政務數據資源檔案化管理：面向傳統歸檔實踐的分析和思考

史林玉 /中山大學信息管理學院

2017年12月，習近平總書記在十九屆中央政治局第二次集體學習時指出，大數據是信息化發展的新階段。隨著信息技術和人類生產生活的交匯融合，互聯網快速普及，全球數據呈現爆發增長、海量集聚的特點，對經濟發展、社會治理、國家管理、人民生活都產生了重大影響[1]。隨著以云計算、大數據等為代表的數字化轉型浪潮的到來，政府作為社會治理主體，積累了海量的高價值密度數據，這些數據主題內容廣泛、開發潛力巨大，成為推動社會經濟建設的寶貴數據資源。

然而，在電子政務“野蠻生長”時代得以盛行的傳統分散粗糙型的政務信息管理模式，已難以適應現代社會治理和公共服務的現實需求。針對數字時代政府治理所體現的錯綜復雜、共生協同的特征，政務數據資源的管理模式需要實現從“各自為政”到整體融合的跨越。與此相對應的是，傳統環境下“以我為主”“以文書檔案為主”“以紙質文本和非原生性電子檔案為主”[2]為特點的政府檔案管理面貌已然發生巨大的變化。面對新情況、新問題和新挑戰，檔案部門應當積極探索文件歸檔參與政務數據資源管理的新途徑、新實踐，以更好地滿足政務活動的及時性、精準化治理需求，支撐業務流程的高效運轉，保障政務數據的真實性以及促進政務數據資源開發，從而構建以數據決策和數據創新為主要面向的數據驅動型政府，盤活各類政務數據資源，支撐政府監管、決策與治理行為。

1 傳統文件歸檔參與政務數據資源管理面臨的挑戰

1.1 檔案部門職能定位不夠清晰

隨著我國數字政府建設的不斷推進，政務數據管理局、大數據中心等機構相繼成立。檔案部門作為保管傳統政務信息資源的主體，面對新興數據管理機構的設置以及體制機制的調整，其參與的具體職責與定位較為模糊。在現已頒布的多地省級政務數據與電子政務管理辦法中，除浙江、廣東和上海等地的辦法規定檔案部門參與公共數據、政務數據資源或電子文件歸檔管理工作外，其他地區的辦法幾乎沒有體現檔案部門的工作內容[3]，主要表現為既沒有明確檔案部門應肩負的管理職責，也沒有體現檔案部門在數據管理體制中的定位以及與政務服務數據管理部門之間的協調配合機制。現有政務數據資源管理工作更多將戰略重心置于政務數據的收集、共享、利用與安全保障方面，并沒有深入考慮政務數據資源的歸檔管理問題。這種局面的出現在一定程度上削弱了檔案部門在數據管理體系中的職能和定位，忽略了保存業務憑證、維護有機關聯等的特殊要求，導致數字環境下的檔案專業化管理面臨被忽視甚至被取代的風險[4]，還對政務數據資源全生命流程的合規性、真實性等造成了一定威脅。

1.2 歸檔對象范圍和實踐手段有待進一步擴展

歸檔在傳承人類文明、保存集體和社會記憶過程中發揮著重要作用[5]。在傳統紙質環境下，政府部門文件歸檔的對象范圍和工作重點無疑是相對固定的。隨著數字基礎設施的應用和推廣，在政府職能行使和業務系統運行過程中產生的各類過程數據和動態管理數據如何歸檔，成為電子文件歸檔和電子檔案管理系統發展亟待解決的難題。相對于傳統的電子文件，非結構化的業務數據具有較高保存價值，需要以適當的形式完成歸檔。在新技術環境下，非結構化的業務數據在形成、保存和利用等方面的規范性難以保障，且對技術智能化、管理精細化的要求更高，如何實現這類業務數據高效、有序歸檔，是當前需要重點關注的現實問題。目前，一些地方在面向檔案部門、機要部門、保密部門和數據管理部門等開展調研的基礎上，形成了業務數據分級分類歸檔的實踐方案，但總體而言，基于新技術環境、面向業務數據的歸檔管理手段及相應策略仍有待進一步豐富和完善。

