農村土地承包經(jīng)營權確權登記綜述

文云云

（甘肅省莊浪縣自然資源局土地儲備中心，甘肅 莊浪 744669）

近幾年，國家非常重視農村土地承包確權工作，每年的中央一號文件都不同程度地提到農村土地承包經(jīng)營、確權登記和土地證的頒發(fā)工作。在提出全國耕地紅線以后，保護耕地成為第二輪農村土地承包工作的重點內容。

1 農村土地承包經(jīng)營權確權登記實施的意義

第一，明確了農戶對土地承包經(jīng)營的權能；第二，為穩(wěn)定農村土地承包經(jīng)營關系和保障農村耕地紅線奠定堅實的基礎，保證農村土地承包經(jīng)營權長期穩(wěn)定；第三，有利于促進現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展和推動落實惠農、強農政策；第四，有利于新農村建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施；第五，有利于促進農村和諧穩(wěn)定，創(chuàng)新農村管理模式。

2 農村土地承包經(jīng)營權確權登記工作的內容

農村集體土地確權登記包括農村土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權、土地所有權、集體建設用權、住宅地使用權等各類土地確權登記工作。農村土地確權登記是國家推進農村土地權益改革的基礎性工作，對保護和保障農民的合法財產和權益、推動農村可持續(xù)發(fā)展、激發(fā)農村發(fā)展?jié)撃堋⒋龠M農村土地流轉和科學使用等具有舉足輕重的作用。隨著近年來農村土地確權登記及頒發(fā)土地證工作的推進，農村土地確權登記理論不斷更新和發(fā)展，按照全國第二次農村土地調查結果，對農村土地的權屬情況進行全面摸查，并且建立、健全城鄉(xiāng)一體化的地籍數(shù)據(jù)庫和信息化管理系統(tǒng)，為建立農村土地產權清晰、權能明確、分配合理、規(guī)范嚴格、權益有保障、流轉合法順暢的土地制度打下堅實的基礎，為深化土地使用權制度改革提供科學、詳實的數(shù)據(jù)依據(jù)。

農村土地承包經(jīng)營和確權登記工作是國家對實施的第二輪土地承包經(jīng)營和確權登記工作的更進一步完善。在第二輪土地承包時形成的隸屬關系不變更的前提下，土地承包經(jīng)營權的確權登記工作相當于給廣大農戶所承包經(jīng)營的土地發(fā)放一個受法律保護的證件。在第一輪農村土地承包經(jīng)營登記的時候，給農戶發(fā)放的土地證上所記錄的內容比較簡單、隨意，且所記錄的地塊四至不清、面積不準，一些農戶確權登記證甚至已丟失。第二輪土地承包經(jīng)營權確權登記工作土地證書頒發(fā)，采用了現(xiàn)代化的高科技手段測量的土地，精準測量農戶土地面積，讓農戶更加清楚所承包土地的準確位置界限和面積，以及所享有承包農村土地的權利。

3 農村土地承包經(jīng)營和確權登記面臨的困難和原因

3.1 農村土地承包經(jīng)營和確權登記所面臨的困難

土地承包經(jīng)營權確權是一個涉及面廣而復雜的系統(tǒng)工作，牽一發(fā)而動全身。由于歷史原因以及農村土地承包經(jīng)營權積累的一些問題沒有及時解決，致使農戶所擁有的土地經(jīng)營權、使用權、承包權并沒有從法律層面得到保障，而且隨著時代的高速發(fā)展，農村原有的很多體制已不適應新時代農村社會事業(yè)及農村經(jīng)濟的發(fā)展要求。農村土地承包經(jīng)營和確權登記工作作為農村發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的保障性、基礎性工作，必須加以重視，但在落實有關農村土地承包經(jīng)營和確權登記工作時，農民對政策理解不透徹、農戶土地邊界不確定、工作人員對政策的宣傳和落實不到位等都影響著土地承包經(jīng)營和確權的進行[1-2]。

