多元主體協同視角下我國參與式檔案治理路徑研究

李 健 王運彬/湘潭大學公共管理學院

黨的十九大報告提出了“打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”的重要論述。2020年6月20日新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂《檔案法》”）明確指出“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”。2021年，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》要求“鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務”。這不僅顯示了我國檔案治理結構由原先的“國家主導”向“黨領導下的多元化治理”轉變，也為各種社會力量通過符合法律的途徑參與檔案治理提供了重要契機。

目前所倡導的“公眾參與”模式雖然在檔案治理形式上突破了單個主體的局限，跳出了單純強調國家參與檔案治理的思路，但在本質上仍是“一元”治理，主導權在國家，也就意味著檔案治理中的社會力量參與檔案事務必須依靠公權力的“釋放”。因此，參與式檔案治理模式如果對社會環境、利益追求、文化觀念、利弊得失、社會需要等核心問題避而不談或泛泛而談，最終只會導致檔案治理出現結構性失衡[1]。筆者對多元主體參與檔案治理的理論基礎、現實需求、實施路徑等展開論述，以期推動檔案治理實現從共生到共贏，進而實現可持續發展。

1 參與式檔案治理研究現狀及述評

筆者對“參與式檔案”相關文獻進行分析，發現現有研究主要集中于參與式檔案治理主體的劃分和歸納、檔案治理模式的總結和概括、參與式檔案治理的必要性和可行性等層面。第一 ，參與式檔案治理主體可以劃分為公眾參與、同類型部門或機構參與（博物館、圖書館、文化機構等）[2][3]。第二，參與式檔案治理模式學界主要分為“無政府主義”的公眾直接參與型[4]、合約視角下委托方—代理方參與型（具體表現檔案眾包）[5]、檔案志愿者服務[6][7]。第三，參與式檔案治理的必要性研究上學者認為檔案“泛化”現象引起參與式檔案治理主體的擴張，急需越來越多重要領域與其他專業人士共同參與檔案治理[8]，此外協同理論與現行制度均為參與式檔案治理的可行性提供指導[9]。

現有參與式檔案研究積累了豐富的成果，但相關理論研究還存在不足。第一，沒有分析多元協同可能帶來的風險問題。目前有關“參與式檔案”相關研究中，學者們囿于理性預期，對該理論的局限性關注不夠。第二，關于多元主體存在“價值優先”和“立場優先”的預先判斷。多數學者認為多元主體參與檔案治理模式還存在的問題在于政府放權和讓權還不夠徹底，應然論證只要給參與主體更多的權利自由，檔案治理績效就肯定會提升。第三，從理論視角強調了多元主體參與檔案治理的重要性，但忽略治理權力分配和形成機制，片面強調去中心化、去規范化甚至是去國家化的檔案治理權力分享和制衡機制。

2 參與式檔案治理面臨的主要困境

2.1 參與式檔案治理主體在治理價值追求上存在沖突

檔案價值的多元化表達（經濟價值、文化價值、社會和環境價值等）使得參與檔案治理的各利益主體都有自己的邏輯思維和利益追求，都在努力追求自身利益的最大化，利益觀念被空前強化，利益關系逐漸變得復雜。如，市場主體參與檔案治理追求的是利潤最大化，關注的是實際經濟價值的產出值，因此在價值追求上遵循的是市場機制邏輯；而部門或機構在參與檔案治理中主要追求的是社會效益的最大化，在價值追求上遵循的是政府的行政邏輯。這就導致兩套價值取向所遵循的組織運行邏輯有著天然的互斥性。而且在多元主體融合參與檔案治理行動中也許有著多套價值取向的互斥，具體體現在文件生命周期理論從檔案運動形態的角度分為現行、半現行、非現行三個主要階段，不同的階段代表檔案價值形態明顯的差異性，進而決定了檔案參與主體的不同、追求的價值取向也不同。