1.3 難以高效支撐政務治理

在傳統意義上，文件歸檔一般開始于業務活動結束之后，即將文件集中存儲于檔案管理系統或檔案室，而后檔案部門開展長期保存與提供利用服務。但針對政務數據這種新型資源，這種依然體現紙質文件歸檔流程與操作的方式體現出一定的滯后性與不便性。事實上，無論是“互聯網+政務服務”的發展還是數字政府、智慧城市的構建，均強調政務數據資源能夠有效支撐和賦能業務，實現政務業務數據化與政務數據業務化，真正實現政府數字化轉型。但在上述場景中，高質量的政務數據資源對于業務活動的及時性支持無疑是必要條件，如此方能滿足多元且快速變化的業務需求。而經過傳統文件歸檔流程的政務數據資源雖在真實、完整及有機關聯等方面能夠得到保證，但由于其集中統一保管于后端的檔案管理系統，同時檔案部門因其一貫具有的在保密和維護安全上的保守傾向，使得歸檔后政務數據資源的利用往往出現手續繁瑣、時間延遲等情況，難以滿足需快速響應且作出科學決策的數字政府治理需求。

2 “檔案化”與政務數據資源檔案化管理

隨著大數據等信息技術的興起，政務活動的開展方式較傳統方式更加豐富和多元，呈現多主體、異構性、碎片化、動態性等特點，而傳統文件歸檔方式與方法難以滿足新環境下數據歸檔呈現的變化與挑戰。在這種情況下，關注“檔案化”及以之為基礎的檔案化管理有望成為解決之策。政務數據資源檔案化管理對延伸數據時代的“檔案”概念認知、提升文件和檔案管理部門參與信息治理的顯示度、優化政務數據資源質量具有十分重要的作用。

2.1 “檔案化”及其在檔案界的應用闡釋

“檔案化”源于法國解構主義哲學家德里達在《檔案熱病：弗洛伊德印象》中的引介[6]。我國學者何嘉蓀對德里達的檔案化思想進行研究，認為德里達將“檔案化”過程指向人類社會泛在的信息交流現象，同時以電子文件自身特點為基礎，結合我國文檔工作實踐，認為“檔案化”是“確保并且能夠保證證明文件的真實性、完整性、可靠性和長期有效性（可讀性、可理解性等），使文件有可能用作證據和作為檔案保存”[7]的方式，“檔案化管理”是“使文件檔案化而采取的管理措施，如在電子文件管理系統內建立元數據著錄機制等”[8]，它實質上要求“不將其僅局限于對人類知識和記憶在人體外得到記錄、儲存行為和過程的描述，而是考慮將其上升為對世上一切得到記錄儲存的信息或數據的管理原則”[9]。這在一定層面上反映出檔案化管理不要求以明顯的空間轉移即文件或數據歸檔至檔案管理系統或檔案室作為劃分文件與檔案的標志，而在于是否能夠滿足歸檔作為檔案管理職能本身的各種具體要求。這種理念對于更新檔案概念認知、拓展歸檔范圍、重視治理效果等具有積極作用，可為人們探索數字時代政務數據資源檔案化管理途徑提供新的契機。

