對非法集資的行政治理研究
——以W市為例

李金鴻

江南大學法學院，江蘇 無錫 214122

一、問題的提出

（一）非法集資類型

W市的非法集資活動由來已久，危害甚大。這些非法集資可以分為傳統高息回報型與新興“理財投資”型兩大類。傳統型非法集資，主要是工農業生產領域的廠商由于融資困難以高息回報為誘餌非法占有投資者存款。例如，2001年至2008年11月間，W市A鋼管有限公司因生產經營需要資金，由潘某萍承諾約定支付利息或收承兌匯票按面額還款，先后向36人和W市B投資有限公司等30家單位非法吸收存款68286萬余元，造成未歸還損失共計18340萬余元。新型非法集資，存在于各種產業領域，主要特征是：非法活動的發起方以各種名義、各種包裝吸引投資方眼球，以高額投資回報為誘餌非法占有投資者的投資款。如2015年7月，馬某某擔任浙江C農業發展公司在W市分公司的負責人，負責銷售公司的產品山茶油，不過他的銷售方法有些與眾不同。他通過高額返利、刺激客戶來投資的模式推銷商品。即客戶每在公司投資人民幣3萬元購買山茶油即為1單，可選擇拿1萬元價值的產品，即60瓶山茶油，剩下的委托公司代為銷售，公司提取20%的費用，另外每周將市場銷售利潤的40%回饋給客戶，直至委托銷售產品售完。按這種模式，客戶每投資3萬元，每周可得返利1000元，以返利周期54周算，共可獲返利5．4萬元。

（二）非法集資屢禁不止的誘因

“貪”利是誘因。從W市林林總總的非法集資案件來看，無論是犯罪團伙，還是受害者，都離不開一個“貪”字。從犯罪團伙來說，起因可能是經營困難。在市場經濟發展40多年以來，市場產品與服務豐富多彩，處于供大于求的狀態，市場競爭十分激烈。但是，出現經營的困難狀況不是企業從事非法集資的理由。所以，我們認為，那種把企業經營困難當作非法集資的誘因的看法是錯誤的。因為市場競爭優勝劣汰，有贏就有輸。如果“輸”是非法集資的原因，那么，只要存在市場經濟，這個原因總存在，法律或政府規制都不會起多大作用。其實，真正的誘因是集資者“貪”念的心理機制。本來集資者面對經營困難，應該有其他的各種合法的方法解決困難，但是，其卻想起最不該選擇的方法——非法的方法——非法占有他人的惡念及行為（其潛意識中具有非法占有的意思，不管其如何自欺欺人地狡辯）；或者，犯罪者怕吃苦、嫌棄財富積累的過程太慢，而希望不勞而獲或快速致富，最后選擇了不該選擇的道路——非法集資。這都是不良的經營心理、變態的經營理念，與市場經濟的健康發展或法律允許的發展狀態相去甚遠，應該被法律矯正。

從非法集資的受害者看，許多非法集資的受害者熱衷于參與各種非法集資的活動，理性不足，貪心強烈，即使已經有過沉痛的參與教訓，或者接受過較高的文化教育，但在從眾心理的驅使下，面對新到的誘惑仍然“踴躍參與”“奮不顧身”。其參與的真正動機也是“貪”——“貪”大錢、“貪”快錢。正應了那句老話，“人心不足蛇吞象”。例如，按理說，銀行退休工作人員應該對經濟形勢、賺錢的難度、行業的獲利能力有一個基本的理性判斷。但是，恰恰就有其中的一部分人就喜歡“以小博大”，參與非法集資，成為非法集資活動的“韭菜”。過去，這部分人是非法集資活動的勸阻者，現在成了被勸阻者。