3.2 農村土地確權工作面臨困境的原因

一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級組織及農戶對完善國家第二輪土地承包經(jīng)營和權確權登記的認知與現(xiàn)行政策的理解上還有一定的不足之處，在思想上對土地確權登記工作不夠重視，使得土地確權工作、土地證發(fā)放工作有一定的困難；二是一些工作人員未能明晰土地確權工作中的權屬關系，如對許多歷史遺留問題一拖再拖，沒有及時解決農戶之間的爭端；三是農村土地確權和登記工作的管理機制比較陳舊，不能與時俱進，政策性矛盾非常突出；四是配套政策不到位，土地仲裁機構不健全、村民法律意識不強、機動確權行為沒有明確的政策規(guī)定等。

4 農村土地承包經(jīng)營權確權登記的目標

根據(jù)《農村土地承包法》的有關規(guī)定和相關政策要求，扎實開展農村土地承包確權登記和土地證頒發(fā)工作。

第一，根據(jù)實地勘察測量和繪畫圖斑等技術手段，弄清、搞準農戶所承包土地的準確面積和地塊的四至界限；第二，借助各種影像圖片和標準的土地現(xiàn)狀圖，繪制出農戶所承包的各個地塊示意圖，且做到標識統(tǒng)一的地塊編排號碼，一戶一張圖；第三，健全完善的土地承包經(jīng)營權確登記簿、農村土地承包經(jīng)營確權合同；第四，頒發(fā)統(tǒng)一、規(guī)范的農村土地承包經(jīng)營權確權登記證；第五，有關登記資料必須統(tǒng)一歸檔保存，且將農村土地承包經(jīng)營權確權登記證書信息錄入統(tǒng)一的土地信息登記管理系統(tǒng)[3]。

5 農村土地確權登記工作應堅持的原則

5.1 堅持依法、規(guī)范的原則

根據(jù)《農村土地承包法》的規(guī)定，規(guī)范土地承包經(jīng)營權確權登記程序，必須做到農戶所承包的土地的面積、地塊四至界限、承包合同、確權登記證書記錄清楚規(guī)范；面積、登記簿、合同、確權登記證書相互統(tǒng)一；登記簿、合同、證書務必發(fā)放到戶。

5.2 堅持穩(wěn)定的原則

第二輪農村土地承包經(jīng)營權確權登記是在第一輪承包經(jīng)營的基礎之上對第二輪確權登記的進一步完善，而不是另起鍋灶，重新再來。必須嚴格禁止借機違規(guī)調整、變更和回收農民承包土地等行為。

5.3 堅持民主協(xié)商的原則

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級組織必須動員廣大群眾積極參與，傾聽群眾的呼聲，充分遵循民主協(xié)商的原則，在廣大農戶認可的基礎上，按照農戶的意愿，做好土地確權登記工作。

5.4 堅持以地塊為主線的原則

對已經(jīng)承包到戶的土地，必須保證確權、確地塊到戶。

5.5 堅持實際原則

根據(jù)各地土地承包經(jīng)營和確權登記的實際情況，在不違反當?shù)噩F(xiàn)行政策和《農村土地承包法》相關規(guī)定的前提下，可按照承包到戶的土地缺什么資料、補充什么資料的工作要求，及時完善相關資料。

5.6 堅持部門負責的原則

根據(jù)省、市兩級政府的安排部署，縣委、縣政府組織實施，土地主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組織承擔具體確權登記工作，農業(yè)部門全力協(xié)同配合，形成整體合力，確保如期完成農村土地承包經(jīng)營權確權登記工作[4]。