2.2 以檔案化管理為導向的政務數據資源歸檔

2.2.1 視野拓展：延展和更新傳統檔案認知

隨著我國數字政府建設的穩步推進及云計算、大數據、互聯網等技術的廣泛采用，政務數據資源呈現出與傳統文件、檔案不同的特征，突出地表現為數量體積大、實效性強、動態更新速度快、數據結構多樣、形成平臺多且復雜、碎片化等特點，這與檔案作為完整的“記錄匯集”的特點有一定矛盾，但信息與數據作為各類活動的記錄卻有相似的管理方法[10]。鑒于此，盡管目前檔案界關于是否將數據資源納入檔案范疇的討論還沒有最終結果，但許多學者早已認識到數據與檔案邊界呈現出的淡化趨勢[11]。如果忽視檔案管理視角下對政務數據資源的“身份認同”，將會使政務部門、檔案部門喪失在數據時代保障核心信息資源質量和效益的機會。同時，通過運用大數據對海量政務數據資源進行分析和挖掘，有望形成具備預測屬性和決策價值的信息，助推政府治理的精細化、科學化，而這一目標的實現有賴于面向政務數據資源的“全管理”而不是“選管理”[12]。這種管理方式不依賴于傳統文件和檔案管理“歸檔—移交—接收”的流程化方式，也不是對以保存完整證據鏈為目標的“新詹金遜主義”的全然遵循，而是借助對信息化條件下全景政務數據的靈活引導與管理，從而有望展現“廣角鏡頭”下的總體圖景[13]。在這種情況下，借助云存儲等技術盡可能全面留存政務數據資源、適當弱化鑒定程序將成為重要趨勢，這在客觀層面要求實現對傳統檔案認知觀念的重塑和更新，拓展檔案概念的外延。

2.2.2 保障治理：檔案管理職能以柔性姿態融入政務數據業務流程

政務數據資源作為國家重要的基礎性戰略資源，其有望賦予政府部門相對以往更強大的社會樣態感知能力與治理能力。在推進“互聯網+政務服務”的時代背景下，以“數據驅動業務”為特點的數字政府建設成為發展動向。通過運用大數據、云計算等賦能政府治理，及時快速地響應政務及社會利用需求，成為政務數據資源管理的重要目標。在這種情況下，檔案部門不需要也不應以強硬姿態介入前端業務管理，造成前端業務人員的抵觸，相反，檔案部門需要以柔性姿態融入數據資源管理流程和具體的業務場景中。具體而言，一方面通過對政務數據資源的“背景化”和“再背景化”，增強對大數據信息真實性的辨識和對相關背景信息的詮釋[14]；另一方面在尊重前端政務部門及時性利用需求和尊重數據資源自身特點的基礎上，通過將政務業務過程中產生的數據資源視為“檔案”，應用檔案管理的核心操作手段，如固化、關聯整理等，使經過系統整理和充分關聯的數據集能有效支持政府的業務決策，保障政務治理的效率和效能。

3 政務數據資源檔案化管理的實現

3.1 職能彰顯：檔案部門積極參與政務數據資源管理職責分配

隨著數字環境下政務信息生態環境的變革，作為傳統政務信息保管主體的檔案部門有必要積極主動地參與政務數據管理，創新檔案管理方式，充分彰顯檔案部門在數據時代的新活力，否則可能會在未來弱化自身職能，喪失參與政務治理的應有角色。首先，在宏觀層面，需要明確檔案部門參與政務數據管理的地位，破除檔案部門參與數據管理缺位的現狀，在政務數據資源管理規范的制定與落實中，考慮將檔案部門納入數據管理的主體范疇之內，明確和細化檔案部門所肩負的數據管理職責，從頂層設計的層面為檔案部門依法依規實施政務數據資源檔案化管理提供政策依據。其次，在中觀層面，需要理順檔案部門、政務機構、政務數據管理局在政務數據資源歸檔方面的職責分工，建立溝通協作機制。具體來說，檔案部門與政務數據管理部門需要加強對各自管理對象、管理內容、管理方式等具體內容的認知和共識，既要明確二者之間在管理對象、內容、方式方法等層面存在的明顯差異，明確各自在政務數據歸檔職能方面的優勢與不足，又要尋找二者在數據管理方面可合作共贏的突破點，實現檔案管理流程與數據管理活動相互滲透、相互促進的局面，從而助推政務數據資源全流程的檔案化管理。最后，在微觀層面，檔案工作人員可積極嘗試與IT等相關從業人員積極開展溝通與協作，推動大數據中心等數據資源機構成為數字檔案館、智慧檔案館建設的重要基礎，以歸檔目標的實現為中心，充分發揮檔案工作人員統籌、協調、借力的業務角色。

