區位因素對流域城市群環境規制互動的影響研究*
——以長江中游城市群為例

鐘成林 胡雪萍

建設長江中游城市群是貫徹落實長江經濟帶發展戰略、中西部地區崛起戰略和新型城鎮化發展戰略的重要舉措，自2015 年5 月26 日國務院批復同意《長江中游城市群發展規劃》以來，長江中游城市群內的要素加速流動，一體化程度不斷提升，新型城鎮化建設步伐持續加快，截至2020 年，長江中游城市群總共有成員城市31 個（包括湖北的3 個縣級市），總人口1.69 億，占全國的12%，行政面積32.6 萬平方公里，占全國的3.4%，經濟總量11.092 萬億元，(1)數據來源于《中國城市統計年鑒2020 年》。占全國的11%（約為《規劃》實施前夕2014 年的1.58 倍，年均增長6%，比同期全國平均水平高0.1 個百分點）。環境治理能力持續提升，2017 年長江中游城市群的環境監測用房面積達34.4 萬平方米，約為2007 年的4 倍，年均增長14.0%，環境監測儀器設備29705 套，占全國的9.4%，約為2007 年的5.9 倍，年均增長21.8%。(2)數據來源于EPS 數據系統環境數據庫。

但值得注意的是，長江中游城市群的環境治理能力存在“漏損”現象，強勁和持續增長的環境治理能力并未全部轉化為當地良好的生態環境績效，(3)李強：《正式與非正式環境規制的減排效應研究——以長江經濟帶為例》，《現代經濟探討》2018 年第5 期；董會忠、韓沅剛：《長江經濟帶城市群環境規制效率時空演變及影響因素》，《長江流域資源與環境》，2021 年第9 期。2019 年，長江中游城市群總氨氮排放量為8.015 萬噸，重金屬排放總量達2.399 萬噸，分別占全國的17.3%和19.9%，分別比其經濟份額高6.3和8.9 個百分點；一般環境事件發生次數高達51 次，約占全國一般環境事件總數的19.8%，比其經濟份額高8.8%，生態環境信訪量高達23459 人次，占全國的22.5%，比同年的經濟份額約高一倍。同時，與內部地區相比，跨省域邊界地區針對流動性污染物的環境規制相對寬松，2019 年，長江中游城市群的污水集中處理率平均為94.75%，但13 個跨省域邊界城市的平均值僅為93.72%，比長江中游城市群總體的平均水平低1.03 個百分點。與此相反，非流動性污染物的環境規制則相對嚴格，2019 年，長江中游城市群一般固體廢棄物的平均處理率為85.47%，但13 個跨省域邊界城市的平均處理率卻高達93.27% （江西省的吉安市甚至達到了100%），比長江中游城市群總體的平均水平高7.8 個百分點。

長江中游城市群較強的環境規制能力為何未能有效轉為現實的環境績效？環境規制互動在其中扮演了什么樣的角色？流域和跨省域邊界等典型和特殊區位因素對流域城市群的環境規制互動是否具有調節作用？如果有，其調節機理是怎樣的？我們如何根據其調節機制來構建相應的政策支持體系，以引導長江中游城市群的環境規制互動轉型？這一系列問題對于規范長江中游城市群的環境規制互動秩序，提升其環境規制實施績效，改善長江中游城市群的生態環境狀況，有效滿足沿線居民的良好生態環境需求，實現長江中游城市群的綠色崛起，推進長江中游城市群環境規制治理體系和治理能力的現代化就具有重要的理論和現實意義。

