信息化背景下構建監督貫通融合機制的探索

雷欣宜， 張科曉

(中北大學 馬克思主義學院， 山西 太原 030051)

黨的十九屆四中全會《決定》提出：“要健全黨和國家監督體系， 以黨內監督為主， 各種監督協調貫通， 形成常態長效的監督合力。”[1]新時代新階段， 腐敗形式更加隱蔽復雜， 全球化、 信息化、 智能化對反腐敗提出新要求， 努力構建各類監督貫通融合機制并運用信息化手段開辟監督新途徑是必然趨勢。 跟進研究國內外環境發生深刻復雜變化帶來的新機遇新挑戰、 提高監督工作的政治能力和專業化水平、 增強依規依紀依法監督執紀的本領具有重大的現實意義。

1 信息化背景下監督貫通融合機制構建的意義和現狀

強化監督是馬克思主義建黨學說和國家學說揭示的科學真理。 馬克思和恩格斯在創建共產主義者同盟時， 就主張通過建立黨的代表大會制度、 選舉制、 報告工作制、 集體領導制度來加強監督、 塑造黨的紀律， 并就執政黨對權力來源、 結構配置、 運行監督等重大問題進行了獨到的探索。 “中國共產黨人秉持馬克思主義建黨學說和國家學說， 不斷深化拓展對監督的規律性認識和實踐。”[2]“黨的十八大以來， 以習近平同志為核心的黨中央把馬克思主義黨建學說為根本指導， 著眼黨和國家長治久安， 將黨內監督作為黨的建設的重要內容和全面從嚴治黨的重要保障， 從政治和全局的高度推進監督制度改革。”[3]

1.1 信息化背景下構建監督貫通融合機制的現實意義

加強黨內監督是馬克思主義政黨的一貫要求， 是我們黨的優良傳統和政治優勢， 以黨內監督帶動其他各方面監督， 不斷完善黨和國家監督制度， 構建黨統一指揮、 全面覆蓋、 權威高效的監督體系， 進一步豐富和發展馬克思主義監督理論。[4]習近平總書記指出：“要完善黨和國家監督體系， 使監督融入‘十四五’建設之中。 要健全黨和國家監督體系， 以黨內監督為主導， 不斷完善權力監督制度和執紀執法體系， 各種監督協調貫通， 形成常態長效的監督合力。”[5]十九屆四中全會以來， 中央紀委高度重視監督貫通形成監督合力的重要性， 全力推動監督貫通應用平臺建設。 第十九屆中央紀律檢查委員會第五次會議指出， 要促進各類監督貫通融合， 不斷增強監督治理效能。 推動各項監督統籌銜接、 貫通融合， 有效實現監督全覆蓋， 使監督體系融入國家治理體系， 推動制度優勢更好轉化為治理效能， 強化對權力運行的有效監督， 將有力保障黨的十九屆五中全會《建議》和“十四五”規劃的落地實施。[6]

1.2 信息化背景下構建監督貫通融合機制的現狀分析

注重黨的自我監督是馬克思主義政黨的政治品質。 中國共產黨人在實踐中發現要構建監督貫通融合機制不僅要推動監督內容貫通、 還要推動監督形式對接； 不僅要注重橫向監督， 還要注重縱向監督； 不僅要通過傳統方式貫通監督， 還要通過技術手段方式貫通監督。

從全國來看， 探索利用信息化監督圍繞重點領域開展貫通融合已經有不少地區進行嘗試。 如有的地方在出臺的信息化規劃中制定： 到2022年， 初步建成便捷、 共享、 高效、 安全的“智慧紀檢”， 為全面落實從嚴治黨提供強力技術支持。 有的地方提出： 到2022年， 實現信息技術與全省紀檢監察工作深度融合， 監督檢查和內部治理實現方式轉變， 信息化應用能力躋身同行前列， 安全可控的大數據應用體系基本建立， 為全面從嚴治黨、 黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供強有力的信息技術保障。 有的地方利用經濟條件好、 人員素質高的優勢， 提出了進一步提高內部數據治理水平， 以綜合信息平臺建設為抓手， 逐步建立健全大數據分析、 人工智能等應用體系， 依托中科院技術力量積極研究紀檢監察大數據技術應用。 有的地方提出建設“智慧監督”工程， 緊緊圍繞政治監督的職責定位， 搭建“一庫兩中心”基本框架， 注重運用大數據分析技術發現疑似問題， 威力已初步顯現。

