“東盟方式”對緬甸：“連接者外交”？

張?zhí)怼〉詬?/p>

2022年10月27日，東盟各國外長在位于雅加達(dá)的東盟秘書處就緬甸問題召開特別會議。

緬甸自2021年2月1日進(jìn)入“國家緊急狀態(tài)”至今已有20個月，軍人組建的“國家管理委員會”政府與反對派沖突不斷，形成危機。2021年4月24日，東盟基于“東盟方式”，針對緬甸問題發(fā)表“五點共識”，即“停止暴力，各方對話，任命特使，人道援助，特使訪緬”，成為目前最受聯(lián)合國和各主要國際行為體認(rèn)可的外部方案。盡管這一方案在實際操作過程中受各種因素制約沒能被全面貫徹，但并不影響東盟為解決危機扮演非常的重要且適合東盟自身特點的角色，發(fā)揮了“連接者外交”作用。

緬甸自1948年建國以來，受國內(nèi)民族和解危機掣肘，長期未找到符合本國國情的發(fā)展道路，政治轉(zhuǎn)型緩慢。在20世紀(jì)90年代關(guān)于“是否接受緬甸加入東盟”問題上，東盟各國曾各執(zhí)一詞。彼時，緬甸問題主要是指1990年大選后，軍人拒絕交權(quán)給獲得最多票席的全國民主聯(lián)盟（后簡稱“民盟”），并由此引發(fā)一系列國內(nèi)沖突。1995年7月，在東盟的參與調(diào)解下，軍方同意釋放被關(guān)押的民盟領(lǐng)袖昂山素季，東盟也同意緬甸加入《東南亞友好合作條約》（TAC）。1997年緬甸在內(nèi)部動蕩不止的狀態(tài)下仍得以正式加入東盟，東盟為此承受了來自西方的壓力和內(nèi)部分歧。

2011年緬甸開啟如火如荼的政治轉(zhuǎn)型，得到包括東盟在內(nèi)外界的鼎力支持。但2012年緬甸又爆發(fā)了嚴(yán)重的宗教沖突，出現(xiàn)“羅興亞人危機”問題，形成對“東盟方式”和東南亞地區(qū)安全的挑戰(zhàn)。羅興亞人是生活在緬甸西部若開邊境的一支跨境穆斯林族群，與緬甸主體民族緬族產(chǎn)生很大矛盾，被后者排斥和驅(qū)趕。2016～2017年，“羅興亞人危機”再度惡化，據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，因緬甸若開邦發(fā)生的沖突而流離失所的羅興亞人多達(dá)70萬，緬甸作為東盟成員國，與東盟組織和其他東盟國家之間的分歧再度突出起來。可見，在2021年緬甸爆發(fā)危機之前，“東盟方式”就已經(jīng)歷過數(shù)次與緬甸問題的糾纏了。東盟成員國在緬甸問題上的喋喋不休，實際是通過辯論維護(hù)了緬甸作為東盟成員的合法性基礎(chǔ)，同時也為各方參與解決難題提供了時間和空間。

東盟在應(yīng)對2021年緬甸危機的過程中，曾多次強調(diào)“東盟中心地位（ASEAN Centrality）”，但遭到質(zhì)疑：懷疑東盟解決問題的能力。認(rèn)為除了2021年4月關(guān)于緬甸問題的特別峰會以外，其余涉緬問題的議程多由第三方設(shè)置，而且拒絕緬甸代表參與，東盟更像是“參與者”而非“主導(dǎo)者”。認(rèn)為東盟缺乏作為“中心”的領(lǐng)導(dǎo)力和約束力，東盟所達(dá)成的“五點共識”具有一定的軟約束，但在緬方拒絕配合的情況下顯得無能為力。批評者也指出，東盟缺乏應(yīng)對緬甸問題的統(tǒng)一話語體系，東盟各國對緬甸軍人接權(quán)持分化的態(tài)度，海上東盟國家似乎比陸上（中南半島）東盟國家更在意危機解決的實際效果，后者則更愿擺出“拭目以待”的姿態(tài)。