一、文獻綜述

隨著人類活動強度的不斷提升以及生態環境問題的不斷凸顯，環境規制的直接生態績效引發了國內外學者的激烈討論。從研究現狀來看，現有研究大多贊同環境規制有利于促進區域生態績效增長的觀點。從實現機制來看，主要有如下三個：綠色技術創新倒逼機制、區域產業結構轉型機制和吸引外商直接投資機制。如韓超等人的研究表明，污染物總量控制制度的實施通過倒逼企業采取清潔生產技術和加大末端治理投入的方式有效地驅動了企業層面的污染物減排。(4)韓超、王震、田蕾：《環境規制驅動減排的機制：污染處理行為與資源再配置效應》，《世界經濟》2021 年第8 期。孫慧等人的研究表明，環境規制強度的提升刺激了綠色技術創新并緩解了區域環境污染。(5)孫慧、扎恩哈爾· 杜曼：《異質性環境規制對城市環境污染的影響——基于靜態和動態空間杜賓模型的研究》，《華東經濟管理》2021 年第7 期。段一群等人的研究也指出，命令控制型環境規制引入了外部監督機制，加大了企業履行社會責任的成本，抑制了污染性企業投資的增長。(6)段一群、徐賽蘭：《命令型環境規制與重污染企業投資：激勵還是抑制？——基于新《環保法》的準自然實驗》，《金融發展研究》2021 年第7 期。羅知等人和張家峰等人的研究則表明，環境規制能夠倒逼區域產業結構轉型升級，在阻礙高污染企業產值提升的同時，也促進了低污染企業產值的增長。(7)羅知、齊博成：《環境規制的產業轉移升級效應與銀行協同發展效應——來自長江流域水污染治理的證據》，《經濟研究》2021 年第2 期；張家峰、畢苗：《長江經濟帶環境規制的產業結構效應研究》，《南京工業大學學報（社會科學版）》2021年第4 期。與此同時，不同類型的環境規制，其減排效應的實現渠道存在一定的差別，其中命令控制型環境規制主要通過吸引外商直接投資和推動產業轉型升級兩個渠道來促進污染物減排，而經濟激勵型環境規制則主要借助技術創新的中介作用來達到污染物減排的效果，公眾參與型環境規制的污染減排效應則高度依賴外商直接投資和技術創新。(8)李國柱、張婷玉：《環境規制減輕了環境污染嗎?——基于結構方程的實證研究》，《河北地質大學學報》2020 年第6 期。部分學者的研究還表明，不同層面環境規制的環境績效存在顯著的差異，對單一地區而言，其環境規制水平的提升將引發污染物的擠出效應，推動當地的產業結構轉型升級，減少該地區的污染物排放，但對整個區域而言，其平均環境規制水平的提升將阻滯污染企業的跨區域轉移，固化各地區的污染性產業結構，加劇污染集聚。此外，環境規制的直接環境績效并非是線性的，而是會受到經濟發展水平的調節，只有當經濟發展水平適中時，環境規制的污染物減排效應才能得到有效的發揮。(9)梁睿、高明、吳雪萍：《環境規制與大氣污染減排關系的進一步檢驗——基于經濟增長的門檻效應分析》，《生態經濟》2020年第9 期。

隨著區域競爭的加劇，各地區之間的環境規制競爭與合作也日益頻繁，環境規制互動開始成為影響環境規制及區域生態績效的重要因素。根據均衡模式的不同，可將區域環境規制互動對區域環境績效影響的觀點分為三類：觀點一認為，當前我國各地區的環境規制互動屬于“逐底競爭”，并加劇了區域生態環境污染。自分稅制以來，各地區都成為了一個擁有自身利益的獨立實體，為了刺激區域經濟增長，緩解當地財政壓力，各地競相降低環境規制水平以加大對資本的吸引能力，當一個地區降低環境規制水平時，臨近地區也將采取類似的策略，這最終導致了區域環境規制互動的惡性“逐底競爭”，加劇了各地區的環境污染。(10)高正斌、倪志良：《財政壓力、環境規制與污染》，《西南民族大學學報（人文社科版）》2019 年第10 期；林秀梅、關帥：《環境規制推動了產業結構轉型升級嗎?——基于地方政府環境規制執行的策略互動視角》，《南方經濟》2020 年第11 期。觀點二認為，當前我國各地區的環境規制互動屬于良性的“競相向上”模式，并有效改善了區域生態績效。為了在激烈的“標尺競爭”中獲勝，各地區傾向于相互模仿對手方的環境規制策略，當一個地區提升了其環境規制強度時，對手方地區也會跟隨性地提升其環境規制水平，這將導致區域環境規制互動呈現出“競相向上”的特點。(11)楊冕、晏興紅、李強誼：《環境規制對中國工業污染治理效率的影響研究》，《中國人口·資源與環境》2020 年第9 期。觀點三則認為，環境規制策略性互動的類型是一個相機抉擇的過程，其互動形態會依污染物的類型和地方政府考評體系結構的不同而表現出較大的差異，故其環境規制互動的生態績效具有不確定性。有學者研究指出，廢氣和固體廢棄物的環境規制互動帶有微弱的“逐底競爭”特征，而廢水環境規制則具有明顯的“競相向上”的“標尺競爭”特征。宋德勇等人(12)宋德勇、蔡星：《地區間環境規制的空間策略互動——基于地級市層面的實證研究》，《工業技術經濟》2018 年第7 期。的研究也認為，與流動性強和邊界責任模糊的污染物相比，以流動性較弱且邊界責任較為清晰的污染物為規制對象的環境規制更容易陷入“逐底競爭”的陷阱。與此相對，張振波的研究則指出，地方政府的環境規制選擇會依地方政府官員政績考評體系結構的變化而波動，隨著生態因素在地方政府官員政績考評體系中重要性程度的不斷提升，區域環境規制策略性互動也將從競爭性降低環境規制模式演變為競相提高環境規制模式。(13)張振波：《從逐底競爭到策略性模仿——績效考核生態化如何影響地方政府環境治理的競爭策略?》，《公共行政評論》2020年第6 期。郭建斌等人的研究也表明，地方政府在選擇環境規制的執行策略時需要綜合考慮環境規制的經濟和生態效果，當實施低水平環境規制所帶來的環境破壞較為嚴重時，地方政府將提高其環境規制水平，而當提高環境規制水準阻礙了經濟趕超目標的實現時，其將降低其環境規制水平。(14)郭建斌、陳富良：《地方政府競爭、環境規制與城市群綠色發展》，《經濟問題探索》2021 年第1 期。

