美軍裝備價格管理概況研究

黃興濤 中國人民解放軍XX 部隊

袁博 中國人民解放軍93184 部隊

美軍沒有裝備審價工作，其裝備價格管理主要圍繞成本與收益兩大主線，以規(guī)劃計劃與合同為主要抓手，以成本估算、經(jīng)濟性分析、成本過程控制、合同定價為主要內(nèi)容，為實現(xiàn)最高效益的國防采辦提供決策支持。

一、美軍成本價格概念辨析

國外裝備成本價格概念與國內(nèi)有較大差異。

成本概念主要分為兩類：一是管理會計范疇，即成本是為實現(xiàn)一定目的而付出或可能要付出的，用貨幣確定的價值；二是財務會計范疇，成本包括費用和資產(chǎn)兩部分，其中費用對應已耗成本，資產(chǎn)對應未耗成本。目前，美軍所稱的全壽命成本（如圖1）屬于第一類，包括軍方所有支出，與企業(yè)生產(chǎn)成本無直接關(guān)聯(lián)；其財務核算屬于第二類。

價格概念屬于合同的范疇，由招標或談判方式確定。為了達成更優(yōu)的采辦方案，采辦方會在合同中調(diào)整標的物捆綁拆分和數(shù)量周期，以各種獎懲措施限制合同總價，因此，合同價格通常會逐步變化，與企業(yè)生產(chǎn)成本并無剛性聯(lián)系，必須結(jié)合合同內(nèi)容與采辦策略具體分析。

基于上述分析，美軍的第一類成本概念大體等同于我軍的價格概念，美軍的第二類成本概念等于我軍的財務成本。我軍通常所稱的成本主要指企業(yè)生產(chǎn)成本，美軍僅在合同定價過程中引用。

二、美軍國防采辦中的成本與經(jīng)濟性工作

美軍武器裝備實行國防采辦制度，圍繞為軍隊“提供哪些裝備”“提供多少裝備”“如何提供這些裝備”三個核心問題開展工作，以追求成本效益為核心目標。為此，美軍建立了規(guī)劃、計劃、預算與執(zhí)行系統(tǒng)（Planning，Programming，Budgeting and Execution，PPBE）、聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)（Joint Capabilities Integration and Development System，JCIDS）、國防采辦系統(tǒng)（Defense Acquisition System，DAS）三個頂層決策支持系統(tǒng)，構(gòu)成了美軍綜合國防采辦、技術(shù)和后勤全壽命管理框架，美軍所有與裝備相關(guān)的工作均在該框架下實施。

按照業(yè)務工作，上述三個頂層決策支持系統(tǒng)的運作可分為五條主線（如圖2）。

一是需求線，屬于聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)，由軍事需求部門主導，負責提出裝備能力需求、確定備選方案。

二是合同線，屬于國防采辦系統(tǒng)，負責合同談判、簽訂和履行監(jiān)督。

三是研發(fā)線，屬于國防采辦系統(tǒng)，按照漸進式開發(fā)過程，完成項目的研制、生產(chǎn)、部署和改進。

四是成本線，屬于國防采辦系統(tǒng)，完成成本的階段評估和經(jīng)濟性分析。

五是預算線，屬于規(guī)劃、計劃、預算與執(zhí)行系統(tǒng)，由財務部門主導，負責完成經(jīng)費的長期規(guī)劃、多年度計劃、年度預算與執(zhí)行評估。

在上述過程中，需要完成的成本與經(jīng)濟性工作主要包括以下幾個方面的內(nèi)容。

在需求線上，參加備選方案分析，為獲得最優(yōu)方案提供成本估算和經(jīng)濟性分析。

在合同線上，需要在里程碑節(jié)點A 前提出成本控制目標；在合同管理過程中，所有項目的主承包商和分承包商的合同數(shù)據(jù)都必須納入合同商成本數(shù)據(jù)報告（Contractor Cost Data Reporting，CCDR）系統(tǒng)，作為成本與經(jīng)濟性分析、成本風險識別、增值分析的重要數(shù)據(jù)基礎。

在成本線上，主要在各個階段開展三類成本和經(jīng)濟性分析，其分析結(jié)果是階段決策和里程碑審查的重要依據(jù)。其中項目辦評價（Program Office Estimate，POE）由項目辦自主完成，主管部局成本分析（Component Cost Analysis，CCA）由主管的軍種和國防部直屬局自主完成，獨立成本評價（Independent Cost Estimate，ICE）由國防部成本評估與計劃評價辦公室、軍種成本分析中心或成本分析局執(zhí)行。

