白銀市河湖管理現狀及對策

高振曉

（甘肅省白銀市水務局，甘肅 白銀 730900）

白銀市地處黃河上游、甘肅中部，河流水系主要由黃河水系及其一級支流祖厲河水系構成，黃河從西峽口入境，自南向北呈“S”形流經2 縣2 區，于黑山峽下北長灘烏龍漩口出境，長258 km，占黃河甘肅段的58%，轄區內流域面積50 km2以上的河道140 條。近年來，白銀市牢固樹立綠色發展理念，以高度的政治自覺扛起河湖管理保護和生態文明建設的責任，全面推行河湖長制，維護河湖健康。

1 開展河湖管理工作的主要做法

1.1 依托項目建設，強化河道保護與治理

白銀市依托黃河干流防洪工程、金溝河生態綜合治理等河道治理項目，將河道治理工程與生態修復、人文景觀等有機融合，全方位提升黃河沿岸生態環境質量和城市品質。黃河甘肅段防洪治理一期工程白銀段已通過2018 年、2019 年、2020 年汛期洪水檢驗，有效提升了全市黃河兩岸的防洪安保能力，打造了具有白銀特色的沿黃生態廊道。金溝河生態綜合治理工程提升了白銀城區的防洪能力，為周邊人民休閑納涼提供了適宜場所。同時，積極申請國家項目，對境內黃河主要支流、中小河流及山洪溝道進行綜合治理，2010 年以來治理主要支流1 條、中小河流20 條、山洪溝道6 條，總長307 km，新建堤防137 km、護岸110 km，完成工程投資4.3億元，保護沿河危險區人口21.9 萬人，耕地1.313萬hm2。

1.2 堅持問題導向，規范河道管護秩序

一是開展河湖“清四亂”專項行動。將河湖“清四亂”作為全面推行河湖長制和維護河湖健康的基礎工作和底線任務[1]，對境內河湖開展全面排查，采取堅決措施，遏增量、清存量，全市河湖面貌持續改善。2020 年共清理整治河湖“四亂”問題87 個，清退非法圍墾河湖、占用水域灘地13.467 hm2，拆除涉河違法建筑8.4 萬m2，清理生活建筑垃圾2.6 萬t、水面漂浮物3 830 m3。

二是開展河湖聯合執法專項行動。為切實加強河道管理保護，有力震攝涉河違法行為，市縣兩級水務、公安和檢察等多部門聯合，對黃河白銀段、祖厲河及其他重點支溝開展河湖聯合執法專項行動，從涉河建設項目管理、“清四亂”管理、河道采砂管理、打擊涉河湖違法犯罪等方面對所轄5 個縣（區）進行督查，并就督查發現的問題采取“一縣一單”的方式反饋至相關縣（區），督促相關縣（區）按時整改落實。2021年以來，白銀市各級公安機關共破獲非法采砂案4 起（取保候審1 起、批準逮捕1 起、起訴2 起），有效震懾了境內違法采砂的行為，維護了河道采砂秩序。

三是開展“攜手清四亂 保護母親河”專項行動。為有效整治河湖管理范圍內“四亂”突出問題，嚴厲打擊涉河湖“四亂”現象，促進河流湖泊面貌明顯改善，白銀市水務與檢察部門聯合開展“攜手清四亂保護母親河”專項行動，進一步推進水行政執法與刑事司法銜接，充分發揮檢察機關的法律監督職能，不斷提升河湖管理保護能力。

四是開展河湖岸線利用項目專項整治。為規范河湖岸線利用，建立健全河湖岸線管護長效機制，開展河湖岸線利用項目專項整治，對河道管理范圍內已建、在建岸線利用項目全面開展摸底，建立岸線利用項目清單，對排查出的違法違規岸線利用項目進行清理整治。

五是開展河湖采砂專項整治。為規范河湖采砂秩序，白銀市全面落實“縣級以上河長+水行政主管部門+現場監管+行政執法”的采砂管理責任，全市有采砂管理任務的河道全部編制了采砂規劃，建立了河道采砂許可臺賬，組織各縣（區）開展拉網式排查，不定期對相關縣（區）開展督導檢查，共查處河道違法違規問題10 個。同時，通過政府拍賣在全市河道可采區公開出讓采砂權101 處，并積極探索“政府主導、國企運營”的管理模式，引導和鼓勵國有企業參與河道采砂經營活動，支持成立國有河道砂石資源投資企業，以市場化運作方式負責當地河道砂石資源的統一開發、管護、經營。

1.3 夯實工作基礎，穩步推進重點工作

劃定河湖管理范圍、編制河湖岸線保護與利用規劃，是加強河湖岸線空間管控、縱深推進河湖長制的一項基礎性工作[2]。2019 年以來白銀市市縣兩級統籌謀劃、分步實施，積極籌措工作經費，依法劃定明晰的河湖管理范圍，讓河湖管理有據可依、有據可查。

1.4 強化宣傳引導，增強全民管護意識

為營造全民參與河湖管理的良好氛圍，白銀市暢通監督舉報渠道，通過河湖長公示牌、市縣電視臺、政府網站、微信公眾號等公示河湖問題監督舉報電話。監督舉報電話24 h 暢通，及時處理群眾舉報的涉河湖突出問題，并根據所舉報問題的類型和重要性等給予舉報者一定獎勵，提高了群眾參與河湖管理的積極性。