國內外學者從直接作用和環境規制互動角度對環境規制的環境績效開展了系統的研究，取得了豐碩的成果，為后人繼續從事環境規制環境效應的研究奠定了堅實的理論基礎，提供了有益的方法論指導，但現有研究仍存在如下不足：一是，對環境規制互動環境績效的研究主要集中在普通區域，很少有人探討流域地區的環境規制互動及其環境績效問題；二是，對環境規制互動的研究大多集中在互動框架本身，很少有人從環境規制互動體系的外部視角出發，探討各種因素對環境規制互動均衡及環境績效的影響，從區位因素視角出發的研究更是鮮見。但按照區域經濟學的觀點，區位因素將賦能各地區的環境規制策略，改變相應的環境規制選擇的收益結構，調節各地區的環境規制選擇，并影響最終的環境規制互動均衡，因此，在分析流域城市群環境規制互動的環境績效時，很有必要將區位因素納入流域城市群環境規制互動分析框架。(15)宋爽：《環境規制的空間外溢與中國污染產業投資區位轉移》，《西部論壇》2019 年第2 期；李力、孫軍衛、蔣晶晶：《評估中國各省對環境規制策略互動的敏感性》，《中國人口· 資源與環境》2021 年第7 期；金剛、沈坤榮：《以鄰為壑還是以鄰為伴?——環境規制執行互動與城市生產率增長》，《管理世界》2018 年第12 期。

有鑒于此，本文擬以公共選擇學派和區域經濟學的相關理論為指引，從區位因素視角出發，以長江中游城市群為例，對區位因素影響流域城市群環境規制互動均衡的問題進行深入探討，著重考察流域和跨省域邊界區位因素向流域城市群環境選擇的賦能結構、對互動均衡的影響效果及影響機制。文章接下來的安排如下：首先，對流域和跨省域邊界區位因素向流域城市群環境規制選擇的賦能結構進行細致的分析；然后，將賦能結構納入傳統的區域環境規制互動框架，沿著“區位因素—賦能結構—環境規制選擇收益結構—環境規制互動均衡”的分析范式，對流域和跨省域邊界區位因素干擾流域城市群環境規制互動均衡的內在機制進行邏輯推演；其次，依據各區位因素影響流域城市群環境規制互動均衡的作用機理，結合長江中游城市群環境規制的治理現狀，對阻礙長江中游城市群環境規制互動升級的障礙進行深入剖析，并據此提出針對性較強的對策建議。

二、流域和跨省域邊界區位因素及其向流域城市群環境規制選擇的賦能結構

流域和跨省域邊界區位因素是流域城市群內各成員城市所面臨的兩類主要區位因素，流域和跨省域邊界區位因素的內涵及其向流域城市群環境規制選擇的賦能結構如下：

（一）流域和跨省域邊界區位因素的內涵

對涉及多個省份的長江中游城市群（流域城市群）而言，其內部的部分（或所有）城市將享有如下典型（或非典型）區位優勢：

一是流域區位因素，即因坐落于骨干性河系附近而給該區域帶來的便利或優勢。如位于河流的附近可提升該地區與流域內其他城市（或者是流域外其他地區）的連接性，降低該地區的交通成本，改善該地區的貿易條件，提升該地區企業的市場競爭力，擴大該地區的市場規模，刺激該地區的勞動分工，促進該地區的經濟增長。流域是一個非典型的特殊區位因素，只有部分區域才瀕臨流域這種特殊的區位環境，并享有流域區位優勢。與此同時流域也是一個普惠性的區位因素，瀕臨流域的所有城市均可天然地享有該區位優勢。但流域區位因素給流域內各城市所帶來的優勢或便利僅僅是一種潛在的收益，只有當流域內的各城市將這種優勢或便利與現實的生產過程結合起來，其對經濟增長的促進作用才會得到有效的發揮。

