結構功能主義視角下檔案主管部門與檔案社會組織的關系演進研究

李海濤 楊 晗/中山大學信息管理學院

“政府與社會組織關系的合理化演進，是推進國家檔案治理體系與治理能力現代化的重要驅動力、突破力和著力點”[1]?！艾F在和未來的選擇都是由過去所形塑的，并且只有在制度演化的歷史話語中，才能理解過去”[2]。長期以來，我國檔案主管部門和檔案社會組織互動過程中，檔案主管部門實際扮演著合法性與資源供給的雙重角色，檔案社會組織尤其是檔案學會、城建檔案行業協會對檔案主管部門存在較強的路徑及資源依賴。為了激發市場活力，克服社會組織行政化傾向，政府部門出臺一系列政策。當下和未來，檔案主管部門和檔案社會組織關系調整的主線之一便是去行政化、推進政會分開[3]。

社會組織有廣義和狹義之分，廣義上社會組織泛指社會中所有的政治、經濟等組織，狹義的社會組織是指由各級民政部門作為登記管理機關，納入登記管理范圍的社會團體、民辦非企業單位、基金會等三類社會組織。研究主要從狹義范疇探討檔案社會組織概念。自1980年我國第一個檔案社會組織黑龍江省檔案學會成立以來，近40年來我國檔案社會組織分以“檔案學會”“檔案協會”“檔案服務行業協會”“檔案技術協會”等形式呈現，發展過程中與檔案主管部門間保持了多元發展關系，既包括檔案主管部門監管下的檔案服務組織，又包括相對獨立的指導行業發展的民間社團。目前關于檔案社會組織的相關研究主要集中于檔案學會的歷史現狀[4][5]、發展[6]、職能[7]、國內外檔案學會對比[8]、檔案學會的地位和作用[9]等方面。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《行業協會商會與行政機關脫鉤改革總體方案》，標志著社會組織與政府脫鉤改革的試點工作開始。2019年，《關于全面推行行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》印發，要求2020年底前各行業社會組織與行政機關基本脫鉤。在這一系列政策文件的指引下，我國檔案社會組織進入政會分開、市場化發展的新階段。而現有學術領域缺少對不同時期檔案社會組織與檔案主管部門關系的梳理與未來發展趨勢的研究，這不利于體制改革背景下我國檔案社會組織的發展，也使得檔案主管部門與檔案社會組織關系的調整缺乏理論指導，不利于確立檔案社會組織在我國檔案治理體系參與主體地位及發揮應有的作用。本研究擬將基于結構功能主義視角，系統梳理我國檔案主管部門與檔案社會組織關系發展脈絡、雙方關系歷史變遷、各發展階段雙方結構功能的分化與整合的重心，并探討雙方關系演進模式和發展趨勢，以期為我國全面深化改革階段檔案主管部門與檔案社會組織關系調整提供參考。

1 運用結構功能主義視角研究的可行性和價值

1.1 結構功能主義視角研究的適用性

結構功能主義（Structural-functionalism）是現代西方社會科學研究的重要理論流派，代表性學者是美國現代社會學奠基者塔爾克特·帕森斯（Talcott Parsons），他主張用功能分析方法認識和說明整個社會體系和社會制度之間的關系[10]。作為一種研究視角，結構功能主義適用于分析我國檔案主管部門與檔案社會組織關系的演進，主要理由如下。一是系統性吻合。結構功能主義認為社會整體與部分是緊密聯系的，各部分相互合作才能實現社會整體目標，社會各部分也只有在整體中才能實現其功能，二者相互依賴。在檔案治理現代化背景下，檔案管理主體的單一性向檔案治理主體的多元化轉變，檔案社會組織在檔案主管部門的主導下，廣泛參與協同，雙方對涉及檔案及其相關的事務進行謀劃、組織、協調和決策[11]，成為整合檔案資源、動員社會的實際行動力量。檔案主管部門和檔案社會組織作為檔案治理現代化的兩個主體，即“二元”，都朝著為黨管黨、為國守史、為民服務的目標努力。二是動態性吻合。結構功能主義認為結構與功能是相互作用的，結構與功能會隨著另一方的變化而改變，因此結構功能主義是一種動態的研究方法。而檔案主管部門與檔案社會組織關系不是一成不變的，而是圍繞各階段的社會目標不斷調整其結構功能，通過分化與整合，維持“二元合一”關系的均衡。