在預算線上，主要為規(guī)劃、計劃、預算提供成本估算數(shù)據(jù)，在PPBE 過程中管理節(jié)點審查。

三、成本與經(jīng)濟性分析機構(gòu)設置

（一）國防部成本評估與計劃評價辦公室

2009 年，美國國防部基于“武器系統(tǒng)采辦改革行動”，在原來的計劃評估與分析辦公室基礎上成立了成本評估與計劃評價辦公室（the Office of Cost Assessment and Program Evaluation，CAPE），作為美軍負責成本與經(jīng)濟性管理的最高機構(gòu)，編制160 人（包括軍人和文職人員），辦公室主任直接向美國國防部部長或常務副部長匯報。

根據(jù)美國國防部指令5105.84《成本評估與計劃評價辦公室主任》，成本評估與計劃評價辦公室的主要職責包括以下四個方面。

一是國防采辦項目的成本估算與經(jīng)濟性分析。在成本估算方面，主要負責制定成本估算與經(jīng)濟性分析的政策與程序，執(zhí)行獨立成本評價，審查各軍種和美國國防部下屬局提交的重大國防采辦項目和重大自動化信息系統(tǒng)采辦項目的全部成本估算與分析報告，定期估算和更新人力與材料價格指數(shù)等。在經(jīng)濟性分析方面，主要負責指導開展效能與壽命周期成本或總擁有成本的權(quán)衡分析，確保在一系列現(xiàn)有和潛在的備選方案中獲得滿足能力需求的最優(yōu)決策。在成本估算與經(jīng)濟性分析能力建設方面，負責領導成本分析與計劃評估領域的工具、數(shù)據(jù)、方法研究，為國家安全規(guī)劃和國防資源分配提供性能、經(jīng)濟、功效等方面的分析手段。

二是為PPBE 系統(tǒng)的資源規(guī)劃提供分析和建議，包括規(guī)劃分析，配合負責財務和審計的副部長完成多年度國防計劃指導，在PPBE 過程中管理節(jié)點審查、提供資源管理決策報告，與負責政策的副部長、參謀長聯(lián)席會議主席共同負責戰(zhàn)略分析活動。

三是為聯(lián)合需求監(jiān)管委員會提供與資源和能力相關(guān)的分析建議，參與項目的審查、分析與評價，評估項目投資效果。

四是負責美軍成本評估與計劃評估年度報告，提交國會審查。

（二）軍種部負責成本與經(jīng)濟性的助理部長幫辦

美國陸海空三個軍種部均設有負責成本與經(jīng)濟性的助理部長幫辦（Deputy Assistant Secretary for Cost and Economics，DASCE），隸屬于負責財務和審計的助理部長（又稱主計長，相當于軍種部副部長），負責本軍種的成本與經(jīng)濟性工作。

以美國空軍為例，主計長以下設4 名助理部長幫辦，分別負責預算、成本與經(jīng)濟性、財務行動、計劃，由準將以上的現(xiàn)役軍人或同級別的文職官員擔任。負責成本與經(jīng)濟性的助理部長幫辦下設成本分析處、經(jīng)濟性與商務管理處，是美國空軍成本與經(jīng)濟性工作的最高負責人。

根據(jù)美國空軍手冊38-102《美國空軍總部組織和職責》，負責成本與經(jīng)濟性的助理部長幫辦的主要職責包括：負責制定空軍成本分析、經(jīng)濟性、商務管理政策和空軍成本分析程序；為空軍部長和空軍參謀長提供成本、財務和經(jīng)濟性分析支持，為全空軍提供成本、財務、經(jīng)濟性分析程序等方面的政策、過程、技術(shù)指導；審查空軍范圍內(nèi)的成本、管理、財務與經(jīng)濟性報告；領導相關(guān)方法和技術(shù)的設計開發(fā)，在空軍范圍內(nèi)改善成本、商務管理、財務和經(jīng)濟分析能力；參加PPBE 過程，審查主要項目的成本情況；為空軍范圍內(nèi)各類高級別的財務管理業(yè)務工作調(diào)配成本和經(jīng)濟性人員；為空軍成本分析局提供業(yè)務指導。