二是跨省域邊界區位因素，即因坐落于不同省份的交界地帶而給該地區帶來的優勢或便利。從當前我國的生態環境管理體制來看，雖然建立了從中央到地方的各級生態環境管理機構，但省級和省以下生態環境管理部門的管理體制存在顯著的差別，其中省以下生態環境管理部門實行的是垂直管理體制，上級生態環境管理部門對下級生態環境管理部門擁有較大的管理權限，省級生態環境管理部門的意志在地級市層面可以得到較好的體現，一旦同一省份內部的一個城市采取了低水平環境規制策略，并將污染轉移至臨近地區，這種行為將很快為省級生態環境管理部門所識別并矯正，故同一省份內部的城市之間很少出現“以鄰為壑”式的低水平同質競爭均衡。與此相對，國家生態環境管理部門對省級生態環境管理部門的管理則相對松散，主要以業務指導與監督為主，但這種業務指導與監督的約束較弱，無法對省級生態環境管理部門構成足夠的威懾。與此相反，省級人民政府掌握了省級生態環境管理部門的財權和主要領導的人事任免權，這將對省級生態環境管理部門生態環境管理職能的執行構成實質性的制約，故在省級生態環境管理部門的日常運行過程中，其主要聽命于省級人民政府，而不是國家生態環境部，其維護的更多的是省域層面的生態環境利益，而不是國家整體層面的生態環境利益。因此，可以認為，省域才是我國環境規制的基本單位，每個省份都是一個相對獨立的生態環境利益實體，故此處所研究的邊界區位因素主要是指因位于流域城市群的跨省域邊界地區而給該城市帶來的各種便利或優勢。

與流域因素不同，跨省域因素是一種普通的區位因素，除了流域生態系統之外，平原和高原等其他自然生態系統中的邊界城市也可坐擁該區位優勢。與此同時，對流域城市群內的特定城市而言，跨省域邊界區位因素是一種局部區位因素，只有少部分城市位于跨省域的邊界并享有該區位優勢。

（二）流域和邊界區位因素對流域城市群環境規制選擇的賦能結構

由于流域和邊界區位因素的空間分布結構及其能給對應地區帶來的潛在優勢或便利存在較大的差別，這直接導致其向流域城市群環境規制選擇的賦能結構也存在較大的差異。

1.流域因素對流域城市群環境規制選擇的賦能結構。流域因素將賦予流域城市群在進行環境規制決策時以特殊的能力，且流域內的所有城市都將均等地獲得該能力，流域因素的賦能內容如下：

一是提升上游地區采取低水平環境規制的意愿，增強所有城市的污染物轉移能力，降低所有城市低水平環境規制的實施成本。流域的一個典型特征就是有河流或其他流勢資源將流域城市群內的所有城市鏈接起來，這種鏈接特性一方面可以提升流域城市群的通達性，降低流域城市群內各城市間的交通成本，另一方面也為污染物的跨區域轉移提供了便利，這有利于減少流域城市群內各節點城市實施低水平環境規制的成本，強化各城市采取低水平環境規制策略的內生沖動。

二是增進上游地區對低水平環境規制的選擇能力。流域因素的加入將導致流域城市群內各城市環境規制的選擇具有外部性，且這種外部性是非對稱的，上游地區的環境規制選擇可以對下游地區產生間接影響，但下游地區的環境規制選擇卻無法對上游地區的生態環境狀況構成間接威脅，這提升了上游地區環境規制選擇的優先級（這意味著上游地區可以根據自身條件自由選擇環境規制策略，而下游地區則只能根據上游地區的環境規制選擇被動地做出次優選擇）。具體而言，當上游地區采取了低水平環境規制策略時，下游地區將被迫選擇低水平環境規制策略，這主要是由于當上游地區采取高水平環境規制策略時，其將吸引大量的優質企業入駐，減少污染物排放，直接改善上游地區的生態環境狀況，并間接提升下游地區的生態環境品質，為下游地區的環境規制選擇創造良好的外部環境，此時無論其選擇低水平還是高水平環境規制均可。但當上游地區采取低水平環境規制策略時，其將吸引大量的劣質企業流入并誘發大量的污染物排放，這些污染物不僅會對上游地區的生態環境狀況產生直接影響，而且還會通過流域的中介作用對下游地區的生態環境構成間接威脅，惡化下游地區的生態環境狀況，弱化其對優質企業的吸引能力，加大下游地區吸引優質企業的成本，破壞其實施高水平環境規制的條件，此時下游地區將不得不采取低水平環境規制策略。

2.邊界區位因素對流域城市群環境規制選擇的賦能結構。與流域因素相對，邊界區位因素也會賦能邊界城市對低水平環境規制的選擇，這集中體現在邊界因素可改善邊界城市采取低水平環境規制策略的政治激勵，增強其實施低水平環境規制的政治意愿。