2.2 參與檔案治理主體的職責不同可能導致低效治理

目前關于參與式檔案治理主體的討論以及具體實踐基本上是以國家為主，受政策與業務關系的影響，檔案治理出現“政出多門”的窘境，具體來說，在參與檔案治理機構或部門的職責分配中，對同一問題可能會有多個部門參與治理，或者會出現對同一現象采用不同“部門法”進行治理。如發生檔案違法行為時，多個部門會參與進來進行協調處理，這些部門如公安部門、司法部門、工信部門、檔案主管部門甚至是宣傳部門、新聞出版部門等，它們按照自身治理領域的不同各司其職。此外，在檔案管理工作中，不同部門系統還會根據自身業務的特點設置不同的規范。上述“拼湊式”治理模式極易造成本部門只關注本部門的治理風險，甚至可能不會有太高的效率。

2.3 社會主體參與檔案治理弱化國家的治理主導權

邁克爾·曼在《社會權力的來源》中說“國家能力強弱主要取決于政府是否具備控制社會的基礎權力”。一方面，強國家能力意味著國家對社會控制力的增強，主要體現在行政科層管理自上而下的令行禁止，集中的決策機制以及高效的機構可以獲取大量資源，實現檔案治理水平的提升[10]。另一方面，以社會公眾以及企業機構為代表的參與檔案治理主體大量加入又與上述集中決策發生矛盾，使得國家與社會公眾之間在檔案資源調動與檔案治理權力分配上產生沖突。甚至社會公眾可能會對檔案治理組織規則反向逾越，如若不能形成良性的檔案治理，發生違反社會道德行為或當檔案倫理無法判定時，可能會不斷透支未參與檔案治理公眾對政府的社會期待和社會信任，抑制群眾參與檔案治理的積極性。

3 多元主體協同參與檔案治理的理論基礎

3.1 理論依據：協同理論中的多主體合作

“協同共治”被視為一種相對較新的治理概念應用于多個領域，在企業管理中的協同更多指的是企業“合并”[11]，在公共管理中協同則是指兩個或兩個以上的業務單位在規模經濟背景下一起合作或者直接進行產業重組以節約成本、提高資源產出、開拓新市場、創造新價值，經濟學認為協同合作是更好地利用資源的過程，包括制造設施等實物資產，以及無形財產（如品牌名稱、客戶知識、技術專長和企業文化等）[12]。在最新研究中，Harwood認為“協同理論來自希臘語synergos，意思是一起工作”[13]。這就需要政府、業務部門或檔案管理部門提供多主體參與交流的平臺，通過公平對話、協商合作來完成共同目標，這正是協同共治思維的體現。企事業單位、非營利部門（第三方公益組織）、個人等廣泛利益相關者在共同目標和相互信任的基礎上積極參與交流決策。新修訂《檔案法》第七條“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”的表述是對協同理論制度的回應。

3.2 政策依據：參與式檔案治理的政策支持

黨的十九屆四中全會指出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與的社會法治體系。”[14]在此背景下，新修訂《檔案法》第七條、第九條、第十條、第二十八條、第二十九條均對不同業務部門之間能夠在檔案信息資源按需共享、鼓勵社會力量支持檔案事業發展等做了相關規定，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》也明確要求“加強部門協同、區域協同、行業協同，鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務”。可見，參與式檔案治理是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，構建參與式檔案治理模型也成為我國社會治理的創新方向和各級政府社會治理的行動指南。綜合而言，在政策保障下，參與式檔案治理表現出多元主體融合協同、開放式協同以及以人民為中心的治理體系特點。

4 多元主體協同參與檔案治理的現實需求

4.1 檔案治理難度提升急需社會多主體參與

一是檔案治理數量逐年增長。據統計，我國檔案館館藏檔案數量整體呈增長趨勢，到2018年我國檔案館藏檔案數量達到75051萬卷、萬件，較2017年增加9680萬卷、萬件，同比增長14.81%；2019年我國檔案館藏檔案數量達到82851萬卷、萬件，同比增長10.39%[15]。檔案數量的爆炸式增長導致國家單一治理模式的“力不從心”，在財力、人力、物力投入方面有限，檔案治理面臨著“人少事多”“管不了、管不好”的現實困境。二是檔案治理空間拓展。以互聯網、大數據、云計算等為代表的新一代科技革命催生了新的檔案治理模式，檔案治理不再囿于傳統線下參與，而是更多融入“互聯網+”技術，“互聯網+檔案信息開發”“互聯網+檔案信息傳播”等成為新業態、新模式，但這也催生了檔案資源容易被泄露、檔案內容極易修改、檔案信息隱私被侵犯以及檔案違法取證判定、檔案證據保存、跨區域檔案治理變得更加困難。因此，現代檔案治理的治理難度、治理數量，都遠超傳統檔案治理。