從基層實踐應用來看， 各地區積極運用大數據、 “互聯網+”等新技術抓重點領域， 抓關鍵環節， 抓核心要素， 破解行業監督點多面廣、 專業化程度高等難題， 如有的基層成立調研課題組， 對紀律監督、 監察監督、 派駐監督、 巡察監督與審計監督貫通協同情況開展專題調研。 有的基層創建運行“某區政治監督平臺”， 利用“大數據”對相關信息進行監測分析、 關聯比對， 及時發現問題、 提醒整改、 督促履責。 有的基層建設基層廉勤監督平臺， 群眾可手機掃碼登錄平臺， 方便快捷對“小微權力”運行、 村務管理、 工程項目等事項進行監督舉報。

從使用技術方面來看， 各地使用不同的技術開展監督貫通融合機制的研究。 如對企業經營管理情況， 可調取多年度監事會《“三重一大”及企務公開專項檢查報告》， 重點關注“對外投資、 資產重組、 資本運作， 土地出租、 工程建設、 融資擔保”等領域， 收集涵蓋決策、 組織人事、 財務、 資產、 采購、 紀檢、 投資、 審計、 巡視等相關數據， 通過大數據技術、 知識圖譜與自然語言處理、 區塊鏈技術等進行不同方位、 不同角度綜合分析研判。

在大數據技術研究方面， 有的地方進行跨部門數據融合機制和生命周期管理研究， 有的地方對大數據關系信息挖掘與可視化技術進行應用， 有的地方基于大數據的基層“微腐敗”監督技術應用等。 在知識圖譜與自然語言處理方面， 有的地方使用自然語言語義理解與黨內法規信息檢索模型與技術， 有的地方基于知識圖譜的紀檢監察知識庫構建技術研究， 有的地方基于文本挖掘技術的紀檢監察輿情熱點監測研究。

在區塊鏈技術+紀檢監察方面， 有的地方使用大數據背景下區塊鏈助推精準監督的技術研究， 有的地方在職務犯罪案件中區塊鏈電子證據研究， 有的地方基于區塊鏈的反腐敗工作協同機制研究的經驗。

2 信息化背景下構建監督貫通融合機制的理論與原理

各地探索監督貫通均取得了一定成效， 但一定程度上還存在著缺乏理論研究、 缺乏體系支撐、 缺乏有力機制等問題， 如我們監督的對象問題、 貫通方式的問題、 融合機制的問題都需要深入研究探索。 在有的地方對如何實現監督貫通融合為“三不”一體推進提供科技支撐尚未破題。 特別是縣一級紀委監委對運用信息化開展監督工作熱情很高、 參與意識很強， 但個別地方仍處于目標不明、 技術不懂、 盲目跟風階段， 迫切需要加強對監督貫通融合機制建設理論和實踐的系統綜合分析研究， 著力構建上下聯動、 內外并舉、 縱橫交錯的動態監督運行體系， 以期對這些問題進行回應和解決。[7]

2.1 信息化背景下構建監督貫通融合機制的理論基礎

監督貫通融合機制的構建必須強化系統思維、 把握科學方法、 落實實踐要求， 以系統施治、 標本兼治的理念正風肅紀反腐， 不斷開創全面從嚴治黨、 黨風廉政建設和反腐敗工作新局面。

堅持政治監督的鮮明導向， 提升政治監督的實際效果， 著力解決對監督不重視、 監督能力不夠的問題， 更加聚焦黨中央關注、 人民群眾關心的突出問題， 創新監督機制方式， 將黨中央重大決策部署、 習近平總書記重要指示批示精神落實情況、 省委重大決策部署、 “十四五”規劃重點任務作為監督信息貫通融合機制重要內容， 以政治監督為統領， 強化日常監督和對權力運行的制約監督， 提升監督的科學化、 精準化、 規范化水平。[8]既服務監督， 又服務審查調查， 注重發現問題， 為監督工作提供問題線索， 為審查調查提供科技支撐和方向性的意見建議， 推動案件查辦由經驗驅動方式向經驗與數據雙驅動方式轉變。