在現行生態環境管理體制下，省域是一個相對獨立的生態環境管理單元，擁有自身的獨立生態環境利益，為了使得自身的生態環境利益最大化，省級政府在充分利用自身生態環境容量的同時，還傾向于向其他地區爭奪生態環境容量，而環境規制作為在社會公眾與企業之間分配生態環境產權的重要制度工具，經常被地方政府用來向臨近地區爭搶生態環境空間。但與內部城市相比，流域城市群中的跨省域邊界城市在向臨近地區爭奪生態環境容量方面擁有得天獨厚的優勢，為了充分利用這種便利條件，邊界城市往往會被省級政府賦予“實施低水平環境規制”的隱性職能，在此情景下，邊界城市只要采取低水平環境規制就會被認為服從命令，顧全大局，進而給省級政府留下好的印象，并在下一輪地方政府官員晉升中獲得優先提拔。但若邊界城市對省級政府的意圖置若罔聞，那么邊界城市政府將會被認為隱性違抗省級政府的命令，不顧全大局，并將在下一輪地方政府官員政治晉升中受到打壓。故邊界區位因素有效地改善了邊界城市實施低水平環境規制的政治激勵，強化了邊界城市實施低水平環境規制的政治意愿。

三、區位因素對流域城市群環境規制互動的影響效果及實現機制

在中國現行地方政府官員政績考評體系框架下，相對政績的大小往往是其最大的關切。更進一步來看，地方政府官員的政績具體包括經濟政績、生態政績、政治政績和其他政績四個部分，環境規制作為招商引資，促進區域經濟增長和調整產業結構，改善區域生態環境狀況的重要途徑，是地方政府官員獲取政績的重要抓手。在特定情境下，地方政府官員總是傾向于選擇那些能夠使得其總政績最大化的環境規制策略，對流域城市群而言，當所有城市都選擇了一個能使其總政績最大化的環境規制策略時，區域環境規制博弈也就實現了均衡。

區位因素對區域環境規制互動均衡的影響機制如下：區位因素通過賦能地方政府環境規制選擇，可有效改變特定環境規制策略（特別是低水平環境規制策略）的政績收益結構，影響各地區的環境規制選擇，并最終影響區域環境規制互動均衡。由于不同區位因素對地方政府環境規制選擇的賦能結構存在較大的差異，這直接導致各區位因素對流域城市群環境規制互動的調節范圍和調節機理也存在較大的差別。圖1 區位因素影響環境規制互動的總體機制示意圖（一）流域因素對流域城市群環境規制互動的影響效果及實現機制

流域因素將賦能污染物排放和上游地區對低水平環境規制的優先選擇權，降低污染物的排放成本，強化上游地區采取低水平環境規制策略的內生沖動，并迫使下游地區采取跟隨性方案，最終誘使區域環境規制策略性互動從“差異化競爭均衡”（或“低水平同質競爭均衡”）退化為“低水平同質競爭均衡” （或者水平更低的低水平同質競爭均衡），阻礙區域環境規制互動的轉型。

具體而言，在不考慮區位因素的情況下，若兩城市環境規制互動的初始均衡模式為低水平同質競爭均衡（即兩個城市都采取低水平環境規制策略），那么流域因素的加入不僅不會引導各城市提高環境規制水平，反而會誘導其進一步降低環境規制標準，最終誘使區域環境規制策略性互動陷入水平更低的低水平同質競爭均衡陷阱。這主要是由于一方面，流域因素將賦能污染物排放，讓污染物可以跨區域流動，這將降低污染物的排放成本，增進低水平環境規制策略的內生收益，當上游地區采取低水平環境規制策略時，其不僅不需要承擔由此導致的全部生態惡果，而且還可以增強對資本的吸引能力，促進上游地區的經濟增長，推動上游地區地方政府官員總政績的提升。因此，為了使得自身的收益最大化，上游地區并不會主動提高其環境規制水平（在經濟發展初期尤甚），而是傾向于延續低水平環境規制策略的傳統。另一方面，流域因素將賦能上游地區對低水平環境規制策略的優先選擇權，當上游地區選擇低水平環境規制策略時，其將吸引大量的劣質企業流入，引發大量的污染物排放，并在流域因素的中介作用下進入下游地區，這將加大下游地區吸引優質企業的成本，惡化其采取高水平環境規制的條件，弱化其采取高水平環境規制策略的動力，迫使其維持低水平環境規制策略，最終誘使流域城市的環境規制策略性互動退化為水平更低的低水平同質競爭均衡。