（三）軍種成本分析中心或成本分析局

美軍陸海空三軍均設有獨立的軍種成本分析中心或成本分析局，作為本軍種成本與經(jīng)濟性工作的主要執(zhí)行機構(gòu)，向負責成本與經(jīng)濟性的助理部長幫辦報告。其中，空軍成本分析局（Air Force Cost Analysis Agency，AFCAA）是美國空軍21 個專業(yè)作業(yè)機構(gòu)之一，位于弗吉尼亞州阿靈頓基地，現(xiàn)有軍人和文職人員130 人，主要負責獨立成本評估，完成空軍主要武器系統(tǒng)的自主成本評估以支持空軍決策，完成空軍和國防部要求的商務分析、經(jīng)濟性分析，開展裝備成本、力量結(jié)構(gòu)、使用保障成本相關(guān)的專項研究，管理空軍總擁有成本數(shù)據(jù)庫，為PPBE 決策提供每飛行小時成本的年度數(shù)據(jù)。

（四）項目辦公室

美軍項目辦公室通常都設有專職的成本分析人員或機構(gòu)，主要估算具體采辦項目成本，審查和評估承包商提交的成本數(shù)據(jù)報告，全過程控制采辦項目的成本支出。

四、主要工作方法

（一）成本估算方法

根據(jù)美國國防部手冊5000.4-M《成本分析指南與程序》，美軍使用的成本估算方法包括參數(shù)法、類比法、工程法和實際成本外推法。

1.參數(shù)法

參數(shù)法的核心是采用回歸或其他統(tǒng)計方法建立的成本估算關(guān)系式，其優(yōu)點是計算快捷、便于追溯、易于分析成本驅(qū)動因子。由于輸入的是工藝和制造參數(shù)，所以參數(shù)法結(jié)果較其他方法更為客觀。但是使用參數(shù)法在建立和維護估算模型方面需要較大的投入，結(jié)果顆粒度與模型相關(guān)，同時文化的障礙（Cultural barriers）也阻礙了參數(shù)法的廣泛應用。目前，參數(shù)法主要應用于研制階段早期的成本測算、成本分配、成本設計、經(jīng)費預算和交叉檢驗等方面。

2.類比法

類比法主要基于相似系統(tǒng)歷史數(shù)據(jù)開展成本估算，其優(yōu)點是幾乎不需要輸入?yún)?shù)、計算過程非常快、便于追溯。但其缺點也很明顯，估算精度嚴重依賴相似程度評價，在沒有相似系統(tǒng)作為依據(jù)時無法采用。同時，類比法無法識別成本驅(qū)動因子，因此也無法應用于成本設計。目前，類比法主要應用于粗略估算、交叉檢驗或無法獲得工藝和制造參數(shù)的場合。

3.工程法

工程法通常需要將系統(tǒng)分解成較低級別的部件（如組件或裝配），然后分別計算直接材料、直接工時和其他成本，再自下而上匯總。該方法的優(yōu)點是非常直觀、易于追溯、對工時費率非常敏感。但是工程法的應用需要詳細的設計方案，計算需要投入大量人力，時間周期很長。目前，美軍主要在產(chǎn)品級估算、合同談判時應用。

4.實際成本外推法

美軍主要在全速生產(chǎn)階段前使用實際成本外推法，估算的基礎數(shù)據(jù)是低速初始生產(chǎn)階段的實際成本數(shù)據(jù)。此外，美軍在美國國防部手冊5000.4-M 中規(guī)定，審查法也是一種可用的成本估算方法，但是，必須事先得到美國國防部或分管軍種成本與經(jīng)濟性的最高官員批準，且項目已經(jīng)被獨立成本評估認為是低風險和低成本的。

（二）經(jīng)濟性分析方法

在美軍成本與經(jīng)濟性工作中，經(jīng)濟性分析（Economic Analysis）與成本估算（Cost Estimate）是兩個獨立的工作范疇，但是后者是前者的基礎。根據(jù)美國空軍指令65-501《經(jīng)濟性分析》，經(jīng)濟性分析類似于成本收益分析（Cost Benefit Analysis），主要從參與競爭的備選方案的成本、收益、風險等方面開展分析，為決策者提供支持。

根據(jù)美國空軍手冊65-506《經(jīng)濟性分析》，一個經(jīng)濟性分析的完整過程包括設定目標成本、確定邊界條件、備選方案分析、成本分析、收益分析、敏感度分析、結(jié)果對比和結(jié)論等七個部分。由于分析的目標和范圍不同，成本分析應根據(jù)需要從貨幣成本、非貨幣成本、機會成本、重復性成本、非重復性成本、固定成本、差異成本、沉沒成本等角度實施；收益分析應重點區(qū)分貨幣收益、非貨幣量化收益、非量化收益等三個維度。根據(jù)美國空軍手冊65-506，成本分析可參照國防部手冊5000.4-M 給出的分析方法，收益分析綜合采用定量分析和專家評分法。

