定西市農村集體產權制度改革調查與研究

白淑芳

（甘肅省定西市農業經營指導站，甘肅 定西 743000）

1 改革現狀

1.1 制定了改革工作方案

自2018 年定西市被確定為農村集體產權制度改革試點地區以來，定西市各級黨委政府高度重視，科學組織，精心部署，市縣鄉3 級均成立了農村集體產權制度改革工作領導小組，市上出臺了《關于加快推進農村集體產權制度改革的實施意見》，制定了《定西市農村集體產權制度改革試點方案》等政策性文件，先后多次召開農村集體產權制度改革推進會，全力推進改革任務落實。定西市農村集體產權制度改革緊緊圍繞清產核資、身份界定、股權設置、運行管理、構建產權交易體系、壯大村級集體經濟等改革重點工作，出臺了具體的指導意見和制度辦法，更加明確了目標任務和時限節點，規范了程序步驟、細化了措施責任，確保改革工作有章可循，有序開展。

1.2 增強了群眾參與意識

為了進一步穩慎推進農村集體產權制度改革，市級業務部門多次組織了針對成員身份界定、集體經濟發展壯大等方面內容的外出考察學習，不斷提升了市縣兩級農經干部業務指導能力和具體操作能力。同時，市級成立了全市農村集體產權制度改革技術工作組，定期深入各縣（區）試點村實地開展業務指導，編印發放《定西市農村集體產權制度改革輔導手冊》《一張圖讀懂農村集體產權制度改革》等指導宣傳資料3 800 余冊。市縣兩級組織農村集體產權制度改革專題培訓班45 場（次），累計培訓3 000 余人（次）。各試點村通過召開村民大會、進村入戶宣講等方式，加強政策宣傳，使廣大群眾真正認識到改革的意義、熟悉了改革的環節，有效調動了群眾參與改革的積極性和主動性。

1.3 摸清了集體資產家底

定西市把農村集體“三資”（資金、資源、資產）清查核實工作作為推進農村集體產權制度改革的基礎性工作來抓，全面安排部署，狠抓任務落實，跟進督導檢查、開展專項整治，基本摸清了農村集體“三資”家底，并建立了清產核資成果數據庫、經營性資產臺賬，開設了村級對公賬戶，建立了農村集體資產監督管理平臺，為順利推進改革奠定了堅實的基礎。截至2020 年底，全市119 個鄉（鎮）、1 887 個行政村清理核實資金1.08 億元；資產33.6 億元，其中經營性資產2.42 億元，非經營性資產31.19 億元；土地資源171.92 萬hm2。

1.4 保護了農民集體資產權益

為了進一步細化集體經濟組織成員身份確認的方法程序，確保身份確認工作合理性、合規性、準確性，確保集體經濟組織成員身份確認工作順利開展，制定出臺了《定西市農村集體經濟組織成員身份確認工作指導意見》，在股權設置環節，根據本地實際，結合農民意愿，合理設置股權，創新股權設置類型。結合實際，因地制宜采取靜態管理模式、動態管理模式、半動態管理模式，并以戶為單位，為所有成員發放股權證書，充分保障了農民的權益。截至2021 年底，全市確認集體經濟組織成員63.45 萬戶252.99萬人，占改革涉及人口數的99%。

1.5 建立了集體經濟運行機制

各縣（區）在全面完成清產核資、集體成員身份界定的基礎上，以集體經營性資產股份合作制改革為重點，在尊重農民意愿的前提下，按照“因地制宜、分類指導、一村一策、應改盡改”的原則，重點在城中村和城郊村等有經營性資產的村組，逐步探索將農村集體經營性資產以股份形式量化到本集體經濟組織成員，作為集體收益分配的基本依據，逐步實現“資產變股權、農民當股東”，創新了集體經濟運行機制。截至2021 年底，全市1 886 個行政村、1 個村改社區、4 個村民小組成立村（組）級經濟（股份經濟）合作社1 891 個；量化集體經營性資產28.77 億元，已發放股金分紅592.55 萬元。