1.2 結構功能主義視角研究的應用價值

從結構與功能以及二者的相互聯系出發審視檔案主管部門與檔案社會組織間的政會關系，其價值主要如下。一是深入把握檔案主管部門與檔案社會組織的結構模式。檔案主管部門與檔案社會組織的結構是基于責任、權力、利益等結構關系形成的角色組合模式。二是系統梳理檔案主管部門與檔案社會組織的功能構成。檔案主管部門與檔案社會組織的功能是指二者間的功能輸出和由上述功能整合而成的系統功能，包括雙方各自承擔社會作用而體現的“本功能”和二者經由結構形式而產生的“構功能”[12]。三是辨證把握檔案主管部門與檔案社會組織的結構與功能的互動。結構是功能發揮的基礎，功能的發揮有賴于結構的組成部分[13]，不同的結構可能具有相同的功能。檔案主管部門與檔案社會組織的功能定位是調整二者結構的價值導向，功能演變的目標定位是兩者結構調整的行動導向。四是動態把握檔案主管部門與檔案社會組織關系演進中的階段性特征。二者關系特征在不同階段的流變，體現了社會目標調整促使檔案主管部門與檔案社會組織體系的結構與功能相互調試，從而實現新的社會目標均衡變換。

2 我國檔案主管部門與檔案社會組織關系的歷史演進

2.1 第一階段：1981年至1987年的“總體性二元合一”關系

1949年后我國建立起以公有制和計劃經濟為特征的體制，“總體性社會”逐漸形成，即我國的政治中心、文化中心、經濟中心合而為一，國家與社會合為一體，資源和權力高度集中，國家的動員與組織能力較高，但結構較為僵硬、凝滯[14]。這種強國家的社會結構是當時檔案社會組織賴以發展的制度環境。

改革開放前我國社會組織管理主要依據的是《社會團體登記暫行辦法》及《社會團體登記暫行辦法實施細則》[15]，國務院下屬的內務部和地方各級政府既是社會團體的登記機關也是管理機關。盡管20世紀70年代末期民政部成立，但社會組織管理權仍分散在政府各部門，采用政府業務對口部門管理對應社會組織的方式，履行社會組織審批審查及日常監管等職能[16]。在此背景下，1979年國家檔案局開始籌備中國檔案學會，并正式成立了中國檔案學會籌備委員會。1980年黑龍江成立了我國第一個檔案學會，隨后河南、江西、河北、浙江等省市陸續成立了檔案學會籌備委員會。該時期，檔案學會是檔案社會組織的主要形式。檔案主管部門將檔案社會組織納入整個國家體系，檔案社會組織協助檔案主管部門整合、動員社會資源。檔案主管部門與檔案社會組織形成了“總體性二元合一”的結構功能關系。

檔案主管部門在“總體性二元合一”體系中發揮支配性作用。首先，新中國成立后我國政府機關全面介入公共事務，管理大部分稀缺資源和結構性活動空間[17]，構成了一切社會組織生存和發展的“母體”。其次，檔案主管部門主管檔案學會日?；顒?，如中國檔案學會在學會成立籌備委員會上規定“檔案學會日常工作由同級檔案業務部門協助進行，檔案學會原則上暫不設專門的編制、機構”[18]。

在“總體性二元合一”體系中，檔案社會組織體現為依附性。在職能設定上，學會創建旨在彌補檔案主管部門的業務“短板”。以中國檔案學會為例，由于人力物力有限，無法有效指導檔案科研學術事業開展。經國家檔案局批準后組建的中國檔案學會，旨在適應黨和政府檔案工作需要，通過自上而下的建設，活躍檔案學科研及學術，推動檔案事業發展。在管理人員設定上，學會管理者多由檔案主管部門領導兼任。為加強對各級各類檔案學會管理，學會主要機構領導職位由檔案主管部門領導兼任[19]。在運維經費上，各級各類檔案學會主要依靠當地檔案主管部門，如省檔案學會運維經費主要來自省檔案主管部門的國家檔案事業費[20]，部分經費來自團體會費、個人會費，或由省社會科學聯合會、科學技術協會等相關社團資助。

檔案主管部門支配性與檔案社會組織依附性，構成了“總體性二元合一”體系的“一體兩面”。檔案社會組織的依附性是由檔案主管部門支配性派生的，二者之間結構同一性得以強化，即檔案主管部門與檔案社會組織之間“領導—協助”的責任結構、“指揮—服從”的權力結構以及“供養—依附”的利益結構，使得檔案社會組織的內部結構受到檔案主管部門的同質化塑造。而功能差異性減弱，即檔案主管部門將檔案社會組織統一合理地組織起來，檔案學會是檔案主管部門的附屬，兩者的活動形式與活動目的相似，其之間的關系結構與當時“快速整合社會以維護政權穩定”的社會目標高度契合。