4.2 政府檔案治理權的適當下放或分配是檔案治理的重要途徑

國家在開展檔案治理過程中追求難度不大、投入不多、風險不強以應對檔案治理難度膨脹以及治理空間不斷拓展的問題顯然是“偽命題”，因此很大程度上政府將檔案控制權適當下放或分散授予社會主體應該是一種出路。目前在政府部門單一治理模式下面臨與日俱增的海量檔案信息資源，尤其是“存量數字化、增量電子化”所帶來的質地、數量、構成等業已轉變的資源形態時，“檔案信息資源開發工作”“檔案文化產品供給工作”“檔案信息/文化服務”工作變得越來越“不容易”時，一元治理局限所帶來的問題就暴露無比[16]。此外，檔案部門事事親為當“全能型選手”，也會使得政府部門進入越管越多、越管越難的惡性循環中。如，由于特殊歷史緣由，我國各地檔案館都保存了極具地方特色和歷史原貌的檔案，外文檔案就需要外語專業人士參與、古文檔案需要歷史專業人員參與。

4.3 開放式互動協作模式是參與式檔案治理的新業態

檔案部門所擁有的檔案資源數量之豐富、規模之龐大、種類之繁多，在當今絕對可以稱為一座巨大的資源寶庫。如果檔案部門僅開展傳統檔案工作，財力、人力、物力尚可支撐，但要將工作衍生至面向用戶的增值產品服務或將檔案資源融入市場實現經濟價值獲得邊際效益時，檔案機構很難同時兼顧效益的兩端，更何況新時代檔案館已經被賦予了“傳承發展中華優秀傳統文化，繼承革命文化，發展社會主義先進文化，增強文化自信，弘揚社會主義核心價值觀”的重要使命。打破檔案管理機制與體系的相對封閉、重組利益格局、破除管制壁壘，積極與社會、與用戶、與市場溝通，構建以互動、合作為特點的共同的價值創造流程，將除本身之外的一切社會力量視為幫助自己完成工作的一種補充力量，促進檔案部門由“管理型”向“治理型”轉變應該是檔案治理未來發展的新業態。

4.4 社會力量參與檔案治理是檔案事業轉型的重大機遇

傳統的經驗政治理論和規范政治理論之間關系的具體解讀阻礙了對新組織形式和社會參與的辯證法如何將民主的意義超越現有領域假設的理解。更重要的是，嚴格遵守多元主體融合參與的民主模式在反對新型國家治理類型興起的環境下似乎不可信，具體來說就是利用社會力量參與治理使得“公權”和“私權”之間的界限變得越來越模糊，治理模式從“一體”（分層組織）到“多元”（分散和水平組織）轉變。但大量案例以及理論研究表明，“民主的市場化”、所有人的平等、命運共同體等都號召社會力量參與治理。因此，關于“社會力量的興起和發展是一種雄厚的社會資本，社會資本也是生產力，社會資源的壯大有助于解決社會運行中的難題”理念背景下的第三方或第三方部門（從范圍上講是指不屬于第一部門政府和第二部門企業的其他所有組織的集合）在回應社會問題、供給公共物品、進行公共事務管理中具有獨特優勢。