（三）合同定價方法

美軍目前采用的定價方法主要分為固定價格和成本補償兩大類，由軍方在簽訂合同時，根據(jù)事先確定的采辦戰(zhàn)略和成本目標采用談判方式確定。其中，固定價格類合同包括固定價格、隨經(jīng)濟價格調(diào)整的定價、固定指標定價加獎勵、漸定指標加獎勵、逐段定價、結(jié)算定價等幾種類型。

固定價格適用于標準型或改進型的民品以及易于定價的軍品。合同價格一經(jīng)確定，在合同執(zhí)行期間始終保持不變。

隨經(jīng)濟價格調(diào)整的定價即合同允許根據(jù)事先估計到的一些偶然事件上下調(diào)整價格，保護政府和承包商避免因為經(jīng)濟波動而遭受損失。

固定指標定價加獎勵是指在談判時確定成本指標、利潤指標、成本增減雙方應承擔的比例和價格上限，合同執(zhí)行完畢后由雙方確定最終耗用的實際成本，計算出實際成本與成本指標的差額，利用分配比例通過利潤指標計算出應得的實際利潤。如果實際成本低于成本指標，實際利潤便大于利潤指標，反之就小于利潤指標，甚至造成承包商虧損，因此可以激勵承包商積極控制成本。

漸定指標加獎勵是指在談判時確定初步成本指標、初步利潤指標、分配比例、價格上限、固定利潤指標上限和固定利潤指標下限，主要適用于新研制項目的首批或二批產(chǎn)品以及生產(chǎn)周期長的產(chǎn)品在設計和生產(chǎn)達到穩(wěn)定之前的情況，為簽訂固定價格合同或固定指標定價加獎勵合同打下基礎。

逐段定價適用于采購大量生產(chǎn)的產(chǎn)品，或獲得長時期勞務的情況。談判的初期確定固定價格，并確定一個或幾個再議價的日期，以便重議價格。

結(jié)算定價是在開始時通過談判定個價格上限，在合同執(zhí)行以后再結(jié)算定價，主要適用于在簽訂合同時無法確定合理的固定價格，產(chǎn)品的數(shù)量很少或生產(chǎn)時間很短，無法采用任何其他類型合同的情況。

成本補償類合同包括固定成本、成本分擔、成本加獎勵、成本加定酬、成本加定酬加評獎等幾種類型。

固定成本適用于非營利教育機構(gòu)和其他非營利機構(gòu)的研究與發(fā)展工作，只付給承包商成本，不給利潤。

成本分擔適用于基礎研究和應用研究項目，雙方承擔成本比例通過談判商定。

成本加獎勵應通過談判確定成本指標、獎勵金指標、獎勵金上限、獎勵金下限以及分配比例，合同結(jié)束時核算出實際成本，再按上述各項因素計算出實際獎勵金數(shù)額。該方法主要適用于研制、試驗項目，但獎勵金上限不得超過成本指標的10%，在特殊情況下不超過15%。

成本加定酬適用于研究、探索性發(fā)展和試驗階段以及工程研制階段和定型生產(chǎn)階段中的輔助系統(tǒng)的采購，酬金由雙方商定，一般不應超過估計成本的10%（最多不超過15%）。該方法不能應用于重要武器系統(tǒng)研制。

成本加定酬加評獎即除計算成本外，補償金由固定酬金和評獎酬金兩部分組成。前者不隨合同執(zhí)行情況變化，后者根據(jù)合同執(zhí)行情況給予鼓勵性獎勵。該方法主要適用于勞務性的工作量合同。

五、法規(guī)制度與基礎建設

（一）法規(guī)制度

為規(guī)范和統(tǒng)一裝備采辦過程中的成本與經(jīng)濟性工作，美軍建立了完善的法規(guī)標準體系。按內(nèi)容層次，可分為美國國防部指令、軍兵種指令、軍用標準三類。

美國國防部指令主要包括美國國防部指示5000.2《國防采辦系統(tǒng)的運作》、美國國防部指示5000.4《成本分析改進小組》、美國國防部指示5000.4-M《成本分析指南和程序》、美國國防部手冊5000.4-M-1《承包商成本數(shù)據(jù)報告手冊》、美國國防部指令5000.73《成本分析指南與程序》（正在取代5000.4 系列）、美國國防部指令5105.84《成本評估與計劃評價辦公室主任》等。