與此相對，在不考慮流域因素的情況下，若兩城市環境規制策略性互動的初始均衡模式為差異化競爭均衡（即上游地區采取高水平環境規制策略，下游地區選擇低水平環境規制策略），那么，流域因素的加入將會誘使上游地區采用低水平環境規制策略，最終誘使兩城市環境規制博弈均衡從差異化競爭均衡退化為低水平同質競爭均衡。這主要是由于在現行地方政府官員政績考評體系框架下，地方政府官員能否獲得提拔除了受絕對政績的影響外，更重要的是與相對政績的大小高度相關，故與絕對政績相比，地方政府官員更關注的是其相對政績的大小。為了不在激烈的區域競爭中落敗，各地方政府將緊盯對手方的環境規制選擇，并在給定對手方環境規制選擇的情況下選擇一個能使其總政績最大化的環境規制策略。對上游地區而言，在流域因素加入后，若其依然堅守高水平環境規制策略，這雖然會給其帶來一定的環境規制升級收益，但與此同時也可為下游地區實施低水平環境規制提供庇護，強化下游地區采取低水平環境規制策略的內生沖動，這將降低下游地區的招商引資門檻，提高下游地區對劣質資本的吸引能力，增進下游地區的投資密度，改善下游地區的經濟增長環境，促進下游地區的區域經濟增長，惡化上游地區的相對政績。與此相反，若上游地區實施低水平環境規制策略，雖然其自身會遭受一定的規制降低損失，但與此同時也會給下游地區帶來如下兩方面的不利影響：一方面，引發大量的污染并在流域因素的作用下“傳染”給下游地區，惡化下游地區的發展環境，加大其吸引優質企業的成本，迫使其維持低水平環境規制策略；另一方面，會加重整個區域的環境污染狀況，加大下游地區被上級生態環境管理部門查處的概率，為了對沖查處風險，下游地區不得不適當提高其環境規制水準（仍屬于低水平的范疇，但比上游地區的水平高），這將降低其對資本的吸引能力和投資密度，惡化其經濟增長環境，抑制其經濟增長，提高上游地區的相對政績。兩相比較之下，上游地區將實施低水平環境規制方案，而低水平環境規制策略也就成了下游地區的被迫選擇，與此相對，差異化均衡最終將退化為低水平同質競爭均衡。

（二）邊界區位因素對流域城市群環境規制互動的影響效果及實現機理

跨省域邊界區位因素將賦予邊界地區的環境規制選擇以政治職能，直接驅使邊界地區采取低水平環境規制方案，誘使跨省域邊界城市間的環境博弈陷入“低水平同質競爭均衡”的陷阱。

由于當前我國實行的是以省域為主體的生態環境管理體制，每個省份都是一個相對獨立的生態環境管理單元，擁有相對獨立的生態環境利益，在激烈的區域政治晉升競標賽的刺激下，為了使得本省的生態環境利益最大化，每個省級政府都傾向于通過各種手段向臨近省份爭奪更多的生態環境容量，而邊界城市作為離臨近省份最近的區域，其污染物的轉移路徑最短，轉移成本最小，爭奪優勢最為明顯。為了更好地執行生態環境容量爭奪戰略，省級地方政府將隱性賦予邊界城市以“向臨近地區轉移污染物，爭奪額外生態環境容量”的行政職能，默許（甚至是暗中鼓勵）邊界城市實施低水平環境規制策略，這將豐富邊界城市環境規制選擇的政績內涵，賦予其政治職能。此時，若跨省域邊界城市實施低水平環境規制策略，其不僅可以吸引污染企業入駐，提升區域投資密度，改善區域經濟發展環境，促進區域經濟增長，直接增加其經濟政績，而且還會被省級政府認為講政治，有服從意識，顧全大局，并由此積累相應的政治政績，且政治政績將美化經濟政績。與此相反，若邊界地區采取高水平環境規制，其雖然可以獲得規制提升收益，積累相應的經濟政績，但與此同時也會被認為不講政治，不顧全大局，這不僅會直接減損其政治政績，而且還會侵蝕其經濟政績。在此背景下，為了獲得經濟政績和政治政績所帶來的雙重收益，流域城市群內所有省份的邊界城市都將采取低水平環境規制策略，且當特定省份的邊界地區降低其環境規制策略，吸引了更多的污染企業入駐，排放了大量的污染物，并向臨近省份的邊界城市轉移，爭奪了更多的生態環境容量時，臨近省份的邊界城市也會采取相同的措施予以反擊，最終誘使區域環境規制互動陷入低水平同質競爭均衡的陷阱。