2 河湖管護存在的問題

2.1 河道管護任務重

白銀市河道較多，黃河流經全市258 km，涉河項目較多。流域面積50 km2以上的河道共140 條，總長3 481.84 km，流域面積50 km2以內的河道251 條，總長1 998 km，且境內絕大部是山區，河流管護任務量大、點多、面廣，監管難度較大。此外，不同部門職能交叉，溝通協調困難，雖然市、縣（區）均成立了水政監察隊伍，配備了巡查、管理設備，增加了人員編制，夯實了執法隊伍，但專職人員較少，執法人員素質參差不齊，對相關法律、政策理解不透徹、不深入，執法力度不夠。加之2019 年之前河道管理范圍不清、權屬不明，部分河段無法界定采砂監管權限，導致出現了河道采砂監管“真空”，超范圍開采、超深度開采形成的歷史采坑恢復整治難度大、費用高，河道管理保護任重道遠。

2.2 河湖治理保護資金投入不足

河湖水生態治理保護和修復缺乏資金和項目支撐，欠賬較多，河湖劃界、水域岸線保護與利用規劃編制、河湖信息化建設、河湖健康評價等基礎工作因資金不足而進展較慢。

2.3 河湖長制有待進一步推進

個別縣（區）對河湖長制的重要性認識不到位，工作的主動性、創造性不夠，河湖長督促有關部門履職責盡的責任心不足，河湖監管治理辦法不多，對“清四亂”動真碰硬不夠，致使工作落實不到位。

2.4 需進一步規范河道采砂

白銀市建立河長制時，在“六大任務”的基礎上，單獨將“規范河道采砂”作為河長制的工作之一。2017 年白銀市所轄5 個縣（區）按照《河道采砂規劃編制規程》（SL423-2008）等相關技術規范編制了相應的河道采砂規劃，但部分采砂規劃編制不合理，對河流現狀調查不全面，導致采砂規劃內禁采區、可采區、保留區劃分不合理，實際采砂過程中對公路橋梁基礎、已建堤防、農村飲用水供水管網等工程造成了不同程度的破壞，嚴重時影響工程正常運行。加之河道采砂違法成本較低，在經濟利益驅使下，不按許可要求開采的現象頻發。

2.5 鄉（鎮）綜合執法隊伍職能發揮不夠

2020 年機構改革時全市范圍內成立了鄉（鎮）綜合執法隊伍，但大多數鄉（鎮）綜合執法隊伍僅在鄉（鎮）掛牌成立，人員、經費、裝備配備不足，導致無法及時收集證據、有力開展行政執法。

2.6 監管信息化水平較低

市、縣（區）兩級針對河道采砂監管的方式單一，全市僅靖遠縣對黃河靖遠段的河道采砂企業安裝了攝像頭，可開展智能化、可視化督查。缺乏對季節性河流的智慧化監管，加之水政執法隊伍人員不足，對采砂企業的監管頻次很難滿足實際需求，大多數督查是為了核查群眾舉報案件，導致部分砂企超范圍、超深度開采等現象不能被及時發現，嚴重時影響河道行洪安全，危害河道生態健康。

3 強化河湖監管的對策

3.1 壓實河長責任

河湖管理是一項系統性工作，涉及多部門、多行業、多領域，各級河長要積極履職、筑牢責任網、統籌協調、形成工作合力，確保河湖長制全面見效、河湖管理工作取得實效。

3.2 推進河湖“清四亂”常態化、規范化

河湖“清四亂”是水利行業強監管的標志性工作，是維護河湖健康發展的保障性工作，是河湖管理的基礎性工作，應將河湖“清四亂”工作列入河湖管理日常工作，嚴厲打擊河道管理保護范圍內的“四亂”問題，探索建立河湖“清四亂”工作制度，推動河湖“清四亂”工作逐步規范化。

3.3 加強部門聯動

強化部門聯動，建立“河湖長牽頭抓總、河長辦督導督辦、水務部門具體負責、責任單位密切配合、司法機關有效監督、執法機關合力打擊”的工作機制，嚴厲打擊河湖違法犯罪行為，為河湖水生態保護保駕護航。

3.4 進一步規范河道采砂

合理的采砂規劃是規范河道采砂的前提，應進一步優化采砂規劃，提高規劃編制的精度和深度，嚴格按照《河道采砂規劃編制規程》（SL423-2008）制定河道采砂規劃，科學規劃布局，合理確定禁采區、可采區、保留區，準確估算河道可采總量，提出切實可行的監督管理辦法[3]。嚴格河道采砂許可制度，依法審批發放河道采砂許可證。縣（區）級水行政主管部門要按照要求督促采砂企業編制河道采砂方案并進行技術審查，嚴格按照河道采砂許可證中的采砂范圍制定開采計劃，強化生態環境意識，對采后恢復平整、河道防洪、生態環保、安全生產、信息化建設等提出具體措施，確保采砂方案具有指導性和可操作性，為水行政執法提供依據[4]。同時，縣（區）級水行政主管部門應定期對砂企執行河道采砂方案開展督查，對轄區內參與河道采砂的企業進行信用打分，設置河道采砂企業信用打分表，對違反采砂方案開采的企業進行扣分，并督促其及時整改，將上一采砂許可期內信用排名靠后的采砂企業，在下一采砂許可期申請時可直接淘汰。

3.5 增設河湖管護公益性崗位

將河湖管護與鞏固脫貧攻堅成果相結合，在全市有河道管護任務的鄉（鎮）設立公益崗位，從事河湖保潔和河道采砂日常巡查工作，建立河道保潔員與鄉村級河長暢通機制，及時處理河道“四亂”問題，提升群眾對美麗河湖建設的滿意度。

3.6 提高公眾參與度

建立河湖問題有獎舉報機制，加強河湖長公示牌日常維護與信息更新，搭建網上監督舉報平臺，暢通、拓寬監督舉報渠道，充分發揮群眾的監督作用。大力宣傳河湖保護典型案例和先進經驗，普及水法律法規和河湖長制相關政策，形成群策群力、共建共治、全民守水的良好局面，努力打造人民群眾滿意的幸福河湖。