軍兵種指令以空軍為例，主要包括空軍指示65-5《成本與經(jīng)濟性》、空軍指令65-501《經(jīng)濟性分析》、空軍指令65-502《通貨膨脹》、空軍指令65-503《空軍的成本和計劃要素》、空軍指令65-504《商務活動的成本對比》、空軍手冊65-506《經(jīng)濟性分析》、空軍手冊65-507《商務活動成本對比的審計支持》、空軍指令65-508《成本分析指導和程序》、空軍指令65-509《商務活動分析》、空軍手冊65-510《商務活動分析程序》等。

軍用標準主要包括MIL-HDBK-259《海軍采購的LCC》、MIL-HDBK-276《國防軍品系統(tǒng)壽命周期成本模型手冊》、MIL-STD-337/MIL-HDBK-766《成本設計》、MIL-STD-881C《國防軍品的工作分解結(jié)構(gòu)》、MILHDBK-1010《成本工程》、MIL-STD-1260A《成本會計和報告制度》等。

（二）基礎建設

為支撐美軍的成本與經(jīng)濟性工作，美國國防部建立了三套成本數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)：成本與軟件數(shù)據(jù)報告（Cost and Software Data Reporting，CSDR）、綜合項目管理報告系統(tǒng)（Integrated Program Management Report，IPMR）、使用保障成本可視化與管理系統(tǒng)（Visibility and Management of Operating and Support Costs System，VMOSCS）。前兩者主要用于與重大國防采辦項目和重大自動化信息系統(tǒng)采辦項目相關(guān)的合同和分包合同成本數(shù)據(jù)；后者由各軍種管理，用于收集各自武器裝備的使用保障成本歷史數(shù)據(jù)。

圍繞上述三套數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，美軍在美國國防部成本評估與計劃評估辦公室組織下，通過網(wǎng)絡將美軍內(nèi)部各單位的成本與經(jīng)濟性模型、工具、數(shù)據(jù)庫互聯(lián)，并與審計署、國會、國家航空航天局、蘭德公司等合作，建立了龐大的成本評估綜合體。依托該綜合體，可以快速準確地計算各類成本與價格指數(shù)、更新成本與經(jīng)濟性技術(shù)和方法、開展成本評價教育和訓練，推動國防采辦變革。

六、幾點啟示

（一）以目標成本控制為主

在美軍國防采辦過程中，成本始終是需要實現(xiàn)的目標和可控變量。在需求分析時，成本是確定備選方案的重要依據(jù)。在規(guī)劃、計劃、預算時，需要根據(jù)可用資源設定成本目標。在合同訂立時，需要充分識別成本風險，強化成本設計。在階段決策和里程碑審查時，需要開展自主和獨立成本評價與經(jīng)濟性分析，明確成本目標實現(xiàn)情況。研制過程中如果發(fā)現(xiàn)成本超支，則必須實施嚴格的控制措施，嚴重時甚至取消項目。這與我軍目前的一些情況形成了鮮明對比。

（二）強調(diào)成本與收益結(jié)合

經(jīng)濟性分析是美軍成本與經(jīng)濟性工作的重要范疇，是將目標成本與軍事需求、兵力規(guī)模結(jié)構(gòu)、裝備設計真正關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依托經(jīng)濟性分析，軍方可以評價成本與收益的關(guān)系，開展成本與效能的權(quán)衡分析，真正成為“精明的買家”。相比之下，我軍目前以成本審核、估算為主，在這一領域基本為空白。

（三）靈活多樣的定價方法

多樣化的定價策略既是推進競爭性采辦的必然要求，也是控制成本的重要手段。美軍在1947 年即廢除了成本加成定價方法，原因是該方法“成本越大、利潤越大”的后果對于軍方控制成本起到了極為惡劣的負面作用。2019 年《軍品定價議價規(guī)則（試行）》頒發(fā)后，雖然改變了以往成本加成的定價方法，對單一來源軍品采取激勵約束議價，但受軍方成本價格管理人員有限和慣性思維等影響，激勵約束議價并沒有落地。借鑒美軍的做法，可根據(jù)軍品的性質(zhì)，采取合同談判、成本議價、批量定價等靈活多樣的定價策略，提高軍品成本管控和價格管理的質(zhì)量效益。