四、長江中游城市群環境規制策略性互動的轉型障礙

根據流域和跨省域邊界區位因素影響區域環境規制互動的作用機理，本文認為，阻礙長江中游城市群整體和邊界地區環境規制互動轉型升級的內在原因主要有兩個：

一是，長江中游城市群的生態環境治理結構與流域因素的賦能結構嚴重錯位。流域因素減少了上游地區采取低水平環境規制的生態政績減損，強化了上游地區采取低水平環境規制的內生沖動。與此同時，流域因素還強化了上游地區對低水平環境規制的優先選擇權，迫使下游地區在上游地區選擇低水平環境規制時不得不選擇低水平環境規制，兩種因素疊加作用，最終加劇了流域城市群的環境規制互動向“低水平同質競爭均衡”退化的風險。但從長江中游城市群環境規制體系的發育現狀來看，與流域因素對低水平環境規制選擇的賦能結構嚴重錯位：一方面，其一體化水平較低，各地區各自為政，尚未出臺長江中游城市群層面的生態環境治理法律法規，沒有設立長江中游城市群層面的生態環境治理機構；與此同時，治理水平較低，無論是上游的武漢城市圈、中游的環長株潭城市群，還是下游的環鄱陽湖生態經濟區，其環境規制水平都有待進一步提升；此外，結構并不合理，最需要強化的武漢城市圈，環境治理卻相對寬松，治理能力相對較弱，而處于下游地區的環鄱陽湖城市群，其環境規制卻相對較高，治理能力較強。這不僅不能對沖流域因素的扭曲賦能結構，而且還強化了上游地區對低水平環境規制的選擇意愿，固化了流域城市群環境規制互動的低水平競爭均衡，阻礙了流域環境規制互動向差異化競爭均衡和高水平競爭均衡的轉型。

二是，省級層面和省以下生態環境管理機構的管理體制相互脫節。當前我國的生態環境管理體制并不統一，其中省以下實行的是垂直管理體制，而省級層面采取的是平行管理體制，這樣的管理體制雖然強化了省級生態環境管理部門的權威，但與此同時也弱化了中央生態環境管理部門的威信，并致使我國的生態環境管理活動呈現為“以省為政”的特點，這為流域城市群跨省域爭奪生態環境容量創設了條件，塑造了跨省域邊界城市“向臨近地區爭奪生態環境容量，實施低水平環境規制”的行政職能，強化了跨省域邊界城市采取低水平環境規制的內生沖動，誘發了跨省域邊界城市間的低水平環境規制競爭。

五、研究結論及政策建議

（一）研究結論

本文以公共選擇學派和區域經濟的相關理論為指導，從區位因素視角出發，對流域和跨省域邊界區位因素對流域城市群環境規制互動的影響進行了探討，闡述了流域和跨省域邊界區位因素對流域城市群環境規制選擇的賦能結構，分析了流域和跨省域邊界因素對流域城市群環境規制互動均衡的影響效果及影響機理，剖析了阻礙長江中游城市群環境規制互動轉型升級的區位因素根源，研究結果表明：

1.區位因素將賦能流域城市群環境規制選擇。但不同區位因素的賦能范圍與賦能結構存在一定的差別，其中流域區位因素的賦能內容較為多樣，且賦能結構并不均衡，一方面，流域因素會降低流域內所有城市的污染轉嫁成本，減少其采取低水平環境規制的生態政績減損，強化流域內所有城市對低水平環境規制選擇的經濟意愿；另一方面，流域因素還會賦予上游地區對低水平環境規制的優先選擇權，提升上游地區對低水平環境規制的選擇能力；與此相對，跨省域邊界區位因素的賦能內容則相對薄弱，邊界區位因素會賦予邊界城市以“實施低水平環境規制，以向臨近地區爭奪額外生態環境產權空間”的政治職能，改善邊界地區實施低水平環境規制的政治環境，提升邊界城市實施低水平環境規制的經濟政績和政治政績。

2.區位因素對流域城市群的環境規制互動具有重要的調節作用。無論是流域還是邊界區位因素均加劇了其向低水平同質競爭均衡退化的風險，但不同的區位因素，其對區域環境規制互動升級的干擾機制存在一定的差別，其中流域因素主要借助其復雜的賦能結構來引導上游地區采取低水平環境規制策略，并憑借其對低水平環境規制的優先選擇權迫使下游地區采取跟隨性的環境規制方案，最終誘使長江中游城市群的環境規制互動退化為低水平同質競爭均衡；與此相對，邊界區位因素則通過其單一的賦能內容和非均衡的賦能范圍來改善邊界地區采取低水平環境規制策略的政治激勵，提高邊界城市實施低水平環境規制的政治政績，刺激邊界地區采取低水平環境規制策略，最終使得邊界地區的環境規制互動陷入低水平競爭均衡的陷阱。