推動各項監督統籌銜接、 貫通融合， 有效實現監督全覆蓋， 使監督體系融入國家治理體系， 必須有創新思維， 如某省數字政府基礎數據平臺按照數字政府規劃“五個一”的要求建設， 已經形成大平臺共享、 大數據慧治、 大系統共治的頂層架構， 橫向廳局全覆蓋， 縱向省市一體化管理， 促進數字經濟發展。 還可以創新發揮業務部門需求主導和信息化部門技術牽引作用， 把監督貫通融合機制打造成貫通業務全流程的監督業務主要抓手， 橫向到邊貫通派駐各廳局紀檢監察組， 各高校、 國有企業紀委， 縱向到底貫通省市縣紀委監委機關， 聚焦監督對象、 監督單位按需提供黨內監督、 黨外監督相關事件、 報告、 信息等； 以監督對象、 監督單位之間的管理歸屬關系推送疑似問題轉辦、 整體情況統計研判信息， 為監督工作提供科技支撐， 實現信息技術與監督業務的深度融合。

2.2 信息化背景下監督貫通融合機制的原理構建

開展調查研究中發現， 摸清不同地區、 不同層級存在的突出問題和階段性特征， 以服務政治監督為統領， 用信息化手段和大數據技術發現問題， 特別要深入查找制約高質量發展的主要矛盾和深層次問題， 找準成因， 分類施策、 對癥下藥、 有的放矢， 提出有效管用的辦法， 推動有關方面加以解決。 建設監督信息貫通融合機制， 就是要在對各類監督的主體要素體系、 客體要素體系、 程序要素體系、 要素系統優化等方面進行全面分析的基礎上， 整合紀檢監察內部監督數據， 引入行政審批、 發展改革、 財政、 審計、 統計等外部監督數據， 建立常態化數據交換工作機制， 運用信息化手段特別是大數據技術將各類監督數據貫通融合， 形成規范、 制度、 銜接、 協同、 創新、 服務的運行機制， 著重從技術新、 模型準、 數據全、 促治理、 智能化等方面推動融合機制建設。

在獲取數據方面， 要依規依紀依法歸集紀檢監察機關日常監督、 審查調查、 信訪舉報、 巡視巡察、 專項檢查等數據， 巡視整改問題清單、 責任清單、 整改清單及互聯網群眾監督等各類數據， 對海量數據進行清洗、 整理、 歸檔， 為分析研判工作奠定基礎。 在數據標準方面， 要建立數據采集標準體系結構， 明確總體通用標準、 數據標準、 業務系統標準、 應用支撐標準、 基礎設施標準、 網絡安全標準和管理標準等， 并詳細列出每類標準的具體內涵。 在數據共享方面， 要按照國家相關標準采取前置機、 數據接口、 數據驗證等方式采集數據， 部署單向導入系統構建跨網數據通道， 實現從互聯網—電子政務外網—紀檢監察外網—紀檢監察內網數據的合規、 單向、 實時自動導入。 在監督數據匯聚方面， 要通過電子政務外網和紀檢監察外網大數據中心， 實現對多類外部數據資源的匯集、 存儲， 貫通融合專項監督、 巡視監督、 審計監督、 內部監督、 群眾監督等數據， 實現數據實時共享交換。