“東盟方式”一貫主張照顧主權(quán)國的意愿，反對外部干涉，強調(diào)通過對話解決分歧。基于此，東盟很難成為所謂“仲裁者”。日本防衛(wèi)研究所地域研究部亞非研究辦公室主任莊司智孝在日本笹川基金網(wǎng)站（SPF）提到“中介外交”，聚焦東盟所扮演的有限作用，強調(diào)東盟“不是中心而是中介”。不過，筆者認(rèn)為東盟遠(yuǎn)不只是斡旋各方的“中介”，而是“共識的連接者”。具體說來，其角色包括“組織管理者”“危機控制者”和“環(huán)境監(jiān)控者”幾個方面。

“組織管理者”強調(diào)內(nèi)部連接性。東盟國家在2021年4月24日召開緬甸問題特別峰會，優(yōu)先強調(diào)“共同體精神”及“地區(qū)共同責(zé)任”。在后續(xù)各種國際場合中，東盟國家始終立足“共同體精神”，防止各方因分歧而出現(xiàn)分裂。同時為解決實際問題，允許緬甸臨時政府部長級官員參與東盟多邊會議，解決國家治理問題。對比前幾次處理緬甸問題，東盟國家在內(nèi)部協(xié)調(diào)、應(yīng)對節(jié)奏、議程設(shè)置方面有了質(zhì)的飛躍。

“危機控制者”強調(diào)內(nèi)外連接性。東盟國家始終與外部保持暢通的溝通機制，對于外部主導(dǎo)的議程積極參與、謹(jǐn)慎提議，維護(hù)對外政策的靈活性，減少對抗性。對歐美等國主導(dǎo)的與東盟峰會以及外長會拒絕邀請緬甸的做法，東盟各國允許緬甸派“非正式代表”參會。同時，對以俄羅斯為主場的東盟反恐特別工作會議，也不反對緬甸代表出席。東盟國家保持平臺的開放、中立，為多邊主義發(fā)揮作用留下通道和空間。

“環(huán)境監(jiān)控者”強調(diào)外部連接性。東盟國家在第三方國家間穿梭，促大國在對東盟關(guān)系中達(dá)成對緬甸問題的共識，這其中包括在其他問題上有沖突的大國。自東盟“五點共識”提出后，各方形成“緬甸問題是東盟國家內(nèi)部問題”的默契。中國國務(wù)委員兼外長王毅在出席第七屆湄瀾合作外長會期間，提出中國支持東盟共同推動緬甸問題解決的“三個期待”（期待中國東盟共同推動緬甸在憲法和法律框架下持續(xù)推進(jìn)政治和解；期待中國東盟共同推動緬甸重啟民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程；期待東盟秉持“東盟方式”，堅持不干涉內(nèi)政、協(xié)調(diào)一致的基本原則和傳統(tǒng)）。美、印、日也分別在2022年5月美國—東盟特別峰會、6月印度—東盟特別峰會和8月第55屆東盟外長會及系列對話會上，分別表態(tài)支持東盟解決緬甸問題的努力。

作為“共識的連接者”，東盟為缺乏對話意愿和溝通渠道的各方補齊了必要的信息，但要發(fā)揮更有決定性的作用還存在一定難度。印度尼西亞戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）研究員亞歷珊德拉等在2021年11月的題為《地區(qū)大國在處理緬甸危機中的角色》報告中建議，應(yīng)由大國推動危機解決，東盟則把握解決危機的方向和節(jié)奏；若沒有東盟在其中把控方向，情況只會更糟。

總的看，東盟現(xiàn)階段的“連接者外交”是當(dāng)前形勢之下的最優(yōu)解。它確保了緬甸與外部世界能夠互通有無，避免又一個“孤島”的產(chǎn)生。但是，緬甸問題解決的答案始終掌握在緬甸人自己手中，成與不成取決于緬內(nèi)部政治和解與國家建設(shè)。10月27日，在雅加達(dá)舉行的東盟外長會專門討論了緬問題，緬方代表缺席，會議對“五點共識”“被違背”表達(dá)關(guān)切。

中國作為重要鄰國也在發(fā)揮重要作用，為支持東盟參與解決緬甸問題提供了重要的智力支持。未來，中方仍可通過瀾湄次區(qū)域合作和“一帶一路”民心相通項目，為推動緬甸問題合理解決提供幫助，同時通過支持緬甸各方理性對話，建設(shè)性回應(yīng)“東盟方式”的“緬甸之問”，維護(hù)東盟整體團(tuán)結(jié)和主導(dǎo)地位。