3.當前阻礙長江中游城市群環境規制互動轉型的原因有二：一是長江中游城市群生態環境治理體系的內部結構與流域區位因素的扭曲賦能結構高度耦合，不僅無法矯正區位因素的不利影響，反而強化了上游地區對低水平環境規制的選擇意愿，固化了流域城市群的低水平競爭均衡，阻礙了流域城市群環境規制互動的轉型；二是省以上和省以下生態環境體制相互脫節，為邊界區位因素的扭曲賦能創設了良好的前提條件，強化了邊界城市采取低水平環境規制策略的政治激勵，誘發了邊界城市間的低水平環境規制競爭。

（二）區域環境規制策略性互動的優化路徑

1.深化地方政府官員政績考評體系改革，賦予生態績效更高的政績權重。重經濟績效而輕生態績效是流域內各城市間的環境規制策略性互動陷入低水平同質競爭均衡陷阱的地方政府官員政績考評體系根源，因此，應進一步深化地方政府官員政績考評體制改革，持續提升生態環境績效的政績權重，逐步降低經濟績效在考評體系中的權重，優化低水平環境規制政策的政績收益結構，加大低水平環境規制的生態政績減損，降低低水平環境規制的經濟政績收益，激發流域城市群內的特定城市對高水平環境規制的采納動力，推動區域環境規制策略性互動均衡向高水平同質競爭均衡的轉型。

2.深化長江中游城市群生態環境治理機制改革，設立長江中游城市群生態環境管理委員會，建立健全城市群層面的統一的生態環境治理機制。流域因素不僅降低了上游地區采取低水平環境規制的成本，強化了上游地區采取低水平環境規制的內生沖動，而且也賦予了上游地區對低水平環境規制的優先選擇權，迫使下游地區在上游地區選擇低水平環境規制的情形下采取低水平環境規制方案，兩種因素疊加作用，最終誘使流域城市群的環境規制互動從總體上退化為低水平競爭均衡。但從長江中游城市群的生態環境治理現狀來看，呈低層級散亂治理之勢，不僅沒有出臺統一的城市群層面的生態環境法律法規，以引導各地區分散開展流域城市群的生態環境治理工作，也未組建城市群層面的生態環境治理機構，以對長江中游城市群的生態環境開展全面治理，無法對沖流域因素引發的低水平環境規制選擇能力的結構變遷，因此，應進一步深化長江中游城市群生態環境治理機制改革，提升長江中游城市群生態環境的治理層級，逐步形成體系統一、結構合理的長江中游城市群環境治理機制。為此，可由武漢市的生態環境管理部門牽頭，組建包括長江中游城市群所有成員城市的生態環境管理部門在內的長江中游城市群生態環境管理委員會，由其負責制定長江中游城市群生態環境治理規劃，調配長江中游城市群的環境治理資源，協助擬定長江中游城市群生態環境治理法律法規草案，通過統籌協調，不斷提升長江中游城市群生態環境治理的一體化水平，持續優化長江中游城市群生態環境治理資源的配置結構，加大上游地區采取低水平環境規制的成本，弱化其采取低水平環境規制的內生沖動，對沖流域因素對低水平環境規制選擇能力的不利擾動，推動長江中游城市群環境規制互動跳出低水平競爭均衡的陷阱，引導長江中游城市群環境規制互動向差異化均衡和高水平競爭均衡演進。

3.深化生態環境管理體制改革，實行長江中游城市群生態環境垂直管理體制。省際和省以下生態環境管理體制的不匹配是誘發區域生態利益主體省域化，進而邊界城市的環境規制互動陷入低水平同質競爭均衡的環境管理體制根源。邊界區位因素賦予了邊界城市采取低水平環境規制特殊的政治利益，強化了邊界城市采取低水平環境規制的內生沖動，當長江中游城市群特定省份的邊界城市為了獲得上述政治政績而實施了低水平環境規制政策，吸引了污染企業入駐，排放了大量的污染物，并滲透至臨近地區時，臨近地區的邊界城市將會采取相同的措施予以回擊，且后動的邊界城市，其污染物排放量將會更大，與此相對，先動的地區將進一步降低其環境規制水平，如此循環往復，最終將誘使區域環境規制互動陷入低水平同質競爭均衡的陷阱。因此，應進一步深化長江中游城市群生態環境垂直管理體制改革，建立長江中游城市群生態環境管理委員會，實行從城市群到各成員城市的垂直管理，強化長江中游城市群的生態環境利益，突破生態環境利益的省域歸屬，直接消除邊界城市間低水平環境規制互動的外部條件，驅動長江中游城市群邊界城市間環境規制互動的轉型。