2.2 第二階段：1988年至今的“分化性二元合一”關系

改革開放后，中國實行體制改革，社會從總體性向分化性發生轉變[21]。政府角色從管制型政府轉向服務型政府，社會組織由體制性依賴轉向自主式發展，政會關系發生歷史性轉變。相應地，檔案主管部門與檔案社會組織關系也面臨著從“總體性二元合一”向“分化性二元合一”轉變，即根據二者公共事務性質的差異、角色定位以及組織活動方式的不同，分化已經形成的結構—功能關系，使得檔案主管部門、檔案社會組織與國家當時的宏觀政治經濟社會制度環境轉換相適應。具體表現如下。

2.2.1 培育與規范：基于責任結構整合的功能黏附

1988年至2012年，以黨政分開為起點的政治體制改革和以政企分開為目的的市場經濟體制改革，使政府和社會的職責開始明確，各種社會組織的獨立性、自主性開始增強。檔案主管部門對檔案社會組織既培育發展又規范管理，秩序優先于活力的價值排序體現在制度安排中是該時期雙方關系演進的階段性特征[22]。

期間，檔案主管部門對檔案社會組織的培育發展表現為：檔案社會組織接受檔案主管部門管理，基于檔案主管部門政策經費支持，檔案學會承擔檔案主管部門讓渡的部分承接科技評估、職稱評審等職能[23]。此外，《關于社會團體開展經營性活動有關問題的通知》《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》等文件出臺，為減少檔案社會組織對檔案主管部門依賴、解決檔案社會組織行政化傾向等提供了政策依據。

檔案主管部門對檔案社會組織的規范管理主要表現在確立起社會組織雙重分級管理模式，即社會組織由登記管理部門和業務主管單位雙重分級管理。其中分級管理是指社會組織按照地域與級別相結合的辦法，成立不同行政區域范圍內的社會組織，均需報請相應的業務主管部門審查同意，并向民政部或民政局申請登記。當前在民政部登記的我國檔案社會組織，包括中國檔案學會、中國核工業檔案學會、中國藝術檔案學會和電子兵器船舶工業檔案學會，其余檔案學會均在地方民政局登記。雙重管理原則是我國社會組織管理的核心原則，即社會組織接受登記機關和業務主管單位的雙重管理。《社會團體管理條例》規定，登記機關負責對社會組織進行監督、檢查、處罰，業務主管部門指導社會組織開展日常業務，社會組織通過業務主管單位審核后方能在登記機關登記注冊。依照上述原則，我國檔案社會組織完成了系列調整改革，形成了受科學技術協會、檔案主管部門雙重管理的模式。以中國檔案學會為例，20世紀80年代末中國檔案學會加入中國科協，并根據《條例》修改了《中國檔案學會章程》，明確了其為群眾學術團體及與中國科學技術協會的隸屬關系；在實踐中調整其與國家檔案局的關系，即由起初掛靠國家檔案局、業務活動及日常管理接受國家檔案局指導，到檔案局館合并后行政上受國家檔案局、中央檔案館領導和管理。2004年，中國檔案學會根據《社會團體章程示范文本》重新修訂了《中國檔案學會章程》，進一步明確了其業務主管單位為中國科學技術協會，登記管理機關為中華人民共和國民政部，掛靠在國家檔案局，接受中國科協和民政部的業務指導和監督管理。參照中國檔案學會，各省市檔案學會采取類似做法。

檔案主管部門與檔案社會組織之間形成的“培育—規范”結構，表現為檔案主管部門與檔案社會組織二者之間存在“功能黏附”?！肮δ莛じ健卑龑用婧x：一是二者功能的協作化，即以維持社會穩定、推動檔案行業發展為基礎，有明確主導依附關系的，相互協調、相互配合的協作性分工。二是檔案社會組織對檔案主管部門的功能依附，依賴檔案主管部門提供的人財物以維持自身運作，依賴檔案主管部門的權威資源以提升自身的社會認同，依賴檔案主管部門的制度嵌入以完善自身的治理結構，檔案社會組織內部活力嚴重不足。三是二者功能混淆。檔案社會組織在配合檔案主管部門監察和督察、保證檔案企業合法有序運行的同時，忽視了主動、靈活、及時回應社會需求，在代表檔案行業會員利益和充分發揮服務職能方面重視不足，在功能上呈現出明顯的“行政化”傾向。