二、行政治理存在的問題

2008年，為打擊非法集資活動，W市人民政府出臺《打擊和處置非法集資工作方案的通知》，建立起市政府統一領導、各有關部門共同參與的防范和處置非法集資案件工作機制。多年來，隨著“處非”（處置非法集資）工作的深入開展，W市“處非”工作逐漸形成了嚴密組織、分工協作、集中排查、嚴厲整治等一整套機制。W市公安局經偵支隊、指揮中心、治安、網安、法制等部門加強信息共享和聯動協作，開展風險排摸、風險評估、研判預警、防范處置等工作，確保對重大涉“非”風險早發現、早介入、早處置。在2018年短短一年間，行政監管主體地毯式走訪相關企業、門座、樓宇、公司3000余家，對非法集資風險隱患較為突出的融資擔保、小額貸款、投資管理、理財咨詢323家公司逐一建檔，形成企業信息資料庫，掌握了公司股東結構、從業人員、銀行賬戶等基本情況。挽回經濟損失6000萬元，有力維護了經濟金融秩序和社會穩定。另外，W市著力編織監測預警的天羅地網，扎實推進建設規劃，加快實現地方平臺與國家平臺全面對接，發揮網格化治理機制作用，常態化開展線下涉“非”風險排查。經過努力，近年來非法集資犯罪活動有所下降。據了解，截至2020年，W市非法集資活動較往年降兩成。[1]當然，反思行政治理的過程，也還能發現其中存在一些值得商榷的地方。

（一）監管力量薄弱，源頭監管不到位

調研發現，W市監督機關相關工作人員認為，由于人手有限，監督力量不夠強大，而不法分子又無孔不入，因此在源頭監管難度大的前提下產生監管不到位的問題。非法集資的判定工作是非常復雜的過程，許多違法案件的主體往往是在具備一定的開辦基礎上、在經營過程中產生貪欲或為克服經營困難而逐漸走上非法集資的道路。例如，以風險可控的合法借貸關系為起點，隨著時間推移、所涉金額增長導致風險增加的資金鏈斷裂進而陷入非法集資的泥坑。對這個過程的監控測以及作出及時預警難度雖然較大，但政府部門卻必須努力監控以防微杜漸。可是，由于監管主體人手缺乏、監管力量不強，加之，行政部門之間通力合作機制不夠完善，以至于非法集資年年被打、年年發作。另外，一些新興業態例如“區塊鏈”“元宇宙”“加密幣”“外匯期貨基金”“碳中和基金”等一大堆新概念所表現出來的融資新趨勢，由于行政主體“處非”工作經驗不足，也導致行政主體在監管方面準備不夠充分，監管措施不夠到位。

（二）監管部門間形成治理合力尚處于磨合期

在非法集資防范與治理體系中，市場監管工作的生態體系是：市行政審批機關和市場監管機關掌握對公司、企業等注冊信息的審核；市地方金融監管局掌握對金融形態及相關金融政策的把握；市地方金融監管局、工商局和市公安局的經偵部門等收集非法集資情報線索；市熱線辦對群眾舉報收集較多信息等。另外，按照中央機構編制委員會辦公室《關于明確認定、查處、取締非法集資部門職責分工的通知》（中央編辦發〔2005〕10號），人民銀行地方機構、公安局、工商局、證監會地方機構、保監會地方機構等在其各自的管轄領域對非法集資活動都有查處的權力。這就帶來一定的磨合問題：判斷非法集資活動的標準、查處的程序、有關交叉線索的交換等可能存在“碎片化”、非“同質化”等情況。因為各部門之間的職責差異與分工，導致各部門在對非法集資的認知、判斷、監測手段、監測標準、監測程序、處置結果等方面的差異性。另外，一些關于非法集資的有價值的非法集資的信息可能因為有些監管部門的判斷能力的有限而沒有得到足夠重視等。[2]