5 多元主體協同參與檔案治理的實施路徑

5.1 明確主體角色，劃清檔案權利邊界

檔案治理主體是治理結構和治理機制的基礎，從治理結構上看，參與檔案治理都強調多元融合治理主體在治理中的作用，原因在于沒有任何單獨的個體擁有解決復雜問題所需要的所有信息和知識。在這種背景下引入多主體參與的合作治理、協同治理、互動治理，突出檔案治理的去中心化和去管制化顯得尤為重要[17]。由于多元融合協同涉及主體比較“龐雜”，如基于社會主體的市場組織部分，20世紀80年代新自由主義作為一種親市場的意識形態，被視為一種有效的、極佳的資源配置場域，甚至一度被認為是解決社會問題的最佳手段，受到極力推崇，由此產生的市場主體在“商業化運作”中“唯利是圖”的心理引起社會大眾的抵觸。因此市場主體組織應該擔負起社會責任，在追求經濟價值的同時也需強調社會責任，傳播社會主義核心價值觀，尤其是對于檔案資源，它是民族記憶、國家記憶的重要體現。國家也不能一味地放權，應從全局出發，對市場組織做出戰略性調整。

5.2 形成治理共識，完善檔案治理機制

一方面，要形成從“行政主導”走向“協同共治”的參與檔案治理理念。傳統強調政府主體的科層治理模式有些時候忽略了社會公眾的意愿，為解決這一問題，檔案管理機構引導更多社會主體參與檔案治理，強調檔案事務中參與主體的多元化及其相互之間的平等對話，“協同共治”可以為行為者之間超越命令和控制的互動提供新的和替代的途徑[18]，通過這種形式，傳統的以“行政主導”的分層或自上而下的管理模式將得到極大改善（新修訂《檔案法》第七條、第九條、第十條均有體現）[19]。另一方面，要樹立檔案資源從“官方”向“非公共化”“平民化”轉變的檔案治理理念。在現代檔案事業開始后的一段時間內，檔案被普遍理解為“主要作為社會公共行政事務的客觀記錄”，唯有政府機關產生的記錄才能成為檔案，由此檔案資源體系在較長一段時間內由單一的“公共檔案”所組成。而新修訂《檔案法》第一條指出，“本法所稱檔案，是指過去和現在的機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人從事經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”，這徹底顛覆了“公共檔案”的理念，“非公共化”“平民化”“草根檔案”也應該納入檔案收集范疇，當然這一前提是邀請更多社會主體參與。

5.3 整合組織機構，建立合作伙伴關系

在檔案治理目標、方式和結構不斷提升改進的過程中，聯動、整合、協同機制的良性循環需要政府、市場、社會之間的持續互動。多元融合治理模式并不是強調“誰主誰次”和“誰強誰弱”的區分，而是突出了治理模式的多元一體，木桶定律強調一桶水要裝滿必須每塊木板都一樣平齊且無破損，不是強調最高的、但也不忽視最短的那塊木板。從這個意義上講，整合組織機構實現多元融合治理既是一種新的檔案治理結構也是一種新的檔案治理機制。多元融合協同的參與式檔案治理模式讓各參與主體在權力運作上都超出了原始職能或屬性達成功能上的再組合，更是單維度檔案治理即只履職傳統的檔案收集、整理、統計等向多維度檔案治理即重視檔案文化價值的發揮、記憶價值的體現等更高層次檔案治理的轉變。由此，整合組織機構可以進一步理解為，政府與市場聯動提升檔案經濟價值，發揮經濟效益；政府與社會協同能調動更多社會主體參與檔案治理的積極性，凝聚社會關于檔案價值的共識，產生社會效益。

5.4 利用技術賦能，打造數字治理體系

2022年4月19日，中央全面深化改革委員會審議通過《關于加強數字政府建設的指導意見》，習近平總書記在會上提出“要把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐”[20]。《指導意見》提出要打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數字化服務體系，讓百姓少跑腿、數據多跑路。新修訂《檔案法》第四十一條也明確指出要“推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”。因此，檔案部門可以利用互聯網、物聯網、大數據、云計算等平臺，打破原有管理規則、管理秩序和管理話語權，建立跨部門、跨層級的多元融合協同參與治理模式，回應“拼湊式”“碎片化”治理弊端，催化檔案部門機制轉型進程，改變與社會公眾的互動模式，公眾也可以通過網絡參與向檔案管理部門表達愿望、陳述意見、分享檔案治理方案，讓參與檔案數字治理模式既為廣大社會公眾服務，也讓多元主體成為檔案管理部門服務供給的共同生產者，形成在技術環境下政府與多元主體共謀檔案事業發展的共治路徑，激發多元主體的主人翁精神。