6 及時完善土地確權登記相關的配套措施

6.1 強化《農村土地承包法》的作用

大力宣傳《農村土地承包法》，讓群眾了解《農村土地承包法》的內容和現(xiàn)實意義，為農村土地承包經(jīng)營權確權登記打下堅實的群眾基礎。相關部門要組織人員，成立專門的《農村土地承包法》宣傳小分隊，進村入戶宣傳，或者利用廣播電視、微信公眾號等現(xiàn)代宣傳手段，讓《農村土地承包法》家喻戶曉，提高群眾的思想認識，打破傳統(tǒng)的思想禁錮，積極支持和配合土地承包經(jīng)營權確權登記工作。

6.2 加強農村土地承包中介組織的培育工作

隨著時代的高速發(fā)展，科學技術的進步，我國綜合國力日益增強，生產力水平極大提升，農村土地承包也與時俱進，向市場化邁進。土地資源承包相當于資產交易，將土地承包經(jīng)營推向市場，強化培育農村土地承包中介組織勢在必行。

6.3 強化管理

政府和土地主管部門要加強對土地承包的管理，讓農村土地承包經(jīng)營逐漸規(guī)范化，必須明確各個職能部門的責任、義務和權利，健全土地承包經(jīng)營權和確權登記制度，堅持規(guī)范化、人性化、公正化、多元化、科學化管理。

6.4 規(guī)范數(shù)據(jù)錄入工作

按照現(xiàn)行的《不動產登記數(shù)據(jù)庫標準》規(guī)范和技術要求，扎扎實實、認認真真地整理歸納現(xiàn)有的農村土地承包經(jīng)營權確權登記成果，不動產業(yè)務人員務必精準錄入不動產登記數(shù)據(jù)平臺，形成農村土地承包經(jīng)營確權登記的地籍圖。如果確權登記成果沒有錄入數(shù)據(jù)庫，則完成土地資料數(shù)字化和矢量化工作，安全保存相關資料；如果確權登記成果已經(jīng)錄入數(shù)據(jù)庫，必須按照所編的不動產代碼為單元，完成信息補錄、轉換數(shù)據(jù)格式等工作。按照錄入的土地確權登記數(shù)據(jù)，做好與同級別的國土空間規(guī)劃和國土空間的基礎性信息平臺“一張圖”的銜接和關聯(lián)工作。

6.5 及時更新數(shù)據(jù)

已經(jīng)登記的農村土地承包經(jīng)營所有權如果發(fā)生變更，必須要按照所需要補充的地籍信息，通過已經(jīng)建立的不動產登記數(shù)據(jù)平臺，及時辦理相應的登記工作。

第一，因為征收致使部分農村土地或者全部農村土地的所有權消失的，由土地主管部門根據(jù)批準的土地征收文件等材料，以文件的形式報同級政府，待政府出具回復文件后，土地主管部門立即著手辦理所征收土地所有權的變更或者是注銷工作。

第二，因農戶互換或者是土地集體調整等原因致使農村土地所有權發(fā)生轉移的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及時統(tǒng)一組織相關農戶進行辦理土地所有權的轉移登記工作。

第三，農戶集體撤銷、合并或者是行政區(qū)劃調整等因素致使農村土地所有權、農戶集體名稱或者是其代碼發(fā)生變更的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一組織相關農戶辦理土地承包經(jīng)營所有權的確權登記工作。

第四，因測繪準確度等因素致使農戶土地與其它屬性土地的所有權發(fā)生重疊的，經(jīng)核查土地四至沒有發(fā)生變化而且沒有所有權爭議的，按照“低準確度服從高準確度”的原則，依據(jù)《不動產登記暫行條例實施細則》有關規(guī)定辦理變更登記手續(xù)[5]。

農村土地承包經(jīng)營確權登記工作的進一步完善、落實，是防止農村因土地確權登記而出現(xiàn)新矛盾的重要措施。在落實相關工作的過程中，盡量把爭議較多的地塊確權登記，使地塊連片，帶動農業(yè)產業(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化發(fā)展，從而促進農村經(jīng)濟發(fā)展，增加農民收入。建立科學化、公平化、法治化的土地管理信息系統(tǒng)，為土地承包市場化打下堅實的基礎，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。