3.2 實踐拓展：以弱化“檔案”身份標識為基礎擴展歸檔范圍

數字技術的廣泛使用使得文件、信息、數據、檔案等概念之間的區別和界限日益模糊，而隨著各行各業數字轉型趨勢的加快，增量檔案資源將會更多地直接以數據態的面貌呈現。與此對應的是，政務數據資源可在滿足檔案管理要求的基礎上，因其具備證據價值和保存價值而轉變為政務檔案。在邊界日益模糊的情況下，檔案界客觀上需要更新對檔案概念的認識[15]，加強對政務數據資源檔案身份的認同，跳出以往以擁有“完整制式”的實體為基準的檔案認知，以新思維反哺推動電子文件管理方法的革新[16]。傳統觀念下檔案對象受空間維度上歸檔實踐的影響[17]，只有歸檔至檔案部門后才被賦予“檔案”的身份標識，與之相對的是，政務數據資源檔案化管理不再過度依賴于正式歸檔手續的履行和檔案部門實體保管的“背書”[18]，只要運用了檔案管理方式和理念，就可將對象視為“檔案”進行管理。這種認知改變了傳統意義上“檔案”概念主要以后端管理情形為轉移的情況，從貫徹檔案管理職能的角度促進了前后端對于政務數據資源的認同和接納，是檔案部門實現參與政務數據資源全流程管理的重要基礎。由此出發，面向政務數據資源的歸檔范圍呈現擴大趨勢，不僅包含具備保存價值的政務數據資源本身，也進一步擴展到政務數據資源共享分析、用戶利用反饋等全流程記錄信息的歸檔管理。由于部分政務數據資源通過社交媒體等第三方平臺形成，為實現機構證據與記憶的全面留存，同時為保障公民參與政務治理的合法權益，記錄政府與公眾互動的相關政務數據也需要逐步納入歸檔范圍，從而實現政務數據資源的全面、全方位管理。

3.3 管理創新：“數據歸檔”與“文件歸檔”管理范式的揚棄和融合

在數據時代，傳統文件歸檔由于其自身存在的業務滯后性和利用不便性，難以滿足現代政府治理中數據資源高度開放共享、業務快速處理的復雜需求。針對傳統文件歸檔面臨的挑戰，實現“數據歸檔”與“文件歸檔”兩種管理范式的揚棄和融合有望成為解決之道。在計算機領域，“數據歸檔”指識別非活躍數據以及將其移出當前生產系統和數據庫并移入長期存儲系統的過程[19]，其目的是減少業務系統中滯留的低訪問頻率數據，提升系統應用程序性能，同時通過將這些數據從成本高、低冗余的主存儲位轉至經濟實惠的高冗余輔助存儲位，降低存儲成本，達成非活躍數據資源長期保存和節約存儲空間的平衡。如在“數據湖”技術中，當數據不常用于分析但未來仍可能有用時，就會轉入歸檔數據池[20]。可以看出，數據歸檔并非指向檔案工作中歸檔的通常含義，而是一種基于業務需求、存儲成本、保存價值等多方面因素的數據管理策略。為了實現政務數據資源檔案化管理，檔案部門有必要結合數據態資源特征作出歸檔策略的相應調整，吸收借鑒數據歸檔中關于技術設施布局、歸檔流程設置、數據資源處置等的具體內容，探索基于安全與效益的歸檔實踐策略。如檔案部門積極探索大數據和云計算技術的運用，推廣基于云環境的云服務、云存儲等。然而，這不意味著傳統文件歸檔范式在數據時代完全喪失存在的意義，其對實現政務數據資源的檔案化管理仍具有難以替代的價值，尤其對檔案部門而言，高效、有序達成文件歸檔的核心要求是實現自身守正創新的根基。在這種情況下，立足文件歸檔的本質意涵，將數據資源視為“檔案”，關注其“來源”，通過及時對政務流程中的業務數據進行固化操作和有機關聯，推動政務數據資源序化整合，在真實性、有效性方面給予政務數據資源以充分支撐將變得十分必要。以此為依托，面向政務數據資源開展全生命周期的記錄和背景信息的留存，妥善維系其證據屬性和記憶屬性，有望成為“數據歸檔”與“文件歸檔”兩種范式融合的積極表現。