2.3 信息化背景下構建監督貫通融合機制的方式方法

完善黨和國家監督體系是全面從嚴治黨的基礎性建設， 是聚焦“兩個維護”、 強化政治監督、 構建對權力運行和監督制約機制的重要保障。 紀檢監察機關統籌銜接紀律監督、 監察監督、 派駐監督、 巡視監督， 加強與黨外各類監督的有效銜接， 不斷提高監督質效， 增強治理效能， 就需要有正確的方式方法。 如牢牢把握“三不”一體推進這條主線， 既重視專項治理， 又重視關注總體， 綜合運用各類數據分析比對模型與嵌入專項監督模塊相結合， 通過比權、 比問題、 比廉政、 比落實等技術手段， 分析部門或單位的政治生態狀況， 發現問題整改情況、 廉政情況等。 還比如可以通過對政治生態研判指標體系的量化， 構建政治生態實時自動評價體系， 確保監督效果， 在實踐中以黨員領導干部廉政檔案為主干， 圍繞監督對象、 監督單位相關事件、 報告、 信息等要素， 通過OCR識別、 分詞、 關聯分析， 發現一批體制機制方面存在的問題及疑似問題線索， 將巡視反饋意見中的相關問題線索提取后與其他數據比對碰撞分析后初步發現其他相關問題及產生問題的深層次原因。 再如通過分析研判發現， 某單位確實存在治理體制不暢、 內部控制較弱、 “三重一大”程序等執行不到位、 財務會計相關規定執行不規范等問題， 將相應報告、 信息推薦關聯相應監督對象、 監督單位。 監督人員(監督檢查室、 派駐紀檢監察組、 高校國企紀委)通過讀取調用推薦的報告， 分析研判確定推薦是否準確， 以實行綁定、 取消推薦等操作， 促進用戶積累報告資源的積極主動性， 強化系統業務黏性與生命力。

3 信息化背景下構建監督貫通融合機制的制度與實現

為貫徹落實習近平總書記關于各種監督協調貫通的重要論述和中央紀委國家監委建設監督信息貫通融合機制的安排部署， 綜合學習借鑒相關省市建設探索經驗， 作者提出采取實地逐步建立監督貫通機制、 規劃頂層技術方案設計、 構建省級監督貫通融合、 構建省市縣一體推進的貫通融合、 科學設計數據模型智能分析等建設監督貫通融合機制的具體思路和方法。[9]

3.1 逐步建立監督貫通機制

監督貫通融合機制要從巡視巡察上下聯動、 與人大、 司法、 財會、 統計、 審計監督聯動， 逐步實現對各類監督信息的及時貫通匯聚、 監督信息互通、 成果共享， 對突出問題實時預警， 對政治生態動態研判、 對整改效果長效監督。 以智能分析加人工梳理方式形成政治生態簡要報告及問題清單、 建議清單、 整改清單， 督促相關部門查漏洞、 補短板、 強弱項， 加強制度建設和監督制度改革， 真正把監督貫通融合機制打造成“三不”一體推進基本工作平臺。 利用信息化手段， 推進監督廣度擴展， 努力實現監督無處不在， 讓監督對象感覺到監督無所不知， 形成有力震懾， 達到“不敢腐”的效果。 堅持大數據思維， 促進監督深度延伸， 挖掘腐敗根源， 填補制度漏洞， 扎緊制度籠子， 促進“不能腐”的意識。 構建分析模型集， 著眼監督效度提升， 讓監督先行一步， 形成監督預判， 開展針對性警示教育， 筑牢思想堤壩， 最終實現“不想腐”的目標。

3.2 規劃頂層技術方案設計

省本級按照中央紀委國家監委要求， 研發部署業務應用支撐平臺， 統籌平臺的硬件、 軟件和基礎服務， 將省平臺匯聚的數據資源按需提供給市、 縣紀委監委使用。 軟件采用一體化平臺微服務技術， 硬件采用超融合架構， 底層系統采用虛擬化技術。 針對監督貫通融合機制建設特點， 從總體方案設計、 數據分析說明書、 數據分析報告、 軟件測試、 UI視覺規范等方面規范該平臺的建設內容， 同時， 詳細列出總體方案設計提綱和需求規格說明書提綱。 以網絡化、 智能化為重點， 使用5G、 微服務、 超融合、 云計算、 人工智能等技術， 推動工程建設， 實現技術領先， 構建微融合、 微服務、 微管理、 微應用的整體架構， 基于此來拓展智慧監督的整體架構， 構建“云監督”模式。