1.6 創新了改革工作機制

為保障農村集體產權制度改革有序推進，2020年4 月，定西市紀委、市農業農村局印發了《關于開展農村集體“三資”管理專項整治的實施意見》，安排部署在全市范圍內開展農村集體“三資”管理專項整治行動，把農村集體產權制度改革作為加強農村集體“三資”管理的重要抓手。6 月16 日，定西市紀委監委、市農業農村局召開了全市農村集體“三資”管理專項整治工作推進會議；10 月22 日，在渭源縣召開了全市農村集體“三資”管理專項整治現場推進會議；7 月份，市農業農村局派出專項審計組，對14 個鄉（鎮）230 個行政村“三資”情況開展了專項審計，審計資金4 212.34 萬元。通過開展專項行動，逐步構建產權權責更加明晰、責任落實更加有力、管理運行更加規范的農村“三資”管理制度，保障了農民的合法權益。

1.7 凸顯了改革工作成效

定西市把農村集體產權制度改革作為增加農民收入、發展村集體經濟、助力鄉村振興的一項舉措來抓好落實，在完成改革環節的同時，改革成效逐步凸顯。在推進改革中，通過嚴格資產清查、建立資產臺賬、完善管理制度、規范資產運行等方式，確保資產不流失、運營好、能增值；通過提倡股份經濟合作組織和村兩委負責人“交叉任職”的方式，提高村級組織經營村莊、服務群眾、發展集體的能力，進一步提高了基層組織的話語權；通過推進產權制度改革，基本建立了符合市場經濟發展要求的農村集體經濟運營新機制，不斷加快了村級集體經濟發展的步伐。

1.8 維護了農村社會和諧穩定

改革基本摸清了家底，比較準確地界定了集體經濟組織成員，折股量化了集體資產，初步明晰產權和收益權，鼓勵和引導群眾積極參與村級重大事項決策，逐步建立了民主決策、民主參與、民主監督的管理機制，有效防止了集體資產的流失。指導組建的新型集體經濟組織，建立健全“三會”制度，形成民管、民營、民受益的運營管理機制，強化民主監督，有效改變了由少數人占有或支配集體資產現狀，有效遏制了由于產權不清、處置不公、管理混亂、收益分配不平等問題引發的社會矛盾，較好地化解了長期困擾農村的黨群矛盾、干群矛盾，促進了農村社會和諧穩定。

2 存在的問題

2.1 思想認識還需提高

部分縣（區）、鄉（鎮）對農村集體產權制度改革的系統性、綜合性，對改革的階段性目標與長遠目標，缺乏全面、準確的認識和把握，深化農村改革的組織領導，統籌推進力度還需要進一步加強。部分基層干部對農村集體產權制度改革缺乏信心和決心，特別是面對艱巨、復雜的困難和問題時，不同程度地存在畏難情緒。部分群眾對改革的認識還不夠深刻，主觀地認為改革就是將集體資產“吃光分凈”，但目前全市多數村集體可量化的集體資產不多，能夠讓群眾獲得的利益少之又少，因此農民對改革工作支持力度不夠，對深入推進改革工作缺乏信心。

2.2 基礎工作仍需強化

一是個別鄉（鎮）清產核資存在“走過場”現象，集體資產清產核資還不徹底，部分集體經營性資產權屬不明，尤其是在脫貧攻堅過程中，為扶持村集體經濟發展投入的項目資金形成的資產，沒有納入村級財務管理，導致集體經營性資產底數不清，管理混亂。二是在集體經濟組織在成員身份確認階段，部分鄉（鎮）沒有嚴格按照相關程序進行，民主程序落實不到位，村級公示、鄉（鎮）審核、縣級備案環節不規范。

2.3 政策配套依然滯后

當前定西市農村集體產權制度改革還處于不斷深入探索階段，特別是在發展村集體經濟相關的金融服務、用地、稅費等方面的相關配套政策不能夠及時跟上，農村集體經濟難以發展壯大。農村集體資產產權交易平臺建設滯后，“兩權”抵押、交易、評估、登記等制度不健全，農村集體經營性用地難以與國有土地同地同價入市、也不能做抵押貸款，制約著集體資產的有效盤活。村級股份合作社在內部運行機制方面還不夠健全，還沒有制定可行的內部管理辦法。

2.4 改革主動性不強

定西市屬于農業大市，農村社會經濟發展比較緩慢，特別是農業現代化發展水平較低，村集體經濟結構單一，農村經濟發展動力不足，村集體資產普遍比較薄弱，除城中村、城郊村、旅游景點所在村及脫貧攻堅確定的貧困村外，其余大部分村集體積累有限，可經營性資產不多，現有資源盤活難度大，不具備股權分紅的條件。因此，基層干部群眾推進農村集體產權制度改革的主動性、積極性不高。

