拜登政府《國家安全戰略》報告暴露出的三組矛盾

孫成昊

拜登政府在任期接近半程之際，終于公布了其任內首份《國家安全戰略》報告。在這份姍姍來遲的報告中，拜登政府回答了美國應當如何看待當前的國際形勢、如何應對嚴峻挑戰、如何推進對外戰略、如何維護自身利益等關鍵問題。這份報告一定程度上標志著美國國家安全戰略以“大國競爭”為主線的階段已經定型。然而，該報告仍然以固有思維應對國際新形勢、新問題，暴露出拜登政府在謀劃國家安全和對外戰略時難以化解的三組矛盾。

報告序言部分撲面而來給人一種緊迫感和壓迫感，包括重提世界正處于“拐點”，強調美國必須抓緊“決定性的十年”，以維護自身關鍵利益，“智勝”（outmaneuver）地緣政治對手，應對共同挑戰。這種“時不我待”的感覺幾乎充斥在48頁報告的字里行間：“決定性的十年”在報告中出現了六次，“競爭”一詞更是頻繁映入眼簾。

從報告的內容可以看出，拜登政府并未改變前任特朗普政府對國際形勢的基本判斷和認知，認為“戰略競爭”是美國必須面對的最嚴峻挑戰之一，今后世界的主流是競爭，地緣政治、大國博弈已經全面回歸。而且拜登政府還認為在這個“決定性十年”的最初幾年，地緣政治競爭的性質將得以確定，大國之間應對共同挑戰的機會窗口將不斷縮小。

與前任有所不同的是，拜登政府仍試圖為報告抹上一絲國際主義的色彩，認為即使是在“國家間競爭加劇的時代”，美國也必須保持并加強國際合作，以應對共同挑戰。報告將共同的跨國性議題列為美國必須應對的挑戰之一，包括氣候變化、糧食安全、傳染病防治、通貨膨脹等，并聲稱這些議題并非是次要于地緣政治的“邊緣問題”，而是國家和國際安全的“核心”。正如白宮在針對報告所發布的“事實清單”中所言，美國應當思考的是如何謀求“競爭時代的合作”。

拜登政府試圖在應對“戰略競爭”和跨國性挑戰之間尋求平衡，但報告卻沒有給出如何實現在“競爭時代”謀求全球合作的具體路徑。“戰略競爭”本質上與全球合作是沖突的，美國的這一戰略設計只是一種美好的戰略幻想。美國推動的“戰略競爭”以大國競爭為核心，而全球合作卻極為需要大國之間的共識與協調。在美國將全球化“武器化”、通過構建各類“小圈子”造成世界分裂的情況下，各國之間的信任遭到削弱，難以團結一致地應對跨國性挑戰。

拜登政府似乎也意識到了“戰略競爭”與全球合作的不可調和性，在報告中看似聰明地又提出了“雙軌政策”——既要在“基于規則的國際秩序內”與競爭對手合作應對挑戰，也要與“民主國家”合作，建立強大、有韌性和相互強化的關系“網格”（latticework）。但報告卻沒能對“基于規則的國際秩序”給出太多解釋。這只會讓其他國家認為，美國是希望以自己的規則重新定義國家間相互依存的條件，真實目的則是拉攏更多國家加入其“戰略競爭”的行列。這只會將世界進一步向“陣營化”的方向推動。

為了應對美國面臨的挑戰，拜登政府仍然強調“投資國內”（Investing at Home）的重要性，呼應了其執政之初提出的“中產階級外交”理念。這是基于拜登政府的一種認識，即國內與國外實力密不可分，應當打破國內政策和外交政策之間的分界線。為此，報告在“塑造規則之路”部分暗藏“美國優先”理念，強調推動建立“公平的規則”實質是為了保持美國自身經濟和技術優勢，塑造以“公平競爭”為特征的未來，也是為了幫助美國工人和企業在競爭中獲勝。

烏克蘭危機爆發后，2022年3月8日，美國總統拜登宣布對俄羅斯實施制裁。

對此，拜登政府在報告中提出三條舉措：一是不斷完善美國國內的民主和法治；二是以現代工業戰略補充私營部門的創新力量，對美國的勞動力、戰略部門和供應鏈進行戰略性公共投資；三是強軍政策，為戰略競爭時代做好軍事準備。同時，報告也強調要把自身實力轉化為持久的國際領導力，利用自身國家優勢和聯盟、伙伴關系力量，將國內外挑戰轉化為機遇。

報告并沒有清晰描述出投資國內和轉化為持久的國際領導力之間的邏輯聯系。一種可能的解釋是，拜登政府承襲了特朗普任內“美國優先”的內核，對外推動的戰略調整只是切換政策實施方式，通過極具地緣政治色彩的偽多邊主義和“民主”振興戰略，如實施供應鏈“韌性”戰略、推動“印太經濟框架”等，繼續推行“戰略競爭”，以實現報告中所說的“重塑全球戰略環境”，在確保美國全球領導力的同時壯大自身實力。