2.2.2 激活與共益：基于全面結構整合的政會功能分化與耦合

2013年至今，是檔案主管部門與檔案社會組織關系演進的激活和共益階段?！耙坏匾粫薄半p重分級管理”的模式在科學管控檔案社會組織準入、保證其正確的政治方向上體現出一定優勢，但也在一定程度上限制了我國檔案社會組織的發展，表現為準入門檻過高、過程監管松懈、政府干預隨意等[24]。隨著政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，以及減少干預微觀經濟運行等市場經濟激活措施的深入，檔案社會組織在行業發展和政會協商中與檔案主管部門相互獨立，基于全面結構整合的二者功能分化與耦合初步形成。

該時期，檔案主管部門激活檔案社會組織活力的措施具體包括：一是放松雙重管理模式，檔案社會組織依登記注冊成立。參照《國務院機構改革和職能轉變方案》的要求，檔案社會組織如檔案服務行業協會等可不經檔案主管部門審查，在民政部門登記注冊即可成立，該舉措加速了檔案社會組織去行政化進程。二是推進檔案主管部門與檔案社會組織脫鉤。2015年，依據國務院辦公廳《行業協會商會與行政機關脫鉤的總體方案》的要求任務和措施、主體與范圍，各級各類檔案學會實行“五分離”的舉措，與檔案主管部門逐步脫鉤，檔案主管部門與檔案社會組織的脫鉤改革進入實質性推進階段。

檔案主管部門所采取的激活措施，有力推動了二者結構關系的共益性演進。檔案主管部門與檔案社會組織形成的共益型關系是二者依附關系的優化，是將“黨委領導、政府負責”與“社會協同”結合起來，實現二者的根本利益一致、功能耦合和溝通順暢[25]。在共益型關系模式下，檔案社會組織的獨立人格和決策權將會增強以追求檔案行業整體利益，又可以發揮公共治理功能。檔案社會組織共益性角色的強化以及關系的共益型演進，實質是基于全面結構整合的二者功能的分化與耦合，即檔案主管部門與檔案社會組織在向社會提供檔案公共服務的過程中，二者基于各自功能產出的差異性和互補性而形成一種協同治理關系。原有的微觀“主管”、直接“主辦”、機械“包辦”的管理方式，被宏觀性定位、間接化運作和柔性化運行所取代。

3 我國檔案主管部門與檔案社會組織關系演進研究結論

3.1 演進模式

結構功能主義視角下檔案主管部門和檔案社會組織的關系演進，是從總體性二元合一走向分化性二元合一，從而解決二者結構—功能的分化與耦合兩個方面問題?？v觀整個演進歷程，政府所實施的一套環環相扣的整體性制度安排，“去行政化”和“政會分開”始終是調整檔案主管部門與檔案社會組織關系的主線之一。二者關系的演進不是一個盲目、自發的進化過程，而是檔案主管部門基于一定功能演變目標對二者結構及功能予以理性建構的過程，是在政府主導下多元主體及其權力、職能、資源等要素交織互構的場域中進行的，其歷史演進也必然受到國家宏觀政治、經濟、社會組織環境轉換的影響。

檔案主管部門的主導地位和作用貫穿了二者關系演進的整個歷程。在各個演進階段，檔案主管部門所采取的“規范”“培育”“激活”等舉措，不僅主導了二者結構—功能分化與耦合的重心選擇，而且主導了二者結構—功能分化與耦合的路徑設計。在主導二者關系演進進程中，檔案主管部門運用理性思維，在各個方面合理分配各主體的權力責任結構，使得二者功能調整符合當時社會發展目標，既需要放權給檔案社會組織，又需要在正確把握檔案社會組織自律程度基礎上，施以合理的規制。

3.2 演進趨向

展望未來，分化性二元合一檔案主管部門與檔案社會組織關系的發展和完善，需要按照現代國家治理的要求，進一步消除二者結構模糊、功能紊亂的負面因素，充分考慮二者關系深層次的平衡，增強雙方良性互動的持續性和穩定性，打造共建、共治和共享的結構功能系統[26]。檔案主管部門和檔案社會組織共建是指二者有著共同的價值取向和功能目標，檔案主管部門占據主導地位，協調各方利益關系、統領全局；而檔案社會組織則是參與檔案治理現代化的主體力量，共同促進我國檔案事業健康發展。檔案主管部門和檔案社會組織共治是指二者形式耦合，即檔案主管部門的規劃、監管等功能形式與檔案社會組織的中介、服務等功能形式相互補充，構成共益型功能網絡，共同致力于“善治”的實質。檔案主管部門和檔案社會組織共享是二者之間的功能輸出具有互益性，二者是共同發展、共同進步的合作共贏關系，而不是雙方治理功能、能力的此消彼長。