2.5 人才隊伍力量不強

農村集體產權制度改革工作政策性強、工作量大、涉及面廣，加強人才隊伍建設是搞好這項工作的關鍵所在。但目前縣鄉兩級推進農村集體產權制度改革工作的隊伍力量薄弱、專業性不強，人員不穩定，對農村集體產權制度改革工作的順利推進和高質量完成造成了影響。特別是村干部推進改革工作能力偏弱，經濟和財務管理等方面的知識欠缺，嚴重制約了清產核資工作的規范完成，也不符合新時代農業農村財務管理的要求。

3 對策建議

3.1 切實統一思想認識

農村集體產權制度改革涉及廣大人民群眾的切身利益，各成員單位，各級黨政部門要切實形成工作合力，各負其責、各司其職，形成橫向協作，縱向聯動強有力的工作機制，推進農村集體產權制度改革工作開展。充分利用廣播、電視、報紙、微信等各種媒介，加強對農村集體產權制度改革必要性、基本政策、改革任務、工作步驟等環節進行宣傳，不斷增強基層干部、廣大人民群眾對這項改革的認知，引導廣大人民群眾積極、主動參與到改革中來，營造良好的工作氛圍。

3.2 全面夯實改革基礎

一是根據《定西市農村集體產權制度改革試點方案》，按照改革工作要求和原則，對照檢查清產核資、成員身份界定、股權量化等重點環節，確保集體資產家底清、成員身份界定準、股權量化合理到位，為改革后續工作制度化、規范化、信息化奠定基礎。二是進一步完善“三資”網絡監管平臺建設，督促縣（區）、鄉（鎮）加快村級財務平臺錄入工作，實現村級財務規范化管理。三是加強對農村集體經濟組織的審計監督。業務主管部門要組織成立專項審計小組，通過隨機抽審的方式，每年對村集體經濟組織財務收支情況開展專項審計，建立健全問題移交、定期通報和責任追究查處制度，加強對農村集體資產的監督。

3.3 健全配套制度機制

一是制定配套政策。根據定西市農村集體產權制度改革進展情況，積極探索適合本地區實際的資產運營管理機制、土地利用機制、稅收減免機制等各項配套措施。二是建立各類管理制度。具備條件的鄉（鎮），探索建立集體資產股權抵押、擔保貸款政策機制，探索農民依據集體股權證書申請金融抵押擔保貸款的具體辦法和措施。三是建立符合農村實際需要的產權流轉交易中心，根據農村產權要素性質、流轉范圍和交易需要，建立健全農村產權流轉交易機制，積極探索抵押貸款、評估收儲、農業保險等金融服務功能，為農村產權流轉交易搭建便利的平臺。

3.4 增強農村發展活力

一是加大資金投入。通過對各類涉農項目資金的整合統籌利用，進一步加快農村基礎設施建設，發展壯大村集體經濟，提升村級公共服務能力，為村集體經濟不斷發展提供更加良好的外部環境。二是積極開展新型農業經營主體的培育和能力提升。支持和引導農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體的培育，增強經營主體自身發展能力，激發經營主體內生動力，增強帶動能力，推動各類經營模式共同發展。三是以市場需求為導向，建立和完善符合市場經濟發展需求的、產權明晰的、權能完善的農村集體經濟運營新機制，不斷創新改革方式，激活農村各類生產要素，引導農民通過入股等方式盤活閑置資源，增強農村經濟發展活力。

3.5 加強人才隊伍建設

一是加強“三農”干部隊伍建設，建立一支“懂農業、愛農村、愛農民”的基層干部隊伍，特別是要加強村干部隊伍建設，注重村干部選拔和培養，通過學習培訓、外出考察等方式，進一步引導他們解放思想，轉變觀念，積極推動農村集體產權制度工作，促進集體資產保值增值和發展壯大集體經濟。二是繼續開展新型職業農民培訓工程，通過組織新型職業農民通過“走出去、引進來”等方式，加強對新型職業農民的各種農業技能的培訓，培養一批懂技術、會管理、善經營的復合型人才，不斷為深入推進定西市農村集體產權制度改革提供人才保障。