互交織的過程中需要更深的行政實踐和司法實踐去審視，去檢驗。