（三）宣傳教育不到位

盡管W市在全市范圍內開展防范非法集資的廣泛普法宣傳活動，但在現實生活中，還是存在許多不應該參與非法集資活動的受害主體。這些主體中，有銀行工作人員（其中有些已經退休），有受過一定教育的知識群體，也有一定經濟積累、見過世面的小業主。當然，也有大量的知識面較窄的各種容易上當受騙的群眾。他（她）們廣泛地通過人傳人、人帶人傳銷方式，通過互聯網、通過智能工具帶著發財的急切心理參與所謂“區塊鏈”“外匯期貨交易”“加密貨幣”“挖礦”“礦機購買”等等各式名頭的非法集資活動中。筆者了解到，即使一個非法集資活動導致其資產損失后，許多人也還幻想著回籠資金而被“莊家”恐嚇、不敢報警，并且仍然滿懷憧憬地參加到下一個非法集資活動中去……對于這樣的群眾，還是應該加大宣傳教育的力度，政府機關永遠不能抱有“恨鐵不成鋼”的心態，任之聽之。

三、行政治理對策的完善

（一）加強源頭監管力量，打“早”掐“苗”

加強一線“處非”干群隊伍，強化工商部門、電信部門前端識別反應能力，加強人民銀行地方機構審慎管理和系統性風險防范職責。在不法分子“與時俱進”地玩轉新概念、新工具的同時，監管部門也要與時間賽跑，對新科技、新業態、新非法集資概念、新作案手段等加強研究、統一學習；部門之間要統一步調，加強研判，相互配合，完善對非法集資的性質、運作模式的專業分析和認定標準、認定程序和處置結果統一化操作。

（二）促進科技賦能，形成通過網絡力量懲治互聯網非法集資活動的合力機制

市金融系統、公安系統、網信系統等“處非”部門要加強智慧警務的布局，加強數據平臺和系統建設，整合互聯互通機制，依托大數據、人工智能等信息技術，提高互聯網數據、工商登記數據、公檢法數據和舉報信息等海量信息資源的抓取能力、分析能力、共享能力，以便及時識別風險并分類提出預警。同時，加大對資金分析工具的投入研發。現在的不法分子大多通過網絡平臺進行虛假廣告發布、以假的資金數據給被害者下套、吸引投資，其非法吸收的資金能夠實現“網來網去”，其影響范圍往往十分廣泛。新的“處非”資金分析工具不僅要能夠抓取傳統的銀行賬戶資金流水，而且要能夠抓取支付寶、微信支付、第三方支付平臺等新型支付方式的資金數據。對于那些借助新資金工具進行非法集資的犯罪活動，要強化商業銀行和第三方支付機構加強對客戶身份識別、可疑線索甄別并報送的職責制度，落實其互聯網金融的監管職責。另外，要構建信息監控平臺，如加強對微信、QQ信息、抖音短視頻以及各種信息發布或“挖礦”APP平臺等的監控，及時掌握非法集資活動的犯罪證據。

（三）構建大宣傳格局，提高市民覺悟、防微杜漸

為應對新時代“處非”形勢，W市政府機關、學校、郵政、銀行等各部門、各行業已經構建了“大宣傳”格局，也已充分整合利用各類宣傳資源，切實提升了宣傳效果。但是，為了對非法集資活動的“釜底抽薪”，最有效的辦法仍然是宣傳——提高市民防風險意識。由于如今市民手中有錢、風險意識不強、貪念當頭，就很容易上當受騙。不法分子見有利可圖，哪有不以身試法、火中取栗的？所以，宣傳工作要常抓不懈，方式創新：一方面要積極拓展新媒體平臺，著力通過新媒體平臺等影響范圍廣、群眾喜聞樂見的宣傳途徑進行宣傳，有效占領網絡宣傳空間；另一方面，抓重點人群，不斷加強投資者教育，引導理性投資。例如，W市X區司法局為防“非”風險的提醒舉措值得推廣。其方式有抓住重點人群，注重宣傳活動的針對性；防范風險宣講形式多樣化——發放《新吳普法報》《新市民學法維權手冊》《以案釋法案例匯編》等資料，引導群眾守好血汗錢、養老錢；精選案例釋法，通報非法集資“十項花式”，嚴選一批有代表性、警示性和教育性的案例，在智慧普法網、微信公眾號等平臺集中推送，介紹非法集資的特征、表現形式和常見手段。這樣的宣傳活動應該在全市推廣、不斷創新，以便全市市民自覺養成抵制非法集資活動的良好風氣。