健康湖南推進中公共體育場館運行現狀及發展路徑研究

張歌林 于莉華

(1.長沙理工大學體育學院 湖南長沙 410076;2.漢陽大學藝術與體育學院 韓國首爾 999007)

2018年3月5日，李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第一次會議《政府工作報告》中提出，要提高保障和改善民生水平：實施健康中國戰略，多渠道增加全民健身場所和設施。2018 年4 月20 日，國家體育總局召開全國群眾體育工作電視電話會議，提出要實現2018 年群眾體育工作新突破，要實現破解“健身去哪兒”的難題新突破，要建設一批“雙改”的體育場館，我們要在全國推行體育場館“雙改”工程，即改革機制、改造功能。改革機制就是由事業單位管理改造成由企業運營；改造功能就是增加全民健身的設施。2017 年7月9日，中共湖南省委湖南省人民政府印發《湖南省貫徹落實〈“健康中國2030”規劃綱要〉實施方案》的通知，提出要完善全民健身公共服務體系，加大全民健身場地設施建設力度，合理布局布點，統籌建設一批社區多功能運動場、健身步道、體育公園等新型場地設施。

1 湖南省體育場館運行現狀

1.1 市場化進程較為緩慢

通過文獻整理與問卷調查發現，隨著湖南省競技體育事業的快速發展，作為湖南省一二線城市的長沙市與益陽市，在體育文化中心建設工作上實現了跨越式提升，二市先后斥資數億元打造城市地標性體育文化中與奧林匹克中心。截至目前，全省共建有大型體育場地近43000 個，其中城市大型體育場館290 余座，全民運動場3900 余個，室內外游泳池510 余個［1］。總體上可以滿足部分人的運動健身需要，但湖南省公共體育場館的市場化進程總體較緩慢。由政府財政撥款或籌集資金興建的大型公共體育場館利用率低，目前缺乏關于體育場館建設的各類統一的專項性文件以及稅費標準。后期建設中，政府往往干預過多，很多活動需要層層審批，這使得來自社會的資本很難進入，即便進入后期的運營又受到制約，沒有自主權，長此以往勢必會增加資金成本和時間成本，大大影響場館的運營效率，導致市場化進程緩慢［2］。

1.2 場館功能單一

隨著國內外大型體育活動及商業活動的快速發展，部分城市為贏取比賽舉辦權或商事活動舉辦權，陸續興辦了幾座大型體育場館，大多為大型專項體育項目而建，其功能較為單一，比賽結束后場館由于利用不到位，造成資源嚴重浪費［3］。隨著“全民健身”以及“健康中國”的普及［4］，部分體育場館存在規劃布局不合理等問題且日益凸顯，通過調查發現原因主要有兩方面，一方面部分地方政府在前期建設中過度追求規模效益，資源消耗較大，導致后期維護不到位，體育場館日漸沒落；另一方面，政府考慮土地資源的使用問題，建造用地多選在郊區或城鄉結合部，遠離人口聚集區，難以帶動周圍的經濟發展。同時，未將城區人口布局以及周邊配套設施考慮在內，對大部分市民來說，前往體育場館所付出的時間成本較高，就近健身成為難題，導致場館多樣化功能無法有效發揮，直接導致場館利用率低。

1.3 責任監督體系不完善

研究發現，導致目前湖南省體育場館市場化進程緩慢、場館利用率不高的重要原因是公共體育場館營運各方責任劃分不完善、監督機制不健全，這使得當場館出現體育設施不足、設置活動不豐富、宣傳不到位、開放時間短、專業化人員缺乏等問題時，總會以“踢皮球”的方式處理解決，導致問題一拖再拖，敷衍了事，最終侵害了公眾有效參與體育運動的利益。

目前，大多數體育場館由地方事業單位管理，一方面事業單位人員由入編招聘考試入場，沒有其他市場化人員的入駐，競爭壓力小，另一方面場館收入與營運好壞無關，收入與支出屬于完全不同的兩條線路，這使得場館經營者做多做少、薪酬一樣、旱澇保收。在這樣的情況下，沒有責任的明確劃分，也沒有相互的積極監督，導致現行模式管理下的公共體育場館很難破局。

2 企業利益相關者理論的啟示

2.1 企業利益相關者理論

“利益相關者”一詞的提出可以追溯到1984 年，該理論認為任何一個公司的發展都離不開各利益相關者的投入或參與，企業追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅為了追求股東利益的最大化。不同利益相關者的利益可能相同，也可能發生沖突，同時他們的利益主張存在被滿足的先后之分，因此企業進行利益相關者管理的根本任務就是協調各利益主體可能存在的利益沖突，引導他們有效合作，同時對各利益主張進行優先度排序，提高管理效率，以更好地達成企業目標。

2.2 企業利益相關者理論啟示

目前，學術界就公共體育場館運營效率低下、動力不足等問題已進行了多方面研究，但體育場館的未來發展方向仍然沒有定論，經濟性和公益性到底哪個更重要，如何將二者協調統一的問題亟待解決。體育場館的生存和發展依賴于場館對各利益相關者利益要求的回應的質量，而不僅僅取決于政府和企業構成的運營主體。

運用利益相關者理論，有利于高效解決公共體育場館的運營管理難題，確定公共體育場館各利益相關主體的屬性和優先級，研究他們與公共體育場館的依存關系和“交換”特征，有利于推進健康湖南戰略的實施。建設群眾性公共體育場館是實施健康湖南戰略，促進湖南省全民健身與全民健康的基礎保障，有利于推動湖南省體育產業高質量發展，體育場館是體育產業重要組成部分之一，提高公共體育場館的現代化治理水平有利于場館有形價值和無形資產的擴充，通過公共體育場館產業鏈的延伸開發，有利于使體育產業形式更豐富、功能更多樣、業態融合更緊密、業態創新更活躍。