3.3 構建省級監督貫通融合機制

在省級層面要建設“一庫、 兩中心”為核心的監督機制和以專項監督為內容的市縣監督工程， 形成“1+2+N”的監督能力， 構建起以省級監督機制為綱， 市、 縣專項監督為目， 綱舉目張的立體監督網絡， 形成數據流上來、 問題抓得準、 漏洞堵得住的權力全過程監督體系。 “一庫”是指大數據監督主題數據庫， 歸集各類監督數據、 各地區各部門業務數據、 互聯網數據等各類數據后， 進行數據清洗、 治理、 歸類， 形成可供紀檢監察業務使用的各類主題庫。 “兩中心”是指內外網監督數據中心， 主要實現數據內外網貫通及分級利用， 統一部署一體化平臺， 采取省級集中部署模式， 在省本級搭建內網數據中心， 依托政務云建設外網數據中心， 為全省提供數據存儲、 清洗、 治理支持， 避免“數據煙囪”。 “N系統”是指采用小快靈辦法， 聚焦重點領域， 及時建設多個專項監督系統， 如招標采購、 金融領域、 “影子公司”、 醫保騙保、 教育系統、 人防系統、 供銷系統等， 逐步實現監督全覆蓋。

3.4 構建省市縣一體推進的貫通融合機制

采取省市縣紀委監委一體化推進專項監督、 成熟模型在市縣紀委監委推廣、 市縣紀委監委先行先試等三種方式推進工作。 省市縣三級根據各自特點優勢精準定位， 試點先行， 取得經驗后全省推開， 依序推進， 同時， 要特別注重基層監督建設， 讓群眾參與到監督中來。 在省級層面， 要拓寬視野， 通過引入前面所述的行政管理數據和民生、 科研等數據， 構建社交關系、 利益鏈條等知識圖譜， 依靠自然、 地理等客觀背景數據從時間、 空間、 因果關系等多維度分析、 驗證， 發現異常， 鎖定問題。 在市級層面， 充分調動地方積極性， 發揮市一級易于整體推進的優勢， 推動監督模塊嵌入業務系統， 發揮探針作用， 實現事前、 事中、 事后實時監督， 并將問題數據提取歸集至分析平臺， 形成方向， 打開突破口。 在縣區層面， 打通監督的最后一公里， 通過紀檢監察外網向下貫通， 延伸到村居， 發揮末端毛細血管運輸作用， 采集村務公開、 財務報銷等數據。 根據自身工作特點， 選取某個領域， 依靠省級平臺數據中心背景數據， 構建特色模型支撐數據分析， 將問題用適當方式公開， 方便群眾監督。

3.5 科學設計數據模型智能分析機制

通過數據治理， 運用規則分析、 關系分析、 行權痕跡分析等精準監督分析工具和相關預警模型算法對底層數據進行關聯分析， 發現和查找疑似問題線索， 從監督重點、 分析模型、 算法實現、 數據獲取等方面， 構建具有先進性、 突破性的智能監督的系統架構、 數據架構、 技術架構。 運用建立的分析模型進行日常監督， 對異常數據進行預警。 綜合運用各類監督數據， 探索建立各類專項分析模型庫， 進行匯總分析、 量化評估， 著力發現共性問題及可查線索， 為巡視組、 派駐紀檢監察組、 基層紀委等提供信息交流、 線索移交轉辦、 辦理結果反饋等功能， 支持監督工作取得實實在在的成效。 監督貫通融合數據分析模型與傳統大數據分析模型有所不同， 傳統的大數據分析模型具有明顯的“黑箱”特征， 對于歷史數據存在嚴重依賴， 監督貫通融合采集的數據很難構成規范的輸入和與之匹配的廉政風險問題輸出的數據關系， 不能采取訓練學習的模式構建模型。 因此， 構建分析模型還是要從“白箱”模型入手。 “白箱”就是運行機制和內部結構完全明確的系統， 構建模型的思路從既往案例中梳理案件內部規律， 得出數據表現層面的特征， 從而嚴格數據特征， 形成分析模型， 真正實現全樣本大數據分析。 要引入具有不同工作背景的人才， 建設既熟悉典型案例， 又了解不同行業數據背景的綜合性分析人才隊伍， 實現從規劃數據來源到探索數據規律、 構建分析模型、 服務分析研判一系列業務的專業化展開。 通過不斷的升級迭代確保分析模型精準性和有效性， 通過海量數據的分析、 學習， 不斷提升分析模型的智能化水平。