但拜登政府將外交戰略與國內政策掛鉤充滿矛盾與風險。報告發布后，已有美國學者批評該報告本末倒置，對“中產階級外交”強調不足，沒有真正推動外交戰略為國內利益服務。如果美國在中期選舉后，民主黨失去對國會一院乃至兩院的控制，拜登政府將面臨“府會分治”這一不利的國內政治地位，其“以外促內”的壓力將更大，外交政策遭遇國內政治“綁架”的可能性也更高。尤其是，一旦共和黨在拜登執政的后半程進場，拜登對外施策將不得不向共和黨做出一定妥協，屆時美國發揮國際領導力的能力也會再次受到嚴峻挑戰。

從更長遠的角度看，美國外交政策與國內政治一旦高度綁定，在當前美國國內政治愈加極化、兩黨斗爭愈發激烈的情況下，其他國家，尤其是美國的盟友，對美國外交政策的延續性和穩定性只會產生更多質疑，擔憂美國政府經歷政黨輪替之后將調整外交方向，從而使得美國建立更強大聯盟的目標發生動搖，盟友的利益將會再次受損。例如，作為美國盟友的歐洲國家，就對美國的國內政治動向極為關注。部分歐洲戰略界人士擔心，倘若2024年后特朗普卷土重來，跨大西洋關系將再次遭受沖擊，因而他們呼吁歐洲應當與拜登政府所推行的“戰略競爭”路線保持距離，避免深度卷入。

中國與俄羅斯是報告中出現頻率最高的國家，其中俄羅斯以71次位居第一，中國以57次排名第二。報告提及俄羅斯的次數更多可能是因為2月以來烏克蘭危機升級所致。拜登政府認為，中俄是在“戰略競爭”背景下共同但有區別的“挑戰”，需要采取不同的應對方式。在美國看來，中國是更長期、更具實力的“競爭者”，而俄羅斯則是短期但更亟需應對的“挑戰者”。

面對“挑戰”程度的不同，拜登政府對中俄的政策也表現出“兩難”。一方面，美國試圖區分應對中俄“挑戰”的策略，將對華政策繼續以“競贏”（out-compete）來定義，而將對俄政策描述為“約束”，離“遏制”僅有一步之遙。即，美國優先考慮保持相對于中國的“持久競爭優勢”，同時約束“仍然極其危險的俄羅斯”。因此，報告沿襲了拜登執政以來提出的對華策略，建議采取更為復雜的“競爭方式”，包括對內投資自身建設，對外聯合盟友伙伴，與中國展開“負責任的競爭”。報告還表示對華競爭在“印太”地區最明顯，且日益全球化，并且指出這種競爭是全方位、多領域的，涉及經濟、技術、外交、發展、安全和全球治理等方方面面。針對俄羅斯，美國的策略則較為直接，以對抗俄羅斯為主，并在必要時與俄羅斯保持接觸與互動。

但另一方面，烏克蘭危機升級后，美國又不斷“炒作渲染”所謂的“中俄綁定論”，希望以此團結其他國家共同參與針對中俄的大國競爭。從報告也可以看出，拜登政府對中俄的政策難以做出精細化的戰略設計和區分，更多時候是將中俄“捆綁”，企圖利用當前烏克蘭危機發酵的背景煽動同中俄的對立甚至“脫鉤”，對中俄的戰略定位和戰略手段與之前相比出現明顯割裂。

2022年5月24日，美國總統拜登、日本首相岸田文雄、印度總理莫迪、澳大利亞總理阿爾巴內塞在日本東京參加美日印澳“四方安全對話”（QUAD）首腦會談。

“中俄綁定論”的背后透露出美國更大的地緣戰略圖謀，即把共同應對中俄“挑戰”作為打通“印太”與歐洲板塊的“鑰匙”，將兩大地區“裹挾”進美國的“戰略競爭”軌道，這也符合美國國家安全委員會“印太事務”協調員坎貝爾此前“兩大地緣板塊、一套操作體系”的說法。報告在此基礎上提出兩個地區的命運“相互交織”，彰顯了美國在“戰略東移”趨勢下希望兼顧對歐洲“再平衡”的戰略野心。但無論是從對中俄的認知，還是從謀求地區發展的角度看，“印太”國家和歐洲國家都有自身的利益與關切，也有各自的政策邏輯與優先，并不愿盲目跟隨美國推動針對中俄的“戰略競爭”。

總體看，拜登政府這份姍姍來遲的《國家安全戰略》報告在內容上無較大突破，依然延續了特朗普任內以服務“戰略競爭”為主線的內外政策理念。盡管如此，這份報告在歷屆美國政府《國家安全戰略》報告中仍將具有獨特的價值，報告基本鎖定了未來十年美國國家安全戰略以“競爭”為主基調的方向和路線。雖然拜登在這份報告中增加了一些所謂理想主義、國際主義色彩，但卻未能改變美國政府對國際形勢的根本認知和應對策略。未來美國的對外戰略與國內政策之間或許將出現更多矛盾和沖突，距離其設定的戰略目標也可能漸行漸遠。