3 湖南省體育場館運營發展保障

3.1 “共建民營”體育場館建設

通過文獻分析發現，關于公共體育場館改革的方向學術界形成了兩種尖銳的觀點：一是從公益的角度出發，強調體育場館的產權是公有制性質，應考慮公益性質；一種是從提高經濟效益的角度考慮，應著眼于經濟目標，將事業單位改制為企業，從而獲得最大的經濟效益。從文獻資料的數量上來看，持后一種觀點的居多。

關于公共機構的機制改革，目前幼兒園和養老機構“共建民營”的方式值得借鑒。在幼兒園和養老機構，尤其是公辦養老機構發展中也同樣存在諸如服務質量差、運營效率低、設施資源浪費等問題，自政府出臺文件《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》起，民政部啟動了公辦養老機構改革試點，要求推行公辦養老機構公建民營，即“政府投資興辦的養老床位應逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施”。養老機構和幼兒園采取公建民營模式后，在提高運營效率方面成效初顯，解決了養老事業前期投資大、回報周期長的問題。

湖南省體育場館大多具有公共屬性，可以建立一批“共建民營”模式的公共體育場館，革新體育館的管理機制，就是由事業單位管理改造成由企業運營，促使所有權、經營權的分離，讓企業擁有完全的自主權，激發企業運營的積極性。同時，可以拓寬投資渠道，通過不同方式吸納社會資金，制定激勵、優惠政策，積極鼓勵社會資本的參與，建立現代企業的管理制度。建議在體育場館信息化平臺的管理框架、服務結構、服務流程的建設中加強制度治理、合力治理及科技治理［5］。運用利益相關者理論，確定公共體育場館各利益相關主體的屬性和優先級，基于此提出各相關主體責任制安排。

3.2 體育場館功能拓寬

公共體育場館的商業性和公益性缺一不可。雖然現如今許多學者質疑公共體育場館的公有制基礎，提出場館的轉企改制，將產權全部化為企業，強調經濟效益的重要性，但在追求經濟效益的同時，不應當舍棄場館的公益性。并且新型冠狀病毒的疫情防控，不僅讓人們看到了中國特色社會主義制度強大的優越性，也看到了公共體育場館在應對國家公共安全突發事件時釋放出的公共服務功能，是國家建立健全國家公共衛生應急管理體系的需要。

基于此，湖南省公共體育場館的功能改造，要從湖南省民眾需求、消費水平、交通網以及人員密集區域考慮，充分利用城區周邊綠地、公園、體育中心、城區空置場所等區域，建造簡單、靈活的中小型體育場館，使得場館利用率有效提高。另外，采用“共建共享”模式，在考慮安全性的基礎上將高校體育場館對外開放，實行免費或低收費的模式，向全社會開放體育設施。最后，建造智能化場館，運用大數據、人工智能等技術建立智慧場館，改造傳統體育場館的功能缺失，加快體育場館的智慧化改造［6］。

除此之外，要充分挖掘公共體育場館的風險防控功能，為社會提供有效應急保障。2020年，新型冠狀病毒疫情暴發，公共體育場館成為方艙醫院基建的主力保障。武漢13家方艙醫院就有8家（武漢體育中心、武漢全民健身中心、武漢體育館、武鋼體育中心、華僑城小學體育館、洪山體育館、黃陵一中體育館、大華山戶外運動中心）是以體育場館為基座建成的，占比高達61%。這次疫情打通了體育產業資源與應急保障公共需求之間的體系通路，促進了未來公共體育場館的功能擴寬，為國家和社會提供更多應急資源保障和風險防控支持。

3.3 分類健全監督機制

“嚴格責任”的概念在經濟學與大眾中被普遍接受，但并不是運營主體承擔的責任越大越多就是最好的結果。當責任只需要一方承擔時，面臨的風險也是巨大的。因此，需要將責任層層劃分，并實行有效的相互監督。

在“共建民營”治理模式下，公共體育場館作為獨立的法人實體，獨有獨立經營決策權，可將他們分為3種類型。一是承包租賃。租賃公司的責任主要是提供

產品銷售渠道和技術服務平臺，維護和提高國有資產價值，政府則承擔公益體育服務項目板塊的責任。二是委托給民營企業。場館運營公司具有獨立運營權，他們主要負責場館的日常營運管理。一般獲得該資質的運營公司在市場化管理下，具有嚴格的責任監督體系，分工細致、責任到人、互相監督、獎懲得當，優勢較為突出。三是委托給國有企業。除了上述針對監督機制與激勵機制所具有的優勢外，國有企業常常與地方體育局和各種體育協會合作，并保持著良好的關系。國外優秀大型體育場館的經驗，啟示人們要關注場館的可持續發展，同時要優先考慮大型活動，特別是大型公益活動。將公共場館委托給地方國有企業進行管理，一方面能夠做到符合未來城市布局規劃需要的預先設計，完成相對應的工程建設；另一方面由于其國有背景，它非常重視場館的公益事業和社會責任，并將優先考慮省市政府主辦的重大活動和公益活動。

4 結語

研究發現，湖南省部分體育場館存在市場化進程緩慢、場館利用率不高、管理人才缺失等問題。該文借鑒養老機構與幼兒園運營的“公建民營”模式，首次將“公建民營”與公共體育場館相結合，并運用利益相關者理論將公共體育場館的多方利益主體統一協調。科學化給予有關“公建民營”公共體育場館多方利益協調與風險防控對策的理論依據，使公共體育場館兼顧經濟性和公益性，提高湖南省公共體